Bij de aanleg van een busbaan in Hilversum raakt een dassenburcht zwaar beschadigd. Tegen de tijd dat wordt ingegrepen is het al te laat: de burcht kan niet meer worden gered. De aanleg van de busbaan gaat door.

Het water in de Eemsmond is al jaren vertroebeld. Het ecosysteem heeft er zwaar onder te lijden. Vissen kunnen niet meer jagen op voedsel. Oorzaken worden door belanghebbenden onder het tapijt geveegd.

In Groesbeek legde de gemeente illegaal een fietspad aan in het leefgebied van de zandhagedis. Het gevolg: meerdere platgereden hagedissen op het fietspad. 

Het lijken op zichzelf staande incidenten, maar ze hebben één ding gemeen: ze zijn het gevolg van milieuonderzoeken die niet of niet grondig genoeg zijn uitgevoerd. 

Deze onderzoeken zijn nodig om een vergunning te krijgen voor wat in het ambtelijk jargon een ‘ruimtelijke ingreep’ heet. Dat kan van alles inhouden: van de aanleg van een nieuwbouwwijk of de uitbreiding van een veehouderij, tot de aanleg van een parkeerplaats. Pas als een adviesbureau – een bedrijf als Arcadis, Waardenburg of Royal Haskoning – met zo’n onderzoek heeft uitgewezen dat de natuur niet in het geding komt, mogen de werkzaamheden beginnen. 

Althans, dat is de theorie. In de praktijk gaat dit in het hele land regelmatig mis. Op papier lijkt het allemaal uitstekend geregeld: bij iedere ingreep in de publieke ruimte moet bekeken worden hoe de impact op de natuur zal zijn. Alles met het oog op natuurbehoud. Maar achter die papieren werkelijkheid gaat een andere schuil: de wereld van het winstbejag en wensdenken in het milieurapportencircuit. En zo worden er steeds opnieuw stukjes van onze leefomgeving opgeofferd, met een goedkeurend stempel van de bureaus, opdrachtgevers en vergunningverleners.

Om beter inzicht te krijgen in wat er mis gaat in de milieuadvieswereld, hebben we naar een aantal specifieke casussen gekeken. Dat het onderwerp leeft, blijkt wel uit het grote aantal tips — in totaal zo’n 41 — dat we binnenkregen. Daaruit maakten we een selectie; aangevuld met literatuuronderzoek kwamen we zo tot ruim dertig uiteenlopende voorbeelden, verspreid over het hele land. In al deze gevallen ging het mis met ingrepen in de natuur waar een milieuonderzoek aan ten grondslag lag. 

Een analyse van deze voorbeelden laat zien dat het hier geen incidenten betreft: er is sprake van een structureel probleem. De oorzaken van het ontbreken van grondig kritisch onderzoek zijn drieledig: adviesbureaus stellen zich gewillig op ten opzichte van hun opdrachtgever, opdrachtgevers gedragen zich onverantwoordelijk en vergunningverleners zwichten onder politieke druk. 

Ervaringsdeskundigen en experts op het gebied van milieuonderzoek onderschrijven met klem deze lezing. ‘Ik denk dat slechts 20 procent van wat er verplicht is qua onderzoek, ook gebeurt,’ aldus Henk Baptist, al meer dan dertig jaar werkzaam in de milieuadvieswereld. ‘Ik weet niet of je daarover kan zeggen dat het erger wordt, volgens mij is het altijd erg geweest.’

De gevolgen zijn op het eerste gezicht telkens klein en lokaal: een boom hier, een das daar. Zoomen we echter uit, dan tekent zich een somber beeld af. Slechts 6 van de 52 beschermde ecosystemen in ons land doen het goed, zo blijkt bijvoorbeeld uit cijfers over Natura 2000-gebieden die Nederland presenteerde aan de Europese Commissie. Ook met de beschermde diersoorten gaat het slecht. Driekwart van de soorten verkeert in ‘matige of zeer ongunstige staat’.

In mei meldde Trouw dat Nederland de afgelopen dertig jaar elf miljard euro investeerde in natuurbehoud, maar dat de biodiversiteit alleen maar is afgenomen. En uit de Brede Welvaart Monitor van het CBS blijkt ondertussen dat Nederland laag scoort op het gebied van milieu en kwaliteit van de leefomgeving.

Op deze kaart zie je alle casussen die we hebben onderzocht. Klik op een blaadje voor meer informatie:

Adviesbureaus leunen mee

‘Als je kijkt naar de rapporten waarin de verwachte effecten op beschermde natuurwaarden worden beschreven, dan krijg je wel de indruk dat er vaak wordt toegeschreven naar bepaalde conclusies’, zegt Raoul Beunen. Beunen is onderzoeker Milieuwetenschappen aan de Open Universiteit. Hij doet onderzoek naar milieubeleid in Nederland, en bekijkt hoe ecologisch onderzoek wordt uitgevoerd voordat een bouwproject van start gaat. ‘Het is heel lastig om hard te maken in welke mate dat gebeurt, maar een adviseur maakt altijd een afweging van de gevolgen en effecten van een project. Daar zit ruimte in. Als je een aantal van die rapporten leest – ik deed zelf een random steekproef – dan krijg je de indruk dat het zo wordt opgeschreven dat de gevolgen voor de natuur allemaal wel meevallen.’

Dat komt doordat de adviesbureaus graag willen meedenken, zegt Beunen: ‘Dat hoeft niet altijd negatief te zijn, maar er zit altijd een veronderstelling in van: “we willen het [project] wel graag door laten gaan, dus hoe kunnen we dat regelen?”’

Dat adviesbureaus meeleunen met hun opdrachtgevers, blijkt ook uit de casussen die we bekeken hebben. In al die gevallen is de conclusie van het adviesbureau in het voordeel van de opdrachtgever. De beoogde ingreep in de omgeving is daarmee een stapje dichterbij. Het is overigens ook niet zo gek dat milieuadviesbureaus meeleunen met hun opdrachtgever: opdrachtgevers mogen immers zelf kiezen welk bureau ze inhuren, en betalen dat bureau uit eigen zak. 

‘Een weeffout in het systeem’, noemt hoogleraar bestuurskunde aan de Radboud Universiteit Michiel de Vries het. ‘Degenen die zo’n milieuonderzoek doen, tonen zich heel erg gevoelig voor het geld. Want als je te lastig bent, krijg je geen vervolgopdrachten en kan je je bedrijf sluiten. Als je betaald wordt door de klant die het initiatief heeft, of een voornemen heeft om iets te doen, dan wil je het die klant naar zijn zin maken.’ Toch presenteren de bureaus zich altijd als onafhankelijk. Tegelijkertijd zijn ze best bereid om mee te denken, zoals blijkt uit de slogans op hun websites: zo noemt Inventerra zichzelf 'een milieuadviesbureau dat met u meedenkt’, worden de adviseurs van M&A omschreven als ‘meedenkend en flexibel’ en bestaat het team van Adecs Airinfra uit ‘makers, denkers en onderzoekers, maar vooral luchtvaartliefhebbers’.

Milieudeskundige Johan Vollenbroek, bekend van de rechtszaak waarin hij in samenwerking met anderen het stikstofbeleid van de Nederlandse overheid liet sneuvelen, vindt de bureaus alles behalve onafhankelijk. Volgens hem schrijven ze ‘witwasrapporten’: ‘Ik heb een keer, toen ze het echt heel erg bont maakten, tegen iemand van Arcadis gezegd dat die zich schuldig maakte aan intellectuele prostitutie. Die schreef gewoon dingen die de opdrachtgever wilde.’

Dikke rapporten en gemiste diersoorten

Één manier om te sjoemelen, is door enorm dikke rapporten op te stellen, met veel uitgebreide, overbodige informatie erin. Bij Vollenbroek roepen dit soort rapporten onmiddellijk wantrouwen op: ‘Soms krijgt onze organisatie vergunningsaanvragen, dat is dan een halve of driekwart meter dossier, en het venijn zit dan ergens op een paar puntjes ertussen. Dat moet je dan gauw weten te vinden. Dat is voor een leek absoluut niet te doen.’ Vollenbroek kent het klappen van die zweep als geen ander: hij werkte voorheen 24 jaar bij adviesbureau Royal Haskoning. ‘Uit ervaring weet ik bij zo’n dik rapport meteen: dat is foute boel.’

Dat weten ook Guido Nijland, Reinier Meijer en Henk Baptist, drie door de wol geverfde milieuadviseurs uit het noorden van het land. Allemaal zijn ze jarenlang bestuurslid geweest bij het Netwerk Groene Bureaus, brancheorganisatie voor ecologisch advies en onderzoek in Nederland. Ook zij zien dat adviesbureaus soms achterdeurtjes zoeken om een project door te laten gaan. 

Zo wordt er bijvoorbeeld vaak misbruik gemaakt van een toets waarmee bekeken wordt of verder onderzoek naar milieueffecten nodig is, de zogenoemde ‘voortoets’. Die voortoets bestaat om te bepalen welk milieuonderzoek op een bepaalde plek relevant is. Als er geen sprake is van stikstofuitstoot, is een uitgebreid onderzoek naar stikstof bijvoorbeeld overbodig. 

Maar deze voortoets wordt nu hier en daar misbruikt: ondanks mogelijke negatieve gevolgen van een ingreep voor een natuurgebied, zegt een onderzoeker dan in de voortoets dat er geen negatieve effecten te verwachten zijn. Zo kan verder onderzoek — en een inspraakmogelijkheid voor burgers — worden vermeden. 

‘Soms moet je heel deskundig zijn om te kunnen sjoemelen’

‘Zo’n voortoets wordt bij wijze van spreken op een vel wc-papier neergepend’, zegt Nijland. ‘Er zijn geen duidelijke richtlijnen voor. Voor uitgebreider onderzoek bij een vergunningverlening, een zogenoemde passende beoordeling, zijn wel duidelijke richtlijnen, en dat wordt dan ook graag vermeden via die voortoets.’ 

Een ander trucje dat de adviseurs voorbij zien komen, is het ‘missen’ van diersoorten door milieuadviseurs. Dat gebeurt volgens hen niet altijd met opzet: een collega kan ook gewoon niet deskundig of ervaren genoeg zijn. Wie op het verkeerde moment vleermuizen zoekt, zal ze niet zien vliegen. En een dassenspoor is voor een onkundig oog niet makkelijk te herkennen. Ook hier speelt geld een rol: als een opdrachtgever offertes vraagt waarin vooral prijs en snelheid de doorslag geven, dan heeft een adviesbureau te weinig budget om het onderzoek goed te doen. Volgens de adviseurs zet zo’n bureau dan bij voorkeur hoofdzakelijk de goedkoopste — en dus jongste en minst ervaren — medewerkers in.

Soms wordt echter wel bewust op het foute moment of veel te vluchtig naar de dieren gezocht. Milieuadviseur Henk Baptist: ‘Ik heb een keer een second opinion gedaan voor een onderzoek naar vleermuizen. Het waterschap wilde een aantal bomen kappen, en toen heeft een of andere boswerker even in de lucht gekeken of er vleermuizen zaten, maar meer niet. Daar zag je heel duidelijk dat die toets ondeskundig was uitgevoerd.’ 

Of het omgekeerde is juist het geval. Baptist: ‘Soms moet je daarentegen net heel deskundig zijn om te kunnen sjoemelen, omdat je dan precies weet waar en wanneer zo’n dier zich laat zien, en dan kan je die momenten vermijden.’ 

De problemen die we tegenkomen, zijn niet nieuw. Al in 1999 bleek uit onderzoek dat gunstige milieustudies te koop waren, en dat meer toezicht nodig was. Toenmalig minister Jan Pronk van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer wilde daarom een zwarte lijst laten opstellen van ‘bedrijven waarmee overheidsbedrijven geen zaken moeten doen’. 

De lijst is er nooit gekomen. Hoogleraar milieukunde aan Erasmus Universiteit Wim Hafkamp begeleidde het onderzoek destijds en was ook toen al kritisch op de gang van zaken. Hij ziet dat de perverse prikkels van toen ook in 2020 nog niet zijn veranderd: ‘De initiatiefnemer moet nog steeds de partijen betalen die het onderzoek doen op locatie. Daardoor ontstaat er een ongezonde spanning tussen de opdrachtgever en de opdrachtnemer. Dat is in de afgelopen 20 jaar net zomin veranderd als in de 20 jaar daarvoor.’

Opdrachtgever gedraagt zich onverantwoordelijk

Geld is niet alleen een prikkel voor de adviesbureaus, maar speelt ook een rol in de keuzes die opdrachtgevers maken. De DCMR, de gezamenlijke milieudienst van de provincie Zuid-Holland en vijftien gemeenten in de regio Rijnmond en Goeree-Overflakkee, ziet op dit moment als een van de grootste problemen dat opdrachtgevers vaak letten op de kosten van rapporten, en minder op de kwaliteit ervan.

‘Om een kwalitatief goed milieueffectrapport te krijgen, is kennis heel belangrijk’, zegt Ruud Krijnen, senior beleidsadviseur m.e.r. bij de DCMR. ‘Dat kost geld, energie en capaciteit. Goede rapporten vergen nu eenmaal goed opdrachtgeverschap. Wat je nu vaak ziet bij de initiatiefnemer van een project – of dat nu een gemeente is of een particuliere partij – is dat de opdracht gaat naar of de aanbesteding gewonnen wordt door het bureau dat de laagste prijs biedt.’ 

Krijnen werkt al bijna dertien jaar in die functie. Daarvoor was hij ongeveer zes jaar m.e.r.-coördinator bij de provincie Flevoland. Hij heeft dus aardig wat milieueffectrapporten voorbij zien komen. ‘Dat prijs heel doorslaggevend is in de procedures, signaleren we steeds vaker. Dat heeft vaak nogal eens consequenties voor de kwaliteit van het milieueffectrapport dat uiteindelijk geleverd wordt. Ik vind dat opdrachtgevers ook een verantwoordelijkheid hebben om niet alleen naar prijs te kijken, maar ook naar kwaliteit. Helaas kan dat niet altijd, omdat er simpelweg geen geld beschikbaar is.’

Niet alleen het prijskaartje bepaalt de kwaliteit van een milieurapport. Een opdrachtgever kan ook onverantwoordelijk handelen door druk te zetten op de uitkomst van een onderzoek. Dat gebeurt meestal op een subtiele manier, zoals het opstellen van een sturende onderzoeksvraag. 

‘Als het nee is, zeggen ze: oké, dan gaan we naar een ander’

Milieudeskundige Vollenbroek maakte dat onlangs nog mee bij het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Hij was daar uitgenodigd voor een overleg over de stikstofcrisis. Het doel was om minder schade toe te brengen aan de natuurgebieden. De oplossing van het ministerie: schrap de natuurgebieden.

Vollenbroek: ‘De vraag die op tafel lag was: welke natuurgebieden zijn in zo’n deplorabele staat dat we ze beter kunnen schrappen? Maar ik vind ook dat er een heleboel natuurgebieden zijn waar te weinig wordt gedaan. Ik heb gevraagd om dat ook op te nemen in de vraagstelling, maar dat weigerden ze.’ Het adviesbureau kan zich vervolgens makkelijk achter die vraagstelling verschuilen. Vollenbroek: ‘Als je dan vraagt, kijken jullie dan ook naar factoren die de oorzaak zijn van die deplorabele status? Dan zeggen ze, nee, dat was niet de vraagstelling.’

Soms vraagt de opdrachtgever ook naar een bepaalde uitkomst van het onderzoek. ‘Zoiets is van alle tijden,’ zegt milieuadviseur Guido Nijland. ‘Maar het gebeurt ook nu nog.’ Het gaat alleen vaak niet zo direct, zegt hij: ‘Meestal zeggen ze dan iets als: ik hoorde dat jij snel bent.’ ‘Of dan komen ze met een plannetje op papier,’ vult milieuadviseur Henk Baptist aan. ‘En als het nee is, zeggen ze: oké, dan gaan we naar een ander.’

Als bestuurslid van het Netwerk Groene Bureaus heeft Baptist in 2008 nog een voorstel gedaan om een zwarte lijst op te stellen van opdrachtgevers die druk probeerden uit te oefenen. Dat idee ging echter al snel van tafel. Baptist: ‘Dat ging zoals zo vaak, de kleine bureaus wilden wel, de grote niet.’

Die lijst is er nog steeds niet, bevestigt Bas van Leeuwen, huidig secretaris van het Netwerk Groene Bureaus. Hij ziet daar goede redenen voor: ‘De ene opdrachtgever is de andere niet. Het kan afhangen van personen, en niet van het bedrijf zelf. Mensen veranderen ook in de loop van de tijd, en iemand kan onterecht op de zwarte lijst worden gezet, met allerlei verhalen over smaad als gevolg.’

Illegale praktijken worden binnen het NGB gesignaleerd. ‘We geven elkaar wel een seintje als een opdrachtgever dingen vraagt die niet kunnen,’ zegt van Leeuwen. ‘De opdrachtgever wordt dan niet bij naam genoemd, maar dan zeggen we: op die en die locatie wordt iets gevraagd, maar kijk uit wat je doet, want daar klopt iets niet. Bijvoorbeeld een opdrachtgever die na een ‘quick scan’ weet dat ergens een steenmarter zit, vervolgens alle sporen verwijdert, en dan een ander bureau vraagt om ook weer te kijken.’

Politieke luchtkastelen

Dat een commercieel adviesbureau ‘meedenkt’ met de opdrachtgever, is nog te verklaren door de manier waarop het systeem in elkaar zit: wie betaalt, bepaalt. De bureaus noemen zich wel ‘onafhankelijk’, maar zijn dat in de praktijk niet. 

Daarnaast speelt ook het bevoegd gezag, de overheid dus, een belangrijke rol in hoe grondig de rapporten worden opgesteld. Als vergunningverlener voor de omgevingswet of de wet natuurbescherming, moeten gemeenten en provincies in de gaten houden dat ze de vergunningen op goede gronden verlenen.

Soms spelen politieke belangen een rol in of een vergunning wel of niet wordt verleend. Een gemeente wil bijvoorbeeld dat ergens woningen kunnen worden gebouwd om het woningtekort op te lossen en gunt een projectontwikkelaar de opdracht. De schijn van vriendjespolitiek tussen vergunningverlener en opdrachtgever is snel gewekt. ‘Ik maakte mee dat ik in de rechtbank zag dat de omgevingsdienst – die daar namens de gemeente zat – gewoon dikke mik was met de projectontwikkelaar,’ zegt onderzoeker Raoul Beunen. ‘Die zaten flauwe grapjes onderling te maken. Dat versterkt natuurlijk het gevoel dat het twee handen op één buik zijn, en dat ze niet onafhankelijk zijn.’ 

Een reden voor het onterecht verlenen van een vergunning, kan zijn dat de overheid bang is voor schadeclaims van het bedrijf dat het project in gang heeft gezet. Dan is er politieke druk op een ambtenaar om de vergunning te verlenen, en worden nadelige milieueffecten onder de tafel geveegd.

‘Bedrijven dreigen zelfs met claims,’ zegt Beunen. ‘Ze zien het als een pressiemiddel, en bij kleine gemeenten met weinig geld kan dat nog best indruk maken.’ Michiel Herweijer, oud-directeur van de Noordelijke Rekenkamer en hoogleraar bestuurskunde aan de Radboud Universiteit Nijmegen, beschrijft hoe dat in de praktijk in zijn werk gaat: ‘Wat je ziet is dat de vergunning al verleend is maar nog wel bij de rechter ligt — en dat er wel al wordt gebouwd. Dat mag in Nederland, maar het risico ligt bij de initiatiefnemer, de bouwer. Maar als er voor 2-3 miljard een installatie staat, dan wordt het voor een overheid heel lastig. Als een rechter zegt, het mag toch niet – die zegt dat overigens niet snel – dan komt er een schadeclaim. Het is voor zo’n bedrijf dus slim om al te gaan bouwen. Die bedrijven hebben prima advocaten.’

Die advocaten weten hoe ze de druk op moeten voeren voor een snelle vergunningverlening. Vollenbroek maakte het mee bij de Amercentrale in Geertruidenberg, een project van energieleverancier RWE: ‘Van de rechtbank kreeg ik een dossier toegestuurd over de kolencentrale van RWE. Dat ben ik op een avond gaan doorbladeren. In dat dossier zat een kopie van een e-mail van RWE aan de provincie: “Beste mensen, schiet een beetje op met die vergunning, want we lopen nu een heleboel inkomsten mis uit die subsidie. Er is 1,7 miljard subsidie verleend voor die houtstook. En elke dag dat we die vergunning niet hebben, kost ons 100.000 euro.”’

‘Het is net een worst waar allemaal plakjes vanaf gesneden worden, totdat die op is’ 

En dan is er nog het politieke wensdenken. Wethouders, gedeputeerden of ministers houden van grote, mooie projecten. Milieuadviseur Reinier Meijer noemt dit soort projecten ‘politieke luchtkastelen’. Hij heeft er in zijn carrière veel langs zien komen, waarvan al snel duidelijk werd dat ze onhaalbaar waren of alleen haalbaar met grote negatieve gevolgen, maar waar de politieke wens zwaarder woog. Het was echter ‘onbespreekbaar om er twijfel over uit te spreken.’ Het meest bekende recente voorbeeld hiervan is Lelystad Airport; daarvan is inmiddels bewezen dat de cijfers zijn aangepast om een mooiere uitkomst (lees: opening van het vliegveld) te bewerkstelligen (zie kader). 

Sterker nog, soms moesten onderzoeken worden herzien om ze bij het project te laten passen. Zoals bij de noodstroomvoorziening voor datacenters in de Groningse Eemshaven. Reinier Meijer: ‘We hebben in elk geval de eerste twee keer de ontwerpen herhaaldelijk moeten laten aanpassen omdat de maandelijkse geluidsproductie niet in overeenstemming was te brengen met de rust voor vogels en zeehonden op de Eems.’

Ook de Amercentrale van RWE was volgens Johan Vollenbroek een goed voorbeeld van een project dat er politiek doorheen wordt gedrukt: ‘Na de rechtszitting kwam de vergunningverlener toch even naar me toe en die zei: meneer Vollenbroek, eigenlijk vind ik het ook een waardeloos project, het zou niet moeten. Maar wij hebben gewoon opdracht om deze vergunning te verlenen en het moet gewoon door. We mogen dit niet afwijzen van de gedeputeerde.’ 

Gevolgen

De cumulatieve gevolgen van dat soort projecten op de natuur zijn niet altijd bekend bij het publiek. Dat komt omdat de projecten op zichzelf staan en de effecten slechts in kleine mate zichtbaar zijn. Alleen als lokale actiegroepen in het verzet komen, is er een kans dat vergunningen niet verleend of ingetrokken worden, maar zelfs dan is het vaak al te laat, blijkt uit de voorbeelden die we hebben bekeken. De bomen zijn dan al gekapt, de broedgebieden vernietigd en de natuur aangetast. 

Uiteindelijk is het de natuur die hier het zwaarst onder lijdt. De vleermuizen die al dan niet bewust over het hoofd worden gezien, het onderkomen van de kerkuil dat wordt verwoest, de dassen wier leefgebied drastisch wordt ingeperkt. Of, zoals Reinier Meijer het verwoordt: ‘Het is net een worst waar allemaal plakjes vanaf gesneden worden, totdat die op is.’ 

Op grote schaal zorgt dat voor een verarming van de natuur in Nederland. Economische en politieke belangen zijn primair. ‘Natuurbescherming wordt als een bedreiging gezien van gewenste economische ontwikkelingen,’ concludeert milieuadviseur Henk Baptist. ‘Het probleem is dat zowel overheden als het bedrijfsleven de vergunningplicht trachten te vermijden. De opdrachtgever vraagt daarvoor het adviesbureau om medewerking.’ En als vergunningverlener, opdrachtgever én adviesbureau dezelfde richting uit wijzen, is het voor natuurbeschermers einde verhaal.

Hoe kan het dat opdrachtgevers, adviesbureaus en vergunningverleners met half werk wegkomen, ook al is dat in sommige gevallen zelfs in strijd met de wet? Dit heeft alles te maken met een gebrek aan handhaving en monitoring. Unaniem zeggen alle deskundigen met wie we gesproken hebben dat dat het grootste probleem is. Daarom gaat ons volgende artikel over de staat van de milieuhandhaving in Nederland. Heb je nog een tip? Mail ons.