Elisabetta Manunza

Elisabetta Manunza © Daniel Niessen

Hoogleraar Elisabetta Manunza: ‘Aanbestedingsregels behoren tot de kern van het democratisch proces’

In Nederland wordt vaak laks omgegaan met de fundamentele waarden van de rechtsstaat. Dat stelt Elisabetta Manunza, hoogleraar Europees en internationaal aanbestedingsrecht aan de Universiteit Utrecht. Ze ziet op haar vakgebied veel mis gaan. ‘Waarom heeft geen enkele politicus ook maar één vraag gesteld over het niet openbaar aanbesteden van de mondkapjesdeal aan Sywert van Lienden en zijn kompanen?’

Op twaalfjarige leeftijd reisde Elisabetta Manunza met haar Italiaanse familie tijdens een kerstvakantie door Nederland. Ze raakte gefascineerd door de Nederlanders: de fysieke, eeuwige strijd tegen het water maakte diepe indruk op haar. ‘We reden over de Afsluitdijk. Ik vond dat indrukwekkend. Een soort woestijn van water waar je alleen uitkomt door volharding en door persoonlijke belangen ondergeschikt te maken aan het algemeen welzijn.'

Nederland liet haar niet meer los. Het was in haar ogen ook het land van het internationaal recht, van het Vredespaleis. Ze ging er rechten studeren in Amsterdam en leerde de taal. En hoewel ze af en toe weer naar het buitenland trok, bijvoorbeeld voor een tijdelijke studie in Madrid, kwam ze altijd weer terug. 

In 2001 promoveerde Manunza aan de VU in Amsterdam op een proefschrift over de bestrijding van misbruik van aanbestedingsprocedures door de georganiseerde criminaliteit. Voor haar promotie maakte ze in Italië van dichtbij mee hoe politiediensten daar de machtige en alom aanwezige maffia bestreden, en hoe belangrijk de rol van kroongetuigen daarbij was. 

Manunza werkte zeven jaar aan de Nederlandse kroongetuigenregeling en vertaalde het Italiaanse anti-maffia compendium met zijn honderden bepalingen voor het ministerie van Justitie in het Nederlands. Op verzoek van het Openbaar Ministerie trad zij eind vorige eeuw op als getuige-deskundige in de roemruchte Hakkelaar-zaak: het proces tegen drugsbaas Johan Verhoek waarin kroongetuigen een belangrijke rol speelde.

Hoe belandt iemand vanuit het strafrecht bij het aanbestedingsrecht?

‘Die twee gebieden liggen veel dichter bij elkaar dan je zo op het eerste oog zou denken. Die stap heeft alles te maken met een bepaling in het Italiaanse wetboek van strafrecht. Daarin wordt een rechtstreeks verband gelegd tussen aanbestedingen en de maffia. Die bepaling beschrijft de typische modus operandi van de maffia die door afhankelijkheid, intimidatie en zwijgplicht aanbestedingen naar zich toe trekt.’

Een dergelijke bepaling heeft het Nederlandse wetboek van strafrecht niet.

‘Je kan die twee landen moeilijk met elkaar vergelijken. Italië heeft een heel andere geschiedenis dan Nederland. Na de Tweede Wereldoorlog waren de communisten in Italië erg sterk. Dit werd door Europa en de Verenigde Staten als een grote bedreiging gezien. Het was een tijd van terrorisme waarin de rechtse loggia’s, geheime gezelschappen die soms weer samenwerkten met de maffia, grote invloed op de samenleving uitoefenden.

‘Voor ons is handel zo belangrijk dat wij over het hoofd zien dat anderen soms heel andere belangen kunnen hebben’

Ze hadden dus ook grote invloed op de wijze waarop openbare aanbestedingen werden ‘geritseld’. Zo deed Italie veel kennis op over de georganiseerde misdaad en de wijze waarop die zijn geld verdient.’

Is er ook een verschil in aanpak van de georganiseerde criminaliteit tussen Nederland en Italië?

‘Ja. In tegenstelling tot Nederland kent Italië het legaliteitsbeginsel. Dat komt erop neer dat het Openbaar Ministerie alle strafbare feiten waarvan het kennis heeft, of waarvan het in kennis wordt gesteld, moet onderzoeken. Dat vloeit voort uit de tijd van het fascisme, toen mensen werden vervolgd omdat ze politieke tegenstanders waren en niet vanwege strafbare feiten.’

Dat is een kostbare zaak, als je alle zaken moet onderzoeken.

‘Dat klopt. En dat is natuurlijk iets wat in Nederland een rol speelt. Nederland is van oudsher een handelsland. In de zestiende eeuw waren wij bijvoorbeeld het enige land dat handel mocht drijven met Japan. Anders dan bijvoorbeeld de Portugezen waren wij daar niet om een godsdienst te verspreiden. Althans: dat was niet de eerste reden. Voor ons is handel zo belangrijk dat wij over het hoofd zien dat anderen soms heel andere belangen kunnen hebben.’

Wat bedoelt u hiermee?

‘Als een land investeert in een ander land, zien wij dat als handel. We beseffen niet dat andere landen een ideologisch belang kunnen hebben. Neem Poetin. Hij spant de Orthodoxe kerk voor zijn karretje om zijn regime een legaal tintje te geven. Kort nadat hij begin deze eeuw aantrad als president begon hij de banden met die kerk aan te halen. Dat past helemaal in zijn plan om het oude tsarenrijk te herstellen. Overal in Rusland liet hij kerken restaureren en in Frankrijk financierde hij met miljoenen de bouw van een nieuwe Orthodoxe kerk in de buurt van de Eiffeltoren. Dat gebeurde met toestemming van de toenmalige Franse president Sarkozy. Dat was dus een handeltje met een bijbedoeling.’

Rond aanbestedingen hangt altijd een wat muffig geurtje. Veel mensen vinden het gedoe; een papierwinkel. Waarom zou een overheid goederen of diensten niet gewoon kunnen inkopen, net als ieder ander?

‘Omdat je dan uitkomt op vriendjespolitiek en corruptie. Dat willen we niet. Niet voor niets vormt de implementatie van het Europees aanbestedingsrecht een van de kernpunten bij het toelatingsproces van landen die tot de Europese Unie willen behoren, zoals Oekraïne, Moldavië en Georgië. Aanbestedingsregels behoren tot de kern van het democratisch proces. Ze bevorderen transparantie en gelijkheid. Ze dwingen tot het nemen van proportionele beslissingen en gaan discriminatie tegen. Kortom: via aanbestedingen kunnen we toezicht houden op de wijze waarop de overheid fundamentele zaken die het dagelijkse leven van burgers raken inricht.’

In februari 2021 was er een grote behoefte aan corona testlocaties. De Stichting Open Nederland kreeg van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) een grote opdracht om in korte tijd een landelijk netwerk van testlocaties voor COVID-19 op te zetten. Die opdracht was niet openbaar aanbesteed. Het is een typerend voorbeeld van wat er in Nederland volgens Elisabetta Manunza misgaat op aanbestedingsgebied.

‘Ik vond het frappant dat bij deze overeenkomst het aanbestedingsrecht nauwelijks een rol speelde. Er kan op die regels een uitzondering worden gemaakt als sprake is van een noodsituatie en je snel moet beslissen. Dan praten we over het verkorten van termijnen. Maar op dat moment namen we al niet meer aan dat van zo’n urgente situatie sprake was. Het is ook te betreuren dat het ministerie van VWS het signaal afgaf dat het zo’n netwerk van testlocaties niet zelf kon opzetten. Op basis waarvan kies je dan voor een private stichting die door een oud-militair is opgericht? Wat is hun expertise? Waarom geen andere partij? Wie houdt daarop toezicht? En hoe? Het ging om een opdracht met een waarde van rond de 925 miljoen euro! Boven bedragen van 200.000 euro geldt al een Europese aanbestedingsplicht. Dit contract was zonder twijfel in strijd met de aanbestedingsregels.’

Volgens het ministerie moest er snel worden gehandeld.

‘Maar zelfs bij een noodsituatie gelden de aanbestedingsregels. Aan het begin van de pandemie heeft de Europese Commissie bekend gemaakt hoe lidstaten moesten handelen. De aanbestedingstermijnen mochten worden verkort tot tien, maximaal vijftien dagen. Was ook dat nog te lang, dan mocht je overgaan tot een lichte onderhandelingsprocedure, maar ook daarover moest je na afloop transparant zijn.’

Nederland presenteert zich binnen de EU vaak als braafste jongetje van de klas, maar zijn we dat ook?

‘Op aanbestedingsgebied kennen we een zekere mate van hypocrisie. In 1992 werd Nederland door de Europese Commissie beboet vanwege een regeling die het bedrijven mogelijk maakte om voorafgaand aan een inschrijving de markt te verdelen door prijsafspraken te maken. Een recenter voorbeeld: pas na Europese druk schafte Nederland de regel af dat bedrijven hun in het buitenland betaalde steekpenningen konden aftrekken van de belastingen. Nog actueler: Hugo de Jonge pleitte als minister van VWS in januari 2020 nog voor een snelle aanpassing van de aanbestedingsregels, zodat gemeenten de zorg in het sociale domein kunnen inkopen zonder een tijdrovende Europese aanbesteding.’

Gemeenten vinden zo’n Europese aanbestedingsprocedure te lang duren. Dat zorgt voor enorm veel werk en dus voor hoge kosten. Dat geld kunnen gemeenten toch beter besteden?

‘Lidstaten hebben een grote marge om zelf te bepalen hoe zij diensten, bijvoorbeeld de zorg, organiseren. Dat kun je als overheid zelf doen, maar je kunt het ook laten doen door externe partijen. Nederland koos ervoor om de zorg uit te besteden aan externe partijen. Scandinavische landen deden dat niet. Die laten de zorg door de overheid zelf uitvoeren en hoeven die dus ook niet Europees aan te besteden. Maar zodra je zorg uitbesteed aan een andere partij dan jouw eigen overheidsorganisatie, dan moet je aanbesteden. Ongeacht of die externe partij een private onderneming is, een ander ministerie of een buurgemeente, of een stichting zoals het Leger des Heils. Nederland wil wel een markt, maar zonder de regels die daar bij horen. Kijk maar naar de mondkapjesdeal.’


Elisabetta Manunza

"De hele wereld kijkt met bewondering naar de Europese aanbestedingsregels, omdat die een mogelijkheid scheppen de wereld beter te maken"

Wat ging daar mis?

‘Wat mij opvalt bij de appjes die werden uitgewisseld tussen Hugo de Jonge en de ambtelijke top van VWS, is dat de term aanbesteding geen enkele keer valt. Dat is zorgelijk. Iedere ambtenaar moet op de hoogte zijn van de Integriteitscode van het Rijk. Daarin staat dat je de regels moet toepassen. Waar zijn in deze deals de aanbestedingsregels gebleven? Daar is geen enkele afweging over geweest. Het is treurig én gevaarlijk als in een rechtsstaat dergelijke belangrijke beslissingen worden genomen op basis van zorgen over het imago.’

Ook tijdens het mondkapjesdebat in de Tweede Kamer werd niet gesproken over het niet naleven van de aanbestedingsregels.

‘Ik vind de hele gang van zaken zorgelijk. Er wordt te laks omgegaan met fundamentele regels en uitgangspunten van de rechtsstaat. Hoe vaak wordt het staatshoofd niet vergeven als hij over de schreef gaat? Als hij op vakantie gaat terwijl heel Nederland moet thuisblijven? Of als minister Grapperhaus de regels overtreedt bij zijn huwelijk, terwijl het hele land zich aan regels moet houden? Het signaal dat je daarmee geeft is dat je boven de wet mag staan. Dat is gevaarlijk. Kijk naar wat er gebeurt in Rusland.’

‘Wij zijn het minst transparant als het over de besteding van publiek geld gaat’

Zou de FIOD de mondkapjesdeal moeten onderzoeken?

‘Het is duidelijk dat Hugo de Jonge zich met die deal heeft bemoeid. Hij wilde zich politiek staande houden nadat Sywert van Lienden hem en het ministerie van VWS op social media bekritiseerde. Het is verwonderlijk dat de motie van wantrouwen tegen deze minister onvoldoende steun in de Kamer kreeg. Het lijkt alsof weinigen zich bekommeren over de vraag welke gevolgen dergelijk gedrag politiek, en wellicht strafrechtelijk, zou moeten krijgen.’ 

Bent u niet wat al te somber over Nederland?

‘Ik vrees van niet. Allereerst weet ik dat in het ‘land van vrede’ waarvoor ik vele jaren geleden koos veel goeds plaatsvindt. Maar dat rechtvaardigt niet het wegkijken als zaken niet goed gaan. In januari 2021 bracht Transparency International een rapport uit over hoe in Europa openbaar geld wordt besteed. Nederland kwam als slechtste land uit de bus. Wij zijn het minst transparant als het over de besteding van publiek geld gaat. En tot aan 2016 scoorde Nederland ook heel slecht in Europese statistieken over de bestrijding van corruptie. In het laatste rapport, uit 2019, is dat beeld enigszins verbeterd, maar op een punt is het zelfs verslechterd: de bestrijding van omkoping bij de verstrekking van vergunningen.’

Recentelijk kwam naar buiten dat in Nederland belangrijke opdrachten van de politie en andere overheden zijn gegund aan Chinese leveranciers. Zo kocht de Nationale Politie Chinese drones in en staan langs Nederlandse snelwegen en in tal van gemeenten Chinese camera’s. Moeten we dit soort gevoelige opdrachten wel openbaar willen aanbesteden? 

‘De overheid dient in te zien dat de laagste prijs anders berekend moet worden. Als je kosten als milieuvervuiling, sociale veiligheid, mensenrechten, et cetera in een aanbesteding niet meeweegt, dan gaat het verkeerd. Als je dat wel doet, dan komen bedrijven uit landen die de democratische rechtsorde ondermijnen, ondanks een wellicht lagere prijs, bij een aanbesteding niet meer als beste uit de bus.’

Kan dat wel? Een aanbesteding gaat toch altijd over de laagste prijs?

‘Integendeel. Volgens Europese regels mag je met een vaste prijs op basis van honderd procent kwaliteit aanbesteden. Sterker nog: de regels stimuleren aanbesteders om bewust in te kopen door rekening te houden met duurzaamheid en innovatie. Ze verbieden het zelfs om contracten te sluiten met malafide bedrijven die zich schuldig maken aan bijvoorbeeld kinderarbeid.

‘Ethiek moet een grotere rol gaan spelen in de economie’

De hele wereld kijkt met bewondering naar de Europese aanbestedingsregels, omdat die een mogelijkheid scheppen de wereld beter te maken. Het is jammer dat veel mensen dit niet weten. Gebrek aan kennis en een verkeerde mentaliteit vormen de grootste problemen bij aanbestedingen.’

Nog een voorbeeld van een gevoelige aanbesteding die aan een Chinees bedrijf werd gegund. Het ministerie van Financiën kocht voor de douane een Chinese scanner voor de Rotterdamse haven, maar stelde dat de winnaar van die aanbesteding een in Nederland gevestigd bedrijf was. Hoe kan dat?

‘Het probleem is dat Chinese bedrijven zich bij een aanbesteding niet openlijk inschrijven als Chinees bedrijf, maar pas als ze zich in Nederland hebben gevestigd. Onder Europese druk moeten in Nederland bedrijven die in de Kamer van Koophandel staan ingeschreven vermelden wie de uiteindelijke eigenaar is. Dit om niet alleen fraude, maar ook terrorisme te bestrijden. De identiteit van die uiteindelijke eigenaar kan nuttige kennis zijn bij aanbestedingen in gevoelige sectoren als energie, communicatie en de openbare veiligheid. Die laatste was zeker in het geding bij de aanschaf van die douane-scanner. Daarom was het onverstandig om puur voor de laagste prijs te gaan.’ 

Hoe kunnen we deze Hollandse kruideniersmentaliteit veranderen?

‘Alles begint met bewustwording. Ethiek moet een grotere rol gaan spelen in de economie. Sterker: het moet het uitgangspunt zijn. Ook privé moeten we ons afvragen of we wel spullen uit China willen kopen. Wij geven nog te vaak het signaal af dat je pas succesvol bent als je veel geld verdient. Treurig. Gelukkig stelt mijn universiteit zich tot doel de wereld beter te maken. Onze studenten krijgen bij ons andere signalen.

‘Handel gaat altijd gepaard met een ideologie. Het is geen neutraal begrip’

Het is van belang om een geopolitieke visie hebben. Een visie dat handel meer inhoudt dan iets kopen of verkopen. Handel gaat altijd gepaard met een ideologie. Het is geen neutraal begrip. Dat wij in Europa met handel het goede willen nastreven, maakt ons niet anders. Wij creëerden een interne markt om vrede tussen de Europese volkeren te bewerkstelligen en het welzijn te bevorderen. Dat staat in het EU-verdrag. Helaas streven andere mogendheden andere ideologieën na die zij met hun handel willen exporteren. Maar binnen de bestaande regels hebben we echt wel mogelijkheden om bij aanbestedingen beter te screenen dan we nu doen.’