Helikopters vliegen door de lucht en op straat loeien de sirenes van politiewagens die wereldleiders door de stad begeleiden. De Amerikaanse president Joe Biden is in Brussel. Het is 24 maart en Biden schuift aan bij de Europese Raad, de belangrijkste vergadertafel van de Europese Unie, om de oorlog in Oekraïne te bespreken. ‘Het hele idee van Europese eenheid doet er toe. Het is beste manier om die kerel (de Russische president Vladimir Poetin, red.) die oorlogsmisdaden begaat te stoppen,’ zegt Biden als hij naast Raadsvoorzitter Charles Michel op de rode loper staat in het Europagebouw.

Hier aan de Wetstraat in Brussel komt de Europese Raad meerdere keren per jaar bijeen. 27 Europese regeringsleiders en staatshoofden onderhandelen vaak tot diep in de nacht over de koers van het continent. Het zijn tevens de momenten waarop de Europese Raad meer macht naar zich toetrekt door de regels te herschrijven. Dit blijkt uit het derde en meest recente boek dat Werts schreef over de bijeenkomsten van de machtigste politici in Europa.  

Het interview vindt plaats in het Justus Lipsius-gebouw, waar afgelopen week zo’n duizend journalisten zich verzamelden om verslag te doen van de top in het aanpalende Europagebouw. Sinds 2017 vinden daar de EU-toppen plaats. Werts, zijn kleine gestalte gestoken in een colbert, kent hier de weg. Ietwat gebogen loopt hij richting een trap die naar de eerste verdieping leidt. ‘Daar staan een paar bankjes waar ik wel vaker ga zitten voor interviews. Het is een rustig plekje.’ 

Hij legt een stapel papieren op een tafeltje en een velletje met aantekeningen waarop staat wat hij allemaal wil bespreken. Werts probeert zich tijdens het gesprek te beperken tot de politieke ontwikkelingen in de afgelopen vijftien jaar. Maar af en toe kan de éminence grise van het Brusselse journaille het niet laten dieper de geschiedenis in te duiken. Naar een lang vervlogen tijd waarin journalisten tijdens EU-toppen werden overladen met presentjes en in de kroeg belandden met de vrouwen van de regeringsleiders.  

De Russische invasie van Oekraïne is meer dan een maand geleden begonnen. Is de pijnlijke conclusie dat de EU niet in staat is het conflict aan haar oostgrens te stoppen?

‘Iedereen – media en experts – vindt dat Europa van de ene crisis naar de andere crisis sukkelt. Dat klopt niet, de Europese Unie is crisisbestendiger gebleken dan wordt gedacht. Iedere crisis is op de een of andere manier opgelost. Het is niet altijd de perfecte oplossing, maar dat kun je ook niet verwachten van een unie met 27 landen en 27 verschillende belangen. Maar de crisis rond Oekraïne kan de Europese Unie niet oplossen. Dit is een kwestie tussen Rusland en Oekraïne. De EU kan reageren, maar niet beslissend zijn. Wat wel kan gebeuren is dat deze crisis Europa verandert.’ 

Waar denkt u dan aan?

‘Wat ik nu zie is dat het programma van de Franse president Macron, dat hij vijf jaar geleden al presenteerde in reactie op Trumps protectionistische ‘America First’ beleid, meer weerklank krijgt in de rest van de EU. Dan gaat het om meer Europese zelfstandigheid, meer autonomie bij bijvoorbeeld de productie van chips en batterijen, meer nadruk op defensie en minder afhankelijkheid van olie en gas uit Rusland.’ 

In 2014 werd ook al geroepen dat Europa minder afhankelijk van energie uit Rusland moest worden. Daar is niets van terecht gekomen. Gaat het dit keer wel lukken?

‘De Europese Raad schrijft alleen de hoofdlijnen op. De uitwerking komt pas daarna. Het is dus afwachten hoe, als deze crisis weer over is, de hoofdlijnen op een lager niveau worden uitgewerkt. Op dit moment is er nog niets concreets besloten.’ 

‘Vroeg of laat moeten we als Europa toch onze relatie met Rusland stabiliseren. Rusland ligt er nu eenmaal, het is onze grote buurman’

Werts zet overigens vraagtekens bij de ambitie om volledig onafhankelijk van Russische energie te worden. ‘Vroeg of laat moeten we als Europa toch onze relatie met Rusland stabiliseren. Rusland ligt er nu eenmaal, het is onze grote buurman. Hoe het ook loopt met Oekraïne, er zal een modus vivendi gevonden moeten worden. Voor een aantal grondstoffen zijn we afhankelijk van Rusland. Ik moet nog zien of we op langere termijn werkelijk afkoppelen van Russisch gas en olie. Het is veelzeggend dat, ondanks de ruzie van de EU met Rusland over de annexatie van de Krim in 2014, het Nord Stream 2 project destijds is doorgezet.’

Wat is het effect van de oorlog in Oekraïne op het Europese defensiebeleid?

‘De 27 landen zijn het nooit eens over het buitenlandbeleid, al zeventig jaar lang niet. De belangen en prioriteiten lopen te ver uiteen om tot unanieme besluiten te komen. Er zijn een paar uitzonderingen – zoals nu met de invasie van Oekraïne en in 2014 met de annexatie van de Krim – maar een echt buitenlandbeleid heeft de EU niet.

Zonder eenduidig buitenlandbeleid is er geen aansturing van het defensiebeleid. Er is dan geen commando. Het lijkt er nu op dat de volgorde wordt omgedraaid, terwijl defensie het sluitstuk zou moeten zijn.’

Als er grote besluiten binnen de EU worden genomen, dan gebeurt dat altijd tijdens een crisis. En het zijn keer op keer de regeringsleiders en staatshoofden die tijdens Europese toppen de knopen doorhakken. Zij leiden en de andere EU-instellingen – de Europese Commissie, het Europees Parlement – volgen. Dit observeert Werts in zijn afgelopen najaar verschenen boek The European Council in the era of crises. 

Werts was erbij, bijna vijftig jaar geleden, toen de EU-leiders voor het eerst als Europese Raad bijeenkwamen in een kasteel in de Ierse hoofdstad Dublin. Destijds bestond een Europese top uit een chic diner en werden de meegereisde journalisten in de watten gelegd. Inmiddels is de Europese Raad uitgegroeid tot een bestuurlijke machine die de koers van de EU bepaalt. Steeds machtiger, steeds formeler, steeds meer op zoek naar de grenzen van zijn macht. 

U sprak voor uw boek met de eerste vaste voorzitter van de Europese Raad, de Belg Herman van Rompuy. Hij zegt: ‘We kunnen alleen grote beslissingen nemen als we met de rug tegen de muur staan, in de afgrond kijken en er een mes tegen onze keel wordt gehouden.’

‘Zo is het altijd geweest. Alleen in de afgelopen tien jaar was er elk jaar een crisis. De Europese Raad staat tegenwoordig veel vaker met de rug tegen de muur.

Bij een crisis moet op een bepaald moment een besluit worden genomen. Neem de eurocrisis. Duitsland, Nederland en een heel aantal andere landen wilden niet dat door de Griekse sores de euro wereldwijd in een kwaad daglicht zou komen te staan. Of dat de euro zelfs zou kapseizen. Toen moest er een beslissing genomen worden die indruk maakte op de financiële markten. Regeringsleiders die dwars lagen – Angela Merkel voorop – gingen uiteindelijk overstag toen de druk te groot werd. Zo gaat het keer op keer. 

Kijk naar het coronaherstelfonds. Eerst zei Merkel dat er tijdens haar leven nooit eurobonds zouden komen. Maar die zijn er wel gekomen, al mogen ze niet zo heten. De Europese Commissie schrijft een lening uit en als die niet wordt terugbetaald zijn de lidstaten aansprakelijk. Dat zijn dus gewoon eurobonds. 

Ook bij de huidige crisis rond Oekraïne is de vraag wat Duitsland gaat doen. Of de nieuwe regering in Berlijn de ambitieuze Franse president Macron volgt.’

Hangt alles af van wat er in Parijs en Berlijn wordt besloten?

‘Als Frankrijk en Duitsland bijeen gaan zitten dan wordt het voor kleine landen heel moeilijk om op een Europese top dwars te liggen. Het coronaherstelfonds is hier een duidelijk voorbeeld van. Het voorstel kwam van Frankrijk en Duitsland. Nederland was heel erg tegen deze eurobonds. Officieel mag het ook niet. Dat staat zwart op wit. Landen mogen, ook na de invoering van de euro, nooit aansprakelijk worden gesteld voor de schulden van een ander land.’

Hoe kan het dan toch gebeuren?

‘Ze hebben de regels opzij geschoven, en dat was niet voor het eerst. Toen Griekenland in 2010 in grote problemen zat kwam de Griekse premier Papandreou bij de Europese Raad en zei: “Mijn voorgangers hebben altijd gezegd dat we een tekort hebben van 4 procent, maar in werkelijkheid is het 14 procent. Wij zijn failliet. Sorry.” Dit was de eerste vergadering onder leiding van Herman van Rompuy. Hij heeft toen een formule bedacht: als een land failliet zou gaan, doen de andere landen er alles aan om dat te voorkomen. Maar die formule moet je dan nog wel uitwerken.

‘Binnen de EU is niemand machtiger dan de regeringsleiders die de Europese Raad vormen’

Drie maanden later werd besloten dat er leningen met een garantie van de Europese Unie zouden komen voor Griekenland. Maar omdat dat in strijd is met het verdrag hebben ze gezegd dat dat niet was om Griekenland te redden, maar om de euro te redden. En in het verdrag staat niet dat je de euro niet mag redden. Ze zijn dus eigenlijk om de regels heen gezwommen.’

Is dat wat de Europese Raad doet, regels oprekken en misschien zelfs schenden?

‘Dat klopt. Zij zijn ook de enigen die dat kunnen doen. Binnen de EU is niemand machtiger dan de regeringsleiders die de Europese Raad vormen. Zij kunnen de regels interpreteren op de manier die zij willen of zelfs nieuwe regels verzinnen. En dat doen ze ook. 

Om een ander voorbeeld te geven: rond de eurocrisis was er de behoefte om te vergaderen met alleen de eurolanden – dus zonder de EU-landen die de munt niet hebben ingevoerd. Eigenlijk zou je daarvoor het verdrag moeten aanpassen. Toen hebben ze gewoon besloten dat er een aparte eurozone-top komt. Er staat nergens dat het organiseren van een ander soort top, los van de standaard Europese Raad, niet mag.’

De Europese Raad gaat dus nogal creatief om met hun eigen regels?

‘Ja, en toch is dat niet vreemd. Alles wat ze hier in Brussel doen is gebaseerd op verdragen. Wie maakt die verdragen? De Europese Raad. Dat zijn de staatshoofden en regeringsleiders. Als die lui, als ik ze even zo mag noemen, zo’n deal sluiten hoeven ze niet naar het Europees Parlement of naar de Europese Commissie om goedkeuring te vragen. De enige plek waar ze verantwoording afleggen, is thuis bij de nationale parlementen.’

Is dat niet een zeer gebrekkig vorm van verantwoording afleggen? 

‘Het is een vrij gebrekkige verantwoording. Maar als ze echt vastzitten, zoals bij Griekenland, dan kunnen ze ermee wegkomen en dan doen ze het ook.’

En dan gaat een regeringsleider na zo’n besluit terug naar zijn eigen parlement om toestemming te vragen. Maar de afspraak is al met 26 andere landen gemaakt. Wat kan een nationaal parlement dan nog veranderen? 

‘Niet zoveel. Daarom zijn er tijdens de eurocrisis ook vijf of zes regeringsleiders gesneuveld. Die gingen naar huis en hun parlement keurde af wat er in Brussel was besloten. Maar – en nu komt het – dat verandert niets aan het besluit dat al is genomen.’ 

Is dat niet precies waardoor mensen sceptisch worden over de EU? Iets wat de kloof tussen burgers en Brussel vergroot?

‘We zitten nu eenmaal samen in die boot en dan kan niet één land de hele machinerie stilzetten. Als er een besluit genomen is, moet het worden uitgevoerd. Het kan niet zo zijn dat er dan één land zegt: ik doe het niet. Die consensus in de Europese Raad is zo zwaarwegend, daar kan eigenlijk niemand tegenop.’

Het publiek en journalisten kunnen niet goed zien wat er tijdens een Europese top allemaal gebeurt. Er zijn geen camera’s bij, er zijn geen openbare verslagen. Is dat gebrek aan transparantie een probleem? 

‘Er zijn vier redenen waarom het gebrek aan transparantie geen groot probleem is. 

Ten eerste: na afloop van een Europese top – letterlijk op de stoep voor de Europese Raad – geven alle leiders voor hun media uitleg over wat er is besproken. Ten tweede is er in het Europees Parlement voor en na een top een uitgebreid debat met de voorzitters van zowel de Europese Raad (Charles Michel, red.) als de voorzitter van de Europese Commissie (Ursula von der Leyen, red.). Ten derde leggen alle regeringsleiders en staatshoofden verantwoording af in hun nationale parlementen. 

‘Vage afspraken wijzen op verschillen van mening, op onenigheid’

En mijn laatste punt: alles wat tijdens een top is besloten, wordt vervolgens nog tot in den treure besproken omdat de Europese Raad geen wetten maakt. Het moet allemaal uitgewerkt en goedgekeurd worden door de Europese Commissie, de lidstaten en het Europees Parlement. Het valt dus wel mee met dat gebrek aan transparantie. De Europese Raad is geen black box, alles wordt uiteindelijk wel bekend.’

Als je de afspraken leest die tijdens een Europese top worden gemaakt, dan zijn die vaak erg vaag geformuleerd. Waarom is dat? 

‘Vage afspraken wijzen op verschillen van mening, op onenigheid. Die ontwijken ze door een besluit zo vaag te formuleren dat het later, als de ministers van de lidstaten en het Europees Parlement ermee aan de slag moeten, niet uitvoerbaar blijkt. Dat is bij het energiebeleid het geval geweest, bij migratie… Het is vaak gebeurd. Maar dat is wel te verdedigen. Er is een probleem dat politiek onoplosbaar is, en dus blijft het liggen. Soms ligt een paar jaar later de situatie anders en is het dan wel oplosbaar.’

Is het ook verdedigbaar als dat betekent dat een probleem jarenlang niet wordt aangepakt?

‘Afremmen van de besluitvorming is ook een strategie. De Europese Commissie, waar de voorstellen vandaan komen, heeft altijd veel grotere ambities dan de regeringsleiders. De lidstaten willen niet dat Brussel al te veel macht krijgt, want dat gaat ten koste van hun eigen bevoegdheden. Dat is een rode lijn in het werk van de Europese Raad: voorstellen tegenhouden tot een probleem zich vanzelf oplost. En alleen een besluit nemen als de crisis zo groot is dat nietsdoen geen optie meer is.’

Wat maakt de Europese Raad zo fascinerend dat u al bijna vijftig jaar de toppen bezoekt en er drie boeken over schreef?

‘In mijn boeken probeer ik een antwoord te vinden op de vraag wie er de baas is in de EU. De Gaulle wilde al in 1961 een Europese Raad oprichten. Maar Nederland was daar samen met België en Luxemburg heel erg op tegen. Ze hebben er decennia tegen gevochten. Waarom? Ze waren bang, en terecht, dat Duitsland en Frankrijk het voor het zeggen zouden krijgen. De kleine landen hadden daar al ervaring mee, want voor de Europese Raad echt begon – in de periode tussen 1957 en 1974 – zijn er ook negen toppen geweest. Daar was het altijd zo dat de Duitse kanselier en de Franse president hun plannen op tafel legden en dan moesten de kleine landen maar bepalen of ze het daar wel of niet mee eens waren.’

Is dat nu nog steeds zo?

‘Dan kom je bij de ontdekking die ik heb gedaan tijdens het schrijven van mijn laatste boek. Lang stond de Europese Raad sterk op zichzelf. Maar de Raad is nu echt onderdeel van de besluitvormingsmachine van de EU geworden. Alles wat daar gebeurt wordt tot in den treure voorbereid. En daar zitten Nederland, België en alle kleine landen bij.’

Is dat een manier om de Frans-Duitse macht in te perken?

‘Ik hoor nooit meer bezwaren van de kleine landen. Zeker niet meer sinds het Verdrag van Lissabon. Er is nu een vaste voorzitter, Charles Michel, die elke EU-top met de ambassadeurs van de 27 regeringen en de Commissievoorzitter Ursula von der Leyen tot in detail voorbereidt. Sindsdien kunnen de Duitse bondskanselier en de Franse president niet meer zomaar een blocnote op tafel gooien en zeggen: We hebben dit en dat bedacht.’

Dat kan niet meer?

‘Het is zelfs verboden. Je mag niet korter dan een week voor de Europese Raad met nieuwe voorstellen of agendapunten komen. Ik zeg niet dat het nooit gebeurt, maar volgens de regels mag het niet.’

Dus aan de ene kant heb je de grote macht van Duitsland en Frankrijk. En aan de andere kant heb je de kleine landen die door steeds meer regeltjes toe te voegen proberen die macht van Parijs en Berlijn in te perken? 

‘Dat klopt. En daar zou ik aan toe willen voegen dat toen ik naar Brussel kwam, halverwege de jaren zeventig, alles helemaal vast zat hier. Labour was aan de macht in het Verenigd Koninkrijk. De Engelse ministers kwamen niet naar Brussel om besluiten te nemen, maar om stennis te schoppen. Zelfs bij plannen waar ze voorstander van waren gingen ze dwarsliggen. De EU zat helemaal vast. Daar kwam nog een oliecrisis overheen, een crisis in het Midden-Oosten, een economische crisis: alles tegelijk. 1974 was een crisisjaar en de Europese Unie had geen antwoord. 

De Duitse bondskanselier Schmidt en de Franse president Giscard d'Estaing zochten naar een oplossing en stelden voor dat alle Europese leiders elkaar met enige regelmaat zouden ontmoeten. Dat was in Frankrijk al een lang gekoesterde wens, maar dit was hét moment om die te verwezenlijken. Mijn ervaring is dat Franse diplomaten altijd drie stappen vooruitdenken. Er was een crisis voor nodig om de Europese Raad op te richten.

En de kleine landen die de grote macht van de grote landen vreesden, werden gepaaid. De Belgische premier stak zijn hand op en vroeg waar die bijeenkomsten van regeringsleiders en staatshoofden zouden moeten plaatsvinden. De Franse president greep zijn kans en zei: Bij jullie natuurlijk, in Brussel.’

‘Het lijkt wel alsof tegenwoordig alles Chefsache is’

Grijpt Frankrijk iedere crisis aan om zijn Europese wensen in vervulling te laten komen?

‘Ze nemen wel altijd de Duitsers in vertrouwen en laten zich niet de les lezen door tegenstribbelende Nederlanders. Frankrijk en Duitsland zijn overheersend, met die kanttekening dat zij niet hun wil niet kunnen opleggen aan de 25 anderen.’ 

En bij iedere crisis krijgt de Europese Raad weer iets meer macht? 

‘Ja. Daar hebben ze het woord Chefsache voor bedacht: problemen die alleen door de regeringsleiders en staatshoofden opgelost kunnen worden. Het lijkt wel alsof tegenwoordig alles Chefsache is. Een insider zei daarover tegen mij dat voordat er in het Brusselse vergadercircuit iemand een project serieus neemt, het eerst de Europese Raad moet passeren.’

Bent u in de afgelopen vijftien jaar, waarin de Europa keer op keer met crises te maken kreeg, anders over de EU gaan denken?

In 2013 zei ik dat Europa naar de knoppen zou gaan, maar nu ben ik positiever. Ik weet zeker dat Europa er zonder de Europese Raad een stuk slechter voor zou hebben gestaan. Zonder de Europese Raad waren de crises niet opgelost. Alleen regeringsleiders, die de steun hebben van een meerderheid in hun nationale parlement, hebben de legitimiteit om te zeggen wat er in tijden van nood moet gebeuren. De Europese Commissie en het Europees Parlement hebben die legitimiteit bij burgers niet.

Het grootste probleem van de Europese Unie als geheel is de kloof met de burger. Die kan absoluut niet volgen wat er in Brussel gebeurt. Niemand heeft daar tot nu toe een oplossing voor gevonden. Daarom moet je heel goed nadenken voordat je nationale bevoegdheden overdraagt aan Brussel.’