Anders dan veel andere Europese landen heeft Nederland geen enkele lobbyregulering. Nu lobbyen volop op de politieke agenda staat lijkt daar enige verandering in te komen, al gaat het met horten en stoten. Tekenend is de tegenstrijdige boodschap die de regering verkondigt. Zo zegde minister van Financiën Jeroen Dijsselbloem onlangs toe een zogenaamde lobbyparagraaf toe te voegen aan zijn wetsvoorstellen. In zo’n paragraaf wordt aangegeven wie bij het ministerie hebben gelobbyd. Maar diezelfde dag nog liet zijn collega bij Economische Zaken, Henk Kamp, een volstrekt ander geluid horen. Hij zei geen enkel heil te zien in zo’n paragraaf.

Niet alleen in het kabinet, maar ook in de Tweede Kamer ontbreekt het aan eenduidigheid. Na jarenlange aankondigingen presenteerde PvdA-kamerlid Lea Bouwmeester samen met haar collega Astrid Oosenbrug begin dit jaar een initiatiefnota die de Haagse lobby nu eindelijk eens moet gaan reguleren. Vooral de christelijke en liberale partijen hebben binnenkamers bezwaren tegen het plan geuit. Toch lijkt men het over één ding eens te zijn: meer transparantie over lobbyen is wenselijk. Zelfs de beroepsvereniging van lobbyisten, de BVPA, pleit er vurig voor.

In de discussie rondom lobbyen is de roep om meer transparantie nooit ver weg

In de discussie rondom lobbyen is de roep om meer transparantie nooit ver weg. Transparantie wordt gezien als de enige manier om oneigenlijke beïnvloeding aan te pakken. Volgens Paul Frissen is dit niet verwonderlijk. Frissen is — overigens zeer tegen de zin van Geert Wilders — hoogleraar Bestuurskunde aan de Tilburg University en decaan van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. In zijn nieuwe boek Het geheim van de laatste staat verklaart hij het recente en breed gedragen verlangen naar transparantie. Tegelijkertijd wijst hij op de gevaren die in dit verlangen liggen besloten.

Dwang

Waar de voordelen van transparantie velen in de mond bestorven liggen, benadrukt Frissen de risico’s van de allesomvattende transparantiebehoefte. In zijn werkkamer bij de NSOB, op steenworp afstand van het Binnenhof, legt hij uit dat achter het begrip een ‘opdringerige logica’ schuilgaat. 'Het is een hoera-woord, waardoor je moeilijk kan zeggen “transparantie lijkt me niet zo’n goed idee, laten we het maar verborgen houden.” Het begrip legt zo een normatieve dwang op die andere ideeën over wat juist is verdringt. We kunnen niet transparant genoeg zijn. Daarin schuilt het risico dat het transparantieverlangen totaal radicaliseert.’

Waar de voordelen van transparantie velen in de mond bestorven liggen, benadrukt Frissen de risico’s van de allesomvattende transparantiebehoefte

Door die radicalisering zijn de dystopische werelden in romans als het populaire De Cirkel van Dave Eggers en de klassieker Wij van de Russische schrijver Jevgeni Zamjatin niet ondenkbeeldig. Frissen beschrijft aan de hand van deze romans hoe burgers gebukt kunnen gaan onder een subtiele maar indringende dwang als transparantie het hoogste ideaal in een samenleving is. Elk aspect van het leven dreigt zo langzaam te worden gekoloniseerd.

Licht in de duisternis

Het schrikbeeld van een samenleving zonder geheimen neemt niet weg dat transparantie nog altijd een sterke aantrekkingskracht heeft. Volgens Frissen komt dit doordat het begrip sinds de Verlichting verbonden is geraakt met vooruitgang en democratie. In Het geheim van de laatste staat legt hij overtuigend uit dat transparantie en openheid altijd in samenhang zijn gezien met kennis en beheersbaarheid. Alleen wat zichtbaar is kan immers gekend worden, en enkel wat kenbaar is kan worden beheerst. Dat geeft de mens vrijheid. Met het licht dat transparantie brengt, verdwijnen de onbekende en duistere krachten die de mens tot hun speelbal maken en kan hij zijn lot in eigen hand nemen.

Zonder transparantie en openheid is het individu niet in staat om zaken te beheersen. Vandaar ook dat transparantie essentieel is bij het controleren van macht en machthebbers. Deze Verlichtingsgedachte resoneert volgens Frissen nog in het huidige denken over transparantie.

Transparantie wordt om uiteenlopende redenen een heilzame werking toegedicht in onze democratie. Niet alleen is het noodzakelijk voor democratische controle door het parlement, media en burgers, de keuzevrijheid van mensen wordt er eveneens door vergroot. Wie veel informatie heeft, kan immers vergelijken en betere keuzes maken. Ook kunnen corruptie en misbruik in de publieke sector enkel worden bestreden in een cultuur van openheid. Een cultuur van naming and shaming zorgt er bovendien voor dat bijvoorbeeld slecht scorende scholen en ziekenhuizen kunnen worden aangepakt. Transparantie wordt dus als een wondermiddel gezien. Het lost allerlei politieke en bestuurlijke probleem op.

Vanuit de gedachte dat het transparantieverlangen zijn oorsprong vindt in de Verlichting, is het ook niet vreemd dat licht in metaforische zin als reinigend wordt gezien. Edward Snowden sprak over zijn beweegredenen om de NSA-praktijken te onthullen: ‘Ik ben in de donkerste krochten van de overheid geweest, en waar ze het meest bang voor zijn is licht.’ De initiatiefnota om het lobbyen te reguleren draagt de titel Lobby in daglicht. Een uitleg van die titel is in de inleiding te vinden: ‘Het beïnvloeden van overheidsbeleid hoort niet in het geniep plaats te vinden. Daglicht biedt de beste remedie tegen onwenselijke beïnvloeding.’

Transparante lobby

Door de centrale positie van transparantie in onze democratie is meer openheid over lobbyen en het Haagse besluitvormingsproces ook nodig, vindt Frissen. ‘De discussie rond de lobby is interessant omdat hij raakt aan het eigenlijke doel van transparantie. Transparantie stelt het parlement, media en burgers in staat om de gedragingen en beslissingen van machthebbers te controleren. Daartoe moet je weten wat die beslissingen zijn, hoe die zijn genomen en welke belangen en invloeden daar een rol bij hebben gespeeld. Het is dan ook een goed idee om bij elk beleid zichtbaarheid af te dwingen met betrekking tot het besluitvormingsproces.’

Alleen, afgaande op eerdere resultaten van waar die niet-aflatende zucht naar transparantie toe heeft geleid, is Frissen niet erg optimistisch: ‘Het transparantieverlangen is zich gaan richten op symbolische zaken die volgens de logica van de media heel aantrekkelijk zijn, zoals declaraties en salarissen. Op zich is daar niks mis mee, publieke gelden moeten verantwoord worden. Maar die focus heeft iets ook iets ritueels en leidt de aandacht af van waar de openbaarheid eigenlijk voor bedoeld is, namelijk uitvinden waarom beslissingen zijn zoals ze zijn. Wie dat heeft proberen te beïnvloeden? Welke argumenten hebben een rol gespeeld en zijn bepaalde belangen wel of niet gewogen?’

Frissen ziet dat gevaar ook terug in het debat over lobby’s: ‘De aandacht richt zich al snel op zaken die helder zijn met betrekking tot beïnvloeden, zoals het aanleggen van registers en het bijhouden van afspraken met ministers en Kamerleden. Je moet oppassen dat niet de indruk ontstaat dat daarmee alle beïnvloedingspatronen zichtbaar zijn gemaakt. De invloed van VNO-NCW op het economisch beleid is van een legendarische omvang, alleen wordt die invloed niet via formele lobbykanalen aangewend maar op allerlei andere manieren. Het idee dat met het in beeld brengen van formele beïnvloedingsmomenten de daadwerkelijke invloed helder wordt, is natuurlijk grote onzin.’

Ontkenning

Met onze fixatie op transparantie worden doel en middel omgedraaid. De mogelijkheden om invloed in beeld te brengen worden tot doel verheven, terwijl de echte beïnvloeding zich aan het zicht weet te onttrekken. Dat leidt volgens Frissen tot een verregaande bureaucratisering die nergens toe dient en die politici en bestuurders bovendien ontslaat van de plicht om zelf verantwoordelijkheid te nemen. Het zijn de voornaamste bezwaren die ook de VVD en het CDA hebben bij de voorgestelde lobbyregels.

Hoe problematisch die bezwaren ook mogen zijn, ze dragen niet het risico in zich om te ontsporen in een totalitaire samenleving. Toch wijst Frissen erop dat het idee van transparantie daarin kan uitmonden. ‘Bij grote transparantieverlangers bestaat het idee dat als alles open en zichtbaar is, we in een volstrekt heldere, controleerbare en rationele wereld terechtkomen.’

'Transparantie-idealisten vergeten dat de feiten nooit voor zich spreken'

Dat is een totale ontkenning van de politiek; er hoeft immers alleen gezocht te worden naar een rationele oplossing. Het punt is dat politiek juist bestaat omdat beslissingen zich nu eenmaal vaak onttrekken aan de rationaliteit. Neem het vluchtelingenvraagstuk: wie mag hier wonen en wie niet? In de kern is dat een politieke beslissing omdat het niet uit te rekenen is. Transparantie-idealisten vergeten dat de feiten nooit voor zich spreken.’

Checks & balances

Transparantie is dus noodzakelijk voor de democratie, maar draagt ook het gevaar in zich dat ze diezelfde democratie bedreigt. Bovendien leidt onze behoefte aan transparantie tot allerlei regels die ons nauwelijks meer inzicht bieden. Hoe moeten we dan omgaan met transparantie? Voor Frissen ligt de oplossing bij het versterken van instituties en van de checks and balances.

‘In de ogen van veel burgers bestaat het idee dat politiek en bestuur plaatsvinden in achterkamertjes. En dat is ook zo. Mijn stelling is dat het ook niet anders kan. Waar het debat over moet gaan is de mate van openbaarheid en democratische normen die je hanteert en welke soort controle en verantwoording wordt georganiseerd. Daarvoor heb je goede instituties en checks and balances nodig die tegenmacht en controle organiseren.’

Voor Frissen zijn het versterken van parlementaire controle, een goede pers en mogelijkheden voor burgers en media om openbaarheid af te dwingen voorbeelden van goede checks and balances. Daarnaast is het institutioneel waarborgen dat burgers en minderheden voldoende betrokken zijn bij het besluitvormingsproces nodig.

Transparantie is ook een deel van de oplossing, maar niet met de aanname dat transparantie het hoogste goed is, zoals nu vaak het geval is. ‘Het versterken van instituties moet niet worden gedaan vanuit de wens dat daardoor de achterkamertjes verdwijnen. Het is alleen maar zinvol als dat gebeurt vanuit het uitgangspunt dat sommige zaken ook niet zichtbaar zullen worden. Veel van wat nu nagestreefd wordt, is niet een stelsel van checks and balances, maar een totaal gecontroleerde en gebureaucratiseerde orde. Het verlangen naar totale transparantie brengt mensen en de samenleving alleen maar in gevaar.’