© Fenna Jensma

Toezichthouder gaswinning: toezicht in Nederland is niet onafhankelijk genoeg

De onafhankelijkheid van toezicht is in Nederland niet goed gewaarborgd. De aardbevingsproblematiek in Groningen toonde aan hoe beperkt het toezicht was, maar een wetswijziging hielp onvoldoende. Theodor Kockelkoren, inspecteur-generaal der Mijnen, is er duidelijk over: ‘Via de begroting kan nog steeds invloed worden uitgeoefend.’ Waar het volgens hem misgaat en waartoe dat kan leiden, vertelt hij aan zijn eigen keukentafel.

Meer schoothond dan waakhond. Dat was lange tijd de reputatie van het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM). Door gebrek aan geld, kennis en bewegingsvrijheid had de toezichthouder jarenlang onvoldoende aandacht voor de veiligheid in Groningen. Na de aardbeving in 2012 in Huizinge, de sterkste tot nu toe, veranderde het SodM zijn focus en kwam met dringende adviezen om de gaswinning omwille van de veiligheid terug te schroeven. Maar nog steeds wist de toezichthouder geen grip te krijgen op de nauwe banden tussen gasproducent NAM en de staat. De NAM bagatelliseerde de adviezen en het ministerie van EZK stopte ze in een la. 

Tijdens de verhoren in het kader van de parlementaire enquête aardgaswinning Groningen schetsten oud-medewerkers en directeuren van het SodM een onthutsend beeld: een regering die niet wilde luisteren, gasbedrijven die de veiligheidsrisico’s voor mensen en hun leefomgeving bagatelliseerden en een ministerie van Economische Zaken dat weigerde de toezichthouder meer geld en bevoegdheden te geven. Onafhankelijk toezicht op de veiligheid bleek hierdoor onmogelijk. Ook de huidige inspecteur-generaal Theodor Kockelkoren toonde zich kritisch in zijn verhoor: ‘[NAM en Shell, red.] verengen veiligheid opnieuw naar veiligheid van stenen, terwijl allang duidelijk is dat dat breder is. Dat moet stoppen.’ 

Kockelkoren (1969) staat sinds 2018 als inspecteur-generaal der Mijnen aan het roer bij het SodM. Hiervoor had hij meerdere functies bij de Autoriteit Financiële Markten (AFM), waaronder directeur en later lid van de raad van bestuur. Ook daar zette hij zich in voor beter onafhankelijk toezicht. Door met burgers in gesprek te gaan, probeert hij hun zorgen mee te nemen in het toezicht en de taken van het SodM begrijpelijker te maken. Het leverde hem dit najaar een nominatie op voor ‘overheidsmanager van het jaar’.

Na een kritisch rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) is de positie van het SodM verbeterd. Sinds 2017 staat in de Mijnbouwwet een taakomschrijving. Toch gaat nog niet alles goed. Niet bij het SodM, en ook niet bij andere toezichthouders in Nederland. De Inspectieraad, het overkoepelende orgaan van alle rijksinspecties waar Theodor Kockelkoren lid van is, trok al meerdere keren aan de bel. De onafhankelijkheid moet beter worden geborgd, zowel inhoudelijk, procedureel als financieel.

Is er op dit moment voldoende onafhankelijk toezicht op de mijnbouw?

‘Onze ruimte voor onderzoeken, adviezen en interventies is naar aanleiding van het OvV-rapport en de daaruit voortvloeiende wetswijziging verbeterd. Dat is belangrijk, want daardoor kan niemand op het departement nog zeggen: “Dat is jullie taak niet.”’

‘Toen ik extra mensen nodig had voor Groningen zei men: “Daar gaan we geen geld voor geven”’

‘De wet zegt nu ook dat de toezichthouder niet mag worden beïnvloed. De minister mag ons geen instructies geven, bijvoorbeeld om individuele onderzoeken te starten of met welke adviezen we moeten komen. Op dat gebied is onze onafhankelijkheid goed geborgd.’

Is dat genoeg om onafhankelijk toezicht te waarborgen?

‘Nee. De manier waarop onze begroting wordt vastgesteld, is niet goed geregeld. Langs die weg kan nog wel invloed worden uitgeoefend.’

Hoe dan?

‘Toen we keken naar de ontwrichting in Groningen door gaswinning, en naar de versterkingsoperatie, kregen we te horen dat dat niet onze taak was. Door de wetswijziging kon ik dat naast me neerleggen. Tot het moment dat we extra mensen nodig had voor deze taken. Toen zei men: “Daar gaan we geen geld voor geven, want we vinden dit geen taak van het SodM.”’

Wie zei dat het jullie taak niet was?

‘De beleidsafdeling op het departement die dat op grond van hun eigen beoordeling concludeerde.’

‘Er gaat iemand over onze begroting die daar niet over zou moeten gaan’

Hoe is de begroting nu geregeld? Moet het SodM voor elk onderzoek apart geld vragen?

‘Wij zijn onderdeel van het departement Economische Zaken, afdeling beleid. Dus wanneer wij geld vragen, gaat dat ten koste van het hele beleidsdepartement. Dat levert een rare dynamiek op: de directeur-generaal van dat beleidsdeel beslist niet alleen over zijn eigen begroting, maar ook over de onze. Daarmee gaat dus iemand over onze begroting die daar niet over zou moeten gaan.’

Hoe zou dat anders kunnen?

‘Bij een onafhankelijke toezichthouder hoort een aparte begroting. De toezichthouder zou een jaarplan moeten indienen met een bijbehorende begroting. Als de minister dan vindt dat daar niet genoeg geld voor is, is het aan de toezichthouder om te bepalen wat hij gaat schrappen en welke onderwerpen prioriteit krijgen. Als er extra budget nodig is, omdat een inspectie ziet dat bepaalde risico's toenemen of groter zijn dan gedacht, moet het mogelijk zijn bij de minister een claim in te dienen om de begroting te aan te passen. 

Dat gesprek moet in alle transparantie worden gevoerd, niet in achterkamertjes. Dan kan de Tweede Kamer de gang van zaken controleren. Daarmee voorkom je dat een ministerie kan aandringen het geld voor een bepaald project of domein te gebruiken, en daarmee indirect het toezicht stuurt.

Het is misschien inefficiënt, want onze kleine organisatie moet dan aan alle begrotingsregels voldoen, maar wat je wint is een zuiverdere, voor de buitenwereld beter zichtbare besluitvorming.’

Voor de buitenwereld is het moeilijk te begrijpen dat de onafhankelijke toezichthouder valt onder het ministerie dat hij moet controleren. 

‘Ik kan me dat goed voorstellen. Wij zijn geen Rekenkamer die op afstand staat van de uitvoerende macht, we zijn er onderdeel van. 

‘Er zijn nog steeds ambtenaren die denken dat de toezichthouder geen toezicht op de minister mag houden’

We hebben in onze democratische rechtsstaat wettelijk vastgelegd dat er op bepaalde gebieden toezicht nodig is. De minister die die wet uitvoert, moet ook zorgen dat de toezichthouder zijn taak goed kan uitoefenen. De eigenaar van het toezicht is dus in zekere zin de minister. De regering moet via deze weg haar eigen tegenspraak organiseren. 

Een kritisch advies van ons naar een minister is vaak ook een kritisch advies naar de regering als geheel, zeker bij Groningen. Maar het ongemak van mensen die zich afvragen of het SodM vrijuit kan spreken, dat zal altijd wel blijven. Het beste wat we kunnen doen, is de regels nog beter zichtbaar maken: het is wettelijk vastgelegd dat de regering niet kan sturen op wat deze toezichthouder doet.

Overigens zou het hele fenomeen van toezicht op de minister verhelderd moeten worden. Er zijn nog steeds ambtenaren die denken dat de toezichthouder geen toezicht op de minister mag houden, terwijl er Rijksinspecties zijn als Veiligheid en Justitie die bijna niet anders doen. Die rol is juist vastgelegd in de wet.’

Meer helderheid dus. Is dat genoeg om onafhankelijk toezicht te garanderen?

‘Er hoort nog een ander element bij. Zolang de leiding van de organisatie – in ons geval ben ik dat – wordt beoordeeld door de secretaris-generaal van het departement zelf, is er nog steeds kans op beïnvloeding. Een inspecteur-generaal gaat misschien oppassen om al te kritisch te zijn, want dat zou kunnen doorwerken in de beoordeling.’

Wie zou de toezichthouder dan wel moeten beoordelen?

‘Ten eerste zou niet één persoon eindverantwoordelijk moeten zijn voor de organisatie, maar een collegiaal bestuur dat gezamenlijk besluiten neemt. En dat college moet door een raad van toezicht beoordeeld worden, niet door de secretaris-generaal. Dat is heel gebruikelijk in het bedrijfsleven, maar ook bij publieke organisaties, bijvoorbeeld de markttoezichthouders AFM en De Nederlandsche Bank. Dat voorkomt dat iemand die zelf een belang heeft, degene is die de toezichthouder beoordeelt.’

Betekent dat ook dat je sterker staat als je met een kritisch advies komt? 

‘Ik denk het wel. Het kan minder makkelijk aan een individu worden toegeschreven. Een college is naast de onafhankelijkheid ook goed voor de kwaliteit. Je houdt elkaar scherp en je kunt een divers college samenstellen zodat je ook alle verschillende perspectieven bij elkaar hebt.’

De Rijksinspecties hebben vaker dit soort aanbevelingen gedaan. Wordt ernaar geluisterd?

‘De regering heeft toegezegd nog deze regeerperiode met een wet op de Rijksinspecties te komen. Niet alleen wij, ook de Tweede Kamer is daar erg actief mee bezig. Kamerlid Pieter Omtzigt heeft bijvoorbeeld een voorstel gedaan. Dus daar zal nog veel discussie over gaan plaatsvinden. Maar er is enige haast geboden, want een wet maken kost tijd.’

Welke rol speelt de parlementaire enquête Groningen daarin? 

‘De verhoren hebben de spanningspunten over taak en geld zichtbaar gemaakt, mede door verhalen van het SodM, waarin we lieten zien dat we niet genoeg budget kregen en dat onze experts niet zijn geloofd. De commissie heeft er ook specifiek naar gevraagd, dus ik ga er vanuit dat ze met een aantal aanbevelingen hierover gaat komen.’

Was het in Groningen anders gelopen als het toezicht eerder beter was geregeld?

‘De kans was groter geweest dat de veiligheid eerder een centrale rol had kunnen spelen in de besluitvorming. Maar je kunt niet zeggen “als dat geregeld was geweest, dan was het zeker goed gegaan.” Dit soort regels zijn noodzakelijk, maar geen voldoende voorwaarde.’

Is de taakopvatting van het SodM veranderd door wat er in Groningen speelde?

‘Wij zitten van oudsher in een departement dat nauwe banden heeft met de gassector. Als gevolg daarvan was het voor ons lastig om onze rol zuiver uit te kunnen oefenen. Door Groningen zijn wij heel goed gaan nadenken wat het betekent om onafhankelijk rolzuiver je werk te doen.’

Wat men in Groningen lange tijd dacht: het SodM zit bij de NAM en de minister op schoot.

‘Een van mijn voorgangers, Jan de Jong, heeft aangegeven dat hij geen ruimte kreeg om zijn organisatie zodanig op te bouwen dat hij goed toezicht kon houden op Groningen. Hij wilde bepaalde experts aannemen en dat mocht niet. Dat heeft hem voor langere tijd beperkt in het uitoefenen van zijn toezichtsrol. Zijn opmerkingen hierover hebben niet tot een andere opstelling van het departement geleid. Zijn opvolger Harry van der Meijden had het zelfs over een “sluimerende oorlog”. Het was echt lastig.’ 

 ‘Tegenspraak is essentieel voor het systeem als geheel, dat is de essentie’

‘Ook de afgelopen jaren zat het departement lang niet altijd te wachten op een toezichthouder die onafhankelijk zijn rol uitoefende. Want dat betekende in hun ogen dat die naar dingen ging kijken waar zij niet van gediend waren, zoals de versterking van huizen in het aardbevingsgebied.

Maar de essentie van het systeem is juist dat dat moet kunnen en ook gebeurt. Die tegenspraak is essentieel voor het systeem als geheel om te kunnen leren en te kunnen zien waar de dingen niet goed gaan.’

U biedt ook de NAM en Shell weerwoord. Tijdens de parlementaire enquête maakte u zich boos omdat beide bedrijven volgens u toch weer probeerden het veiligheidsprobleem kleiner te maken. 

‘Dat is echt verdrietig en beschamend. Shell en de NAM weten inmiddels wat het maatschappelijke effect van hun opmerkingen kan zijn. Het zou fijn zijn als ze meer verantwoordelijkheid namen om te voorkomen dat uitspraken tot nog meer onrust en daarmee nog meer mogelijke gezondheidsschade voor mensen in Groningen leiden.’

Terwijl de NAM en Shell tijdens de verhoren juist spijt betuigden van eerdere harde uitspraken, en stelden dat ze beter naar de mensen hadden moeten luisteren. En dan lijken ze dezelfde fout te begaan.

‘Ja. Het lerend vermogen lijkt op dit punt niet heel sterk ontwikkeld.’

Bij het SodM heeft er een verschuiving plaatsgevonden van toezicht op de sector en de minister naar meer aandacht voor de burger. Was dat een bewuste keuze?

‘Ja. Dat is ook echt een gevolg van Groningen en het drama dat zich daar afspeelt.’ 

Volgens Kockelkoren was toezicht op de gaswinning oorspronkelijk gericht op de procesveiligheid van olie- en gaswinning, met name op de Noordzee. Explosies en blow-outs konden anders grote ongelukken met honderden dodelijke slachtoffers veroorzaken. Door deze focus en gebrek aan expertise bij het SodM hebben de impact van de gaswinning op de samenleving in Groningen en de veiligheid van de bewoners te lang onvoldoende aandacht gekregen.

‘Een deel van de mensen zal altijd vinden dat we te veel op de hand van de overheid of de mijnbouwer zijn, omdat we niet zeggen dat ze moeten stoppen’

‘Toen ik aantrad, heb ik er veel aandacht besteed om juist dat burgerperspectief een plaats te geven, niet alleen in Groningen. Als we bezig zijn met de waterinjectie in Twente of Drenthe of met putten in de Randstad die mogelijk gaan lekken, dan proberen we ook daar dat burgerperspectief te zien, te begrijpen en een plek te geven.’

Toch hebben burgers vaak het gevoel dat het SodM alleen het bedrijf in kwestie helpt, bijvoorbeeld bij de zoutwinning in Veendam.

‘We gaan er regelmatig naartoe en spreken ook met mensen die willen dat de zoutwinning stopt. Ik kan me daar best iets bij voorstellen als je er al decennia mee te maken hebt. Alleen, ik kan hen daarin niet faciliteren, dat is mijn rol niet. Ik word geacht de risico’s te analyseren en op grond daarvan de minister te adviseren. Dat kan ook betekenen dat we positief adviseren omdat naar ons oordeel de risico’s acceptabel zijn.

Als we toezicht houden, moeten we daar goed over communiceren. Dat zijn we nog steeds aan het leren. We proberen aan burgers uit te leggen hoe dat proces gaat en dat het soms betekent dat we bepaalde mijnbouwactiviteiten wel verantwoord vinden. Maar een deel van hen zal blijven vinden dat we te veel op de hand van de overheid of de mijnbouwer zijn, omdat we niet zeggen dat ze moeten stoppen.’

‘Het ongemakkelijke feit is dat je voor een deel van de informatie afhankelijk bent van de mijnbouwer’

‘Overigens is dat voor ons echt een worsteling. Het voeren van gesprekken kost tijd. Die heb ik dan niet om een inspectie te doen. En ik vind het ongemakkelijk om te zeggen: “dan ga ik al die inspecties maar niet doen, want dan kan ik die gesprekken beter voeren.” Daar heeft de burger niks aan. Daar hebben we dus extra budget voor nodig.’

Het SodM beoordeelt of wat de mijnbouwer doet veilig gebeurt. Dat lijkt een objectief gegeven, toch is er steeds weer discussie over. Wat maakt het zo moeilijk om aan te geven wat veilig is?

‘Voor mijnbouw in algemene zin bestaat geen helder veiligheidsbeleid. Dat biedt ruimte voor burgers om te zeggen: “wij vinden dat het niet veilig is, het moet stoppen.” Terwijl een minister op grond van dezelfde mijnbouwwet vindt dat de risico’s acceptabel zijn en dus een vergunning afgeeft. Concreter veiligheidsbeleid, waarin staat welke omvang van risico's we als maatschappij acceptabel vinden, zou helpen. Dat zijn dan de spelregels voor iedereen.’

U hamert op de onafhankelijkheid van het SodM, maar jullie gebruiken gegevens van bedrijven om toezicht te houden. Toen bij zoutwinner Nedmag in Veendam een paar jaar geleden een enorme lekkage ontstond, monitorden jullie die op afstand, met gegevens van Nedmag. Had u niet gewoon zelf moeten gaan kijken?

‘Soms gebeurt dat ook wel. We zitten niet alleen maar in een kantoor op afstand te kijken naar de rapportages die binnenkomen. We doen ook inspecties ter plekke, bijvoorbeeld of installaties en meetapparatuur op orde zijn.

Maar we kunnen niet zelf een put boren om in het reservoir eigen metingen te doen. Het ongemakkelijke feit is dat je voor een deel van de informatie afhankelijk bent van de mijnbouwer.’

Hoe kunt u die bedrijven dan goed controleren?

‘Als wij bijvoorbeeld de indruk zouden krijgen dat er gemanipuleerd wordt met meetgegevens, zou dat een reden zijn om er zeer dicht op te gaan zitten om dat te voorkomen.’

Is dat wel eens gebeurd?

‘Bij mijn weten niet. Maar mensen maken fouten. Daardoor bleken bijvoorbeeld de grondversnellingsmetingen in Groningen niet goed te zijn. Die fout heeft gelukkig geen impact gehad op de versterkingsopgave, maar we zijn er erg van geschrokken.

Het was voor ons een belangrijke les: je moet kritisch blijven kijken naar wat je krijgt aangereikt. Daarom moeten we meer mensen hebben die in staat zijn om specialistische metingen te beoordelen.’

Heeft het SodM nu voldoende expertise om kritisch naar die gegevens te kunnen kijken?

‘We hebben er in de afgelopen jaren op gehamerd dat we geld nodig hadden om meer experts aan te nemen, want onafhankelijkheid brengt je nergens als je expertise mist.

We hebben voldoende kennis op het terrein van de geomechanica en seismologie. Dus een risicoanalyse of meetgegevens van een mijnbouwer kunnen we nu veel beter beoordelen, en kritische vragen stellen.’

Is dat de crux? Genoeg expertise hebben om de juiste vragen te stellen?

‘Precies. Wij hoeven niet alle technische gedetailleerde expertise in huis te hebben, maar wel de kennis om bijvoorbeeld tegen de NAM te kunnen zeggen dat hun manier om risico’s te modelleren te versimpeld is. Of om externe specialisten in te kunnen schakelen voor een specifieke vraag en hun antwoord te kunnen beoordelen. Voor dat laatste hebben we extra begroting gekregen. Dus we zijn ook op dat gebied echt onafhankelijk geworden.’

‘Het ministerie zou er goed aan doen te investeren in eigen technische expertise’

Het ministerie moet jullie adviezen afzetten tegen informatie die mijnbouwers aanleveren. Is er bij EZK voldoende kennis voorhanden?

‘Het ministerie moet de expertise voor een groot deel inhuren. Dat maakt ze afhankelijk van die paar mensen die er het fijne van weten en die werken toevallig vaak bij de bedrijven in kwestie.

Daarom zou het goed zijn als het ministerie investeert in eigen technische expertise. Ze hoeven geen perfecte knowhow te hebben, maar wel genoeg om goede sturing te kunnen geven aan een externe partij die risicoanalyses voor ze uitvoert, zoals TNO.’

In het verleden zijn adviezen van het SodM door de NAM en politici weggezet als slecht onderbouwd. Zou dat nu niet meer gebeuren?

‘Je natuurlijke gezagspositie neemt toe op het moment dat je kennis op orde is. Dat maakt het moeilijker om te beweren dat het SodM niet weet waar ze het over heeft, want dat weten we overduidelijk wel.’

Toch heeft de minister jullie kritische advies over het winningsplan van de Veendamse zoutwinner Nedmag naast zich neergelegd en wel een vergunning verleend. De rechter zette onlangs een streep door dat besluit. Hoe kijken jullie naar die uitspraak?

‘Als onafhankelijke toezichthouder ben ik er blij mee. Wij hebben toen ons advies kunnen geven. Dus wat dat betreft functioneert het onafhankelijke toezicht wel. Maar it takes two to tango. 

De rechter zag heel goed dat de minister, als die wil afwijken van het advies van de onafhankelijke toezichthouder – in dit geval was dat om geen toestemming te geven voor zoutwinning uit een specifieke put – dat beter en zorgvuldiger moet motiveren

Daar hoort bij dat de bewindspersoon beter moet luisteren naar ons advies en moet begrijpen waarom we dat geven. Dat heeft de minister onvoldoende gedaan toen hij het besluit nam, dus daar maakte de rechter terecht bezwaar tegen.

Mogelijk kiest de staatssecretaris er tegen ons advies in alsnog voor om de winning toe te staan. Als hij dat doet op basis van goed gefundeerde argumenten, dan heeft onze rechtsstaat goed gefunctioneerd.’

Is dat een teken dat de tijden zijn veranderd? Dat de positie van het SodM sterker is geworden?

‘Mijn indruk is wel dat het nu beter gaat dan voorheen. In ieder geval in de mijnbouw.’