Sommige mensen moeten jarenlang nadenken over wat ze willen doen in het leven. Mario Bakker niet. De 62-jarige directeur Handhaving en toezicht van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied – een van de 29 milieudiensten in Nederland – ging van jongs af aan recht op zijn doel af. Hij studeerde rechten in Leiden, inclusief het vak milieurecht, en ging daarna meteen aan de slag bij de milieudienst in Rotterdam, waar hij verschillende directiefuncties bekleedde. 

Nu huist zijn kantoor in een groot grijs gebouw, vlakbij treinstation Zaandam. Op een mistige dag in volle lockdown komt Bakker met de auto naar het verlaten kantoor om over zijn grote fascinatie te praten: de wereld van het milieutoezicht. Van de uitgebreide schoonmaak van de bodem in heel Nederland in de jaren ’80, tot de huidige steeds toenemende strijd om de weinige ruimte die we hebben in Nederland. 

Kennissen van hem zeggen wel eens dat hij bij een bedrijf als Shell meer zou kunnen verdienen. ‘En dat zal ook wel, maar de vraag is of de bevrediging dan net zo groot was.’ Die voldoening kent hij wel in zijn huidige baan.

‘Pak de krant en je leest elke dag wel iets over thema’s als circulaire economie en verduurzaming, of andere zaken waar wij mee bezig zijn. Dan is het ontzettend mooi als je ’s avonds even door je oogharen kijkt en denkt: ik heb hier ook een heel klein stukje aan bijgedragen.’ 

Maar ook de minder leuke dingen van zijn werk komen in het nieuws. De vliegbewegingen van Schiphol, of de rookwolken van Tata Steel: twee van de grootste hoofdpijndossiers uit ons land, waarvan toezicht en handhaving onder Bakkers verantwoordelijkheid vallen.

Er klonk de afgelopen tijd veel kritiek op de omgevingsdiensten. De Rekenkamer had het over rammelende datahuishouding, de commissie die het milieutoezicht moest evalueren noemde het een slecht werkend stelsel, en Investico en Follow the Money schreven over te softe bestraffing. Herkent u zich in die kritiek? 

‘Het is een relatief jong stelsel van omgevingsdiensten, nog niet helemaal volgroeid. De achilleshiel is dat de verschillen tussen de 29 diensten in Nederland te groot zijn. Geen enkele heeft dezelfde bevoegdheden. Natuurlijk mag er ruimte zijn voor lokale verschillen, maar alle diensten moeten voldoen aan dezelfde basiseisen. Bijvoorbeeld dat de omgevingsdienst niet elke handhavingsactie hoeft af te stemmen met de wethouder. Bij ons is dat niet zo, maar bij andere diensten wel.’

Is dat ook een verschil tussen grote en kleinere diensten? Voormalig staatssecretaris Van Weyenberg stelde voor om de diensten groter te maken door ze meer samen te voegen.

‘Ik ben sowieso voor grotere uitvoeringsorganisaties. Hoe groter je als dienst bent, hoe beter je in staat bent om kennis te genereren en te bundelen. Zo versterk je ook je positie: dat neigt meer naar onafhankelijkheid. Grotere diensten zijn beter, ook omdat de ontwikkelingen in de milieuwereld per definitie complexer worden. Dat heeft onder andere te maken met complexere regelgeving.’

Bij mijn eerdere onderzoeken hoorde ik van verschillende medewerkers van omgevingsdiensten dat ze zo weinig personeel hadden dat ze steeds vooraf aangekondigd controles uitvoerden om tijd te besparen, waardoor bedrijven op voorhand wisten dat iemand langskwam. Alles stond dan mooi klaar voor de inspecteur. Speelt dat ook bij uw dienst?

‘Ik ervaar dat niet zo. Wij controleren in principe onaangekondigd. Maar als je alle certificaten wil zien van bepaalde installaties, kondig je het aan. Dat bespaart tijd, zowel voor het bedrijf als voor ons, want dan kunnen ze ook een deskundige erbij zetten die je helpt om door zo'n installatie te lopen. Dat kan je echt niet allemaal aanpassen in een paar dagen tijd! Fout gedrag wel. Als we bijvoorbeeld de prestaties en veiligheidscultuur van een bedrijf willen bekijken, doen we dat echt onaangekondigd. Dat beslaat het merendeel van de controles.’

Een voorbeeld van zo’n foute bedrijfscultuur, vertelt Bakker, is dat sommige bedrijven schadelijk afval steeds in het riool dumpen. 

Investico schrijft dat handhavers bij omgevingsdiensten erg aardig zijn voor bedrijven

‘Ook daar herken ik me niet in. Vaak heerst het gevoel, zeker bij mensen die er overlast van hebben, dat grote bedrijven wegkomen met relatief lage dwangsommen [bedragen die een bedrijf moet betalen wanneer het niet binnen de tijd aan bepaalde verplichtingen heeft voldaan, red.]. Maar de straf moet in evenredigheid zijn met de overtreding, en niet met de omvang van de bedrijven. 

Bedrijf X mag bijvoorbeeld 60 decibel geluid maken, maar produceert 64 decibel. Dan kijken we naar de overschrijding en bepalen we: de overtreding heeft een bepaald negatief effect op de omgeving, dan vinden wij bijvoorbeeld een dwangsom van 5000 euro per maand acceptabel. Dat is een prikkel voor dat bedrijf om zijn zaken op orde te brengen.

‘Stel dat je op een kleine overtreding een boete van 10 miljoen euro zou zetten, dat is kansloos bij de rechter. Je gooit jezelf finaal te grabbel’

Dat een bedrijf misschien een paar miljard omzet draait, maakt in zo’n geval minder uit. Dat wordt vaak verkeerd geïnterpreteerd. Ik las in de krant: zo’n groot bedrijf als Tata of Shell krijgt een boete van een paar duizend euro, ze lachen erom. Maar ik geef je mee: ze lachen er niet om. Ook de schade van zo in de pers te komen vinden ze heel vervelend. 

Ik heb een advocaat wel eens aan ons adres horen roepen: die omgevingsdienst is geen knip voor de neus waard, ze zouden gewoon een half miljoen per overtreding moeten eisen. Wij eisten in dat specifieke geval 10.000 euro. Stel dat je op een kleine overtreding een boete van 10 miljoen euro zou zetten, dat is kansloos bij de rechter. Je gooit jezelf finaal te grabbel.’

Mensen vinden: als ik iets fout doe wordt dat onmiddellijk streng bestraft – zeg een te laat binnengekomen belastingaangifte. Maar als bedrijven iets fout doen, krijgen ze veel ruimte om het op te lossen. Dat voelt oneerlijk.

‘Ik kan mewel voorstellen dat je als burger denkt: er is weer iets aan de hand bij bedrijf X, waar veel incidenten spelen. En dan krijgen ze ook nog eens tijd om het op te lossen. Het alternatief is echter dat je bepaalde onderdelen stillegt, en daarmee soms een heel bedrijf.’

Dat gebeurt niet veel

‘Het is een maatregel die je neemt als het niet anders kan. Stel er is een grote lekkage, een terminal of opslagtank loopt leeg, dan grijpen we in. “U krijgt van mij een half uur de tijd om in te grijpen, en als u het niet doet, doe ik het op uw kosten.” Want anders wordt de schade verschrikkelijk groot. Een tijdje geleden hebben we een loods leeg laten halen  omdat een grote hoeveelheid [2.000 keer te veel] licht ontvlambare stoffen onveilig stond opgeslagen.

Maar een bedrijf of operatie stilleggen is nogal wat. Dat is een afweging die je voortdurend maakt. Je zoekt altijd een sanctie die prikkelend genoeg is voor een bedrijf om te zeggen: ik ga er iets aan doen, en die je bij de rechter nog kan onderbouwen.’

‘Ik ben geen voorstander van het idee: zet de fabriek ergens anders neer, dan is mijn probleem opgelost’

Hoe is dat gegaan bij Tata Steel? 

‘Dat bedrijf had veel eerder aan opschoning en verbetering moeten beginnen, maar dat doen ze nu wel in een razende stroomversnelling. Daar zit ook een keerzijde aan: ze kunnen die snelle transitie niet alleen aan. Het is een grote werkgever in de regio, heel veel bedrijven zijn er weer afhankelijk van. 

Ik ben geen voorstander van het idee: zet de fabriek ergens anders neer, dan is mijn probleem opgelost. Ik hoor mensen roepen dat je staal uit China kunt halen. Natuurlijk kan dat, maar dan is het mondiale effect per ton staal nog veel schadelijker dan wanneer je het hier produceert.'

In een rapport van de Randstedelijke Rekenkamer wordt kritiek geuit op hoe uw dienst Tata Steel aanpakte. Met name richtte de kritiek zich op de communicatie naar de omgeving toe, waardoor het vertrouwen in uw dienst zou zijn afgenomen.

‘We hebben van het rapport geleerd: we gaan steeds meer in dialoog met de omgeving.

Tata Steel is een bedrijf met verouderde onderdelen. De algemene directeur deed onlangs een bekentenis, dat het bedrijf te laat begonnen is met schoner produceren. Ik vind het heel krachtig van zo’n algemeen directeur dat die dat zo in de pers durft te brengen. Dat is wel iets waar ook wij al eerder tegenaan liepen: wij kijken heel erg naar uitstooteisen en of bedrijven daaraan voldoen of niet. Zo niet, dan moet je dat corrigeren. Maar dan kan zo’n fabriek blijven draaien, terwijl je eigenlijk wil zeggen: jongens, dat onderdeel zou toch een keertje vervangen moeten worden.’

Dat kunnen jullie niet afdwingen?

‘Wij kunnen ze wel een duwtje in de goede richting geven. Tegen Harsco [het bedrijf dat op het terrein van staalmaker Tata Steel in IJmuiden staalslakken bewerkt en afvoert, red.] kunnen we bijvoorbeeld zeggen: je mag geen stof verspreiden, en daar kunnen we dan keihard tegen optreden. Maar ik kan niet zeggen: je moet een hal bouwen zodat minder stoffen in de omgeving terechtkomen. Daar zijn we niet toe bevoegd. 

Voor technieken kan dat weer wel. Dan leun je op Europese regelgeving met de ‘best beschikbare technieken’. Bij de staalindustrie vindt echter weinig innovatie plaats. Iets kan bijvoorbeeld nog steeds de best beschikbare techniek zijn, terwijl die allang verouderd is.’

Die industrie moet concurreren voor ruimte met bouwprojecten, natuurgebieden enzovoort. En dat liefst in harmonie met elkaar. Wat is uw rol daarin? 

‘Die is tweeledig: we zullen in de nieuwe Omgevingswet [wet die vrijwel alle wetgeving over de omgeving bundelt, en die op de planning staat voor juli 2022, red.] meer een adviesrol krijgen over hoe gebieden het beste ingericht kunnen worden. Je kan een bedrijf wel ergens neerzetten, maar dat heeft gevolgen.

 ‘Je moet niet een kinderdagverblijf naast of op een waterstofleiding plannen’

We omarmen met elkaar bijvoorbeeld allemaal de waterstofeconomie. Hartstikke mooi, zo’n schone energiedrager, geweldig! Maar waterstof heeft een heel ander veiligheidsbereik dan een fossiele brandstof. Daarmee bedoel ik, dat als een waterstofauto botst met een andere auto, je  een heviger effect krijgt dan bij een auto met benzinetank. Je hebt dus ook meer ruimte nodig voor de pijpleidingen en pompstations. Dat betekent dat je heel goed moet nadenken en niet bij wijze van spreken een kinderdagverblijf naast of op een waterstofleiding moet plannen.

Een tweede rol die we hebben, is dat we proberen uitstoot van bedrijven te beperken door het voorschrijven van schonere technieken.’

Bij die uitstoot hebben we nu ook veel last van opkomende zogeheten ‘zeer zorgwekkende stoffen’, zoals PFAS. Hoe krijgen we die uit ons milieu? 

‘Misschien nog meer inzetten op beleid daarvoor. De zeer zorgwekkende stoffen worden in het Brusselse bekeken. Het lastige is dat aan lang niet alle zorgwekkende stoffen normen zijn gekoppeld. Dan zeggen mensen dat er allemaal gevaarlijke stoffen uit de schoorsteen komen, en dat wij er wat aan moeten doen. Dan denk ik: ja, maar hoe? 

De overheid kan zeggen dat het helemaal niet meer mag. Maar dat doet ze niet. Dat is het gekke met milieuregelgeving, anders dan bij gezondheidsregelgeving is er altijd wel een bepaalde uitstoot en daarmee effect dat we accepteren. Er zit dus een economische afweging bij milieuregelgeving.’

Toch gek, waarom is dat anders dan bij gezondheidsregels?

‘Anders dan bij gezondheidsregelgeving is er bij milieuwetgeving altijd een bepaald effect dat we accepteren, een economische afweging’

‘Daar zeg je: elk negatief effect is te veel, al is het heel klein. Bij milieu – en dat geldt voor jouw auto, de industrie, voor alles – vinden we een bepaalde mate van uitstoot en effect nog acceptabel. 

Ook als het gaat om geluidsoverlast accepteren we dat een bedrijf een bepaalde mate van herrie produceert. Want als je dat niet zou doen, kan er bijna niks meer. Die auto krijg je niet op nul, dan rijden er geen auto’s meer. Dat geldt ook voor de industrie. Als je ineens alles strenger maakt, leg je de boel plat.’ 

In 2019 toonde de Hollywoodfilm Dark Waters dat chemiefabriek DuPont (later Chemours) jarenlang willens en wetens vervuilende stoffen in het milieu dumpte. Nederland heeft volgens u ook een paar van dat soort Dark Waters-schandalen gekend: hoe is de milieucriminaliteit veranderd?

‘Wij hadden ooit het roemruchte Lekkerkerk-schandaal. Daar werd giftig afval gedumpt in een woonwijk. Zoiets zie ik niet meer zo snel gebeuren. Maar alles waar veel geld in omgaat, zoals ook bij milieumaatregelen, schuurt per definitie aan tegen criminaliteit. 

Neem het hergebruik van grondstoffen, circulariteit. Daar lopen we met z’n allen achteraan. Maar er blijft altijd een gedeelte reststoffen over dat je niet kan hergebruiken. Daar zijn onvoldoende regels voor, dus die restproducten worden illegaal weggemengd, of legaal verscheept naar Afrika. Ik denk dat je een  infrastructuur moet ontwikkelen om dat soort escalaties te voorkomen.’

Ergens een gat in de grond voor de restproducten?

‘Dat is een heel pragmatische oplossing. Je zou kunnen zeggen: vanuit het rijk subsidiëren we een inzamelpunt waar bedrijven de resten kwijt kunnen. Voor granuliet uit de wegenbouw bijvoorbeeld, dat kan men ook niet kwijt.

Als je als overheid zegt: geef het maar aan mij, dan zit je wel met die troep. Voordeel is dat zaken niet de illegaliteit ingaan. Want als het afval ergens anders illegaal terechtkomt, ben je met z’n allen veel meer geld kwijt. Maar zo denken wij niet in Nederland, zo is het systeem niet ingericht. Dat is echt een probleem waar we tegenaan lopen.’

Ook voor de aanpak van milieucriminaliteit?

‘Je ziet die criminelen steeds slimmer worden en grensoverschrijdend te werk gaan. Dat vraagt een hele andere handelswijze dan dat je simpelweg een bedrijf gaat controleren. Als je milieucriminaliteit wil opsporen, moet je dat echt op een andere manier aanpakken. 

Op dit moment is de overheid nog erg traditioneel ingericht. Iedere inspectie kijkt naar zijn eigen grondgebied. Terwijl je veel meer naar ketens moet kijken. Als we bijvoorbeeld zeggen dat een bepaald hoopje schone grond van A naar B verplaatst mag worden, dan kan je gaan kijken: wat gebeurt daar echt mee? Komt diezelfde grond ook aan waar die aan zou moeten komen, en is dat nog steeds hetzelfde hoopje? De transporteur heeft het misschien onderweg met een ander hoopje vuile grond vermengd, want dat is soms kosteneffectiever, omdat je de grond dan kan hergebruiken. 

Maar de opsporing in Nederland is daar onvoldoende op ingericht, we moeten echt die opsporingskant naar een veel hoger niveau brengen. We werken nog heel traditioneel en gefragmenteerd: de ene milieudienst gaat over water, de andere over gemeentegrenzen, de ander over transport, enzovoort. Maar die criminaliteit gaat daar dwars doorheen. 

De Algemene Rekenkamer schat de maatschappelijke schade van milieucriminaliteit op jaarbasis op zo’n 4,5 miljard. Dat is heel veel. Stel dat je een percentage van dat bedrag investeert in opsporing, daarmee kan je de schade verkleinen. Dat betekent wel dat je instrumentarium daarop toegerust moet zijn.’ 

Wat betekent dat concreet? 

‘Breng als landelijke overheid verschillende milieudiensten – milieupolitie, omgevingsdiensten, Rijkswaterstaat – bij elkaar, zodat we in teams gericht op bepaalde onderwerpen kunnen samenwerken. 

Op dit moment kunnen wij bijvoorbeeld maar heel beperkt aan opsporing van milieucriminaliteit doen, omdat we daarvoor geld moeten krijgen van de opdrachtgever [gemeenten en provincie, red.]. Maar die zegt dan bijvoorbeeld: energiebesparing is voor ons politiek belangrijker.

‘Wij kunnen maar heel beperkt aan opsporing van milieucriminaliteit doen, omdat we daarvoor geld moeten krijgen van de opdrachtgever’

Toch is het verschrikkelijk belangrijk om te investeren in opsporing van milieucriminaliteit. Financieel, maar ook in samenwerking en deskundigheid. Als je dat niet doet, hebben we over vijf jaar een nieuw rekenkamerrapport,  dat meldt dat de schade weer 4 tot 6 miljard bedraagt.’ 

Wat zijn van die onderwerpen waar we ons in gaan verslikken in de nabije toekomst?

‘Stikstof is het nieuwe CO2. Het zijn twee problemen die parallel lopen, maar toch worden ze apart aangepakt. Wij hebben in Nederland stikstof nooit als zo’n groot probleem gezien, en ons nooit gerealiseerd dat dat zo’n uitdaging zou kunnen worden bij de realisatie van woningbouw of het neerzetten van nieuwe industrie. 

Geluid is net zo’n vraagstuk. Vooral door de verdichting die nu optreedt. De woningbouw neemt toe, de industrie neemt toe, en Nederland is toch een behoorlijk industrie-georiënteerd land. De cumulatie van die onderwerpen, dat wordt het nieuwe issue. Dat zijn echt de toekomstige knelpunten.’

Bent u een beetje optimistisch gestemd over de toekomst van het milieutoezicht?

‘Dat is een volmondig ja! Men beseft steeds meer de effecten op de leefomgeving als bedrijven niet aan de milieuregels voldoen. Kijk naar de vele discussies die op dit moment spelen in de samenleving daarover. Ook is er steeds meer kennis bij burgers, een ontwikkeling die mij blij stemt.’