Het Nederlandse zelfbeeld is dat we het braafste jongetje van de klas zijn. Omkoping komt hier – behalve dan in Limburg – nauwelijks voor. Politici, ambtenaren en bestuurders misbruiken hun macht niet voor vriendjespolitiek. Als er een keer een schandaal komt bovendrijven is dat een uitzondering die de regel bevestigt.

Maar dat zelfbeeld verdient correctie, vindt Willeke Slingerland (43), lector Weerbare Democratie aan Hogeschool Saxion. Ook in Nederland tiert de corruptie welig, zij het op subtielere wijze dan omkoping. Ook hier zijn talrijke informele netwerken, waarin deelnemers elkaar helpen met de verwachting dat het netwerk later terugbetaalt. Zo krijgen de belangen van het netwerk voorrang boven andere belangen. Daarmee verdwijnt het gelijke speelveld, waarin alle stemmen gehoord worden. En dat – kort gezegd – ondermijnt de democratie.          

Slingerland noemt dit fenomeen netwerkcorruptie, een begrip dat dankzij haar promotieonderzoek in opmars is om vat op deze dynamiek te krijgen. En om er tegenwicht aan te kunnen bieden. 

In de veertien jaar dat zij onderzoek doet, stuitte de van oorsprong jurist op veel weerstand. Toen zij in 2012 een onderzoek deed naar het Nederlandse integriteitssystemen voor Transparancy International, zou het kritische rapport gepresenteerd worden aan de minister van Justitie, Ivo Opstelten (VVD) in perscentrum Nieuwspoort in Den Haag. Maar enkele weken voor de presentatie kreeg ze een e-mail van een medewerker van de minister. De strekking: ze moest twee conclusies schrappen, anders zou de minister het rapport niet accepteren, en de methodologie, het rapport en haarzelf publiekelijk zwartmaken. Ze weigerde en bood het rapport aan de Nationale Ombudsman aan. 

Sinds kort is er een kentering gaande, betoogt Slingerland. Het probleem van netwerkcorruptie wordt in bestuurlijke kringen steeds vaker onderkend, net als de noodzaak om maatregelen te treffen. Wat haar betreft zou de mondkapjesaffaire als een katalysator kunnen dienen. 

Ook Slingerland volgde de affaire, waarin een jonge opiniemaker met toegang tot de talkshowtafels, een groot twitterbereik en prominent lidmaatschap van het CDA, een deal van 100 miljoen euro wist af te dwingen. 

Hoe beoordeelt u de mondkapjesaffaire?

‘We denken bij corruptie vaak aan omkoping: ik geef jou een geschenk en jij misbruikt jouw positie om mij vervolgens een voorkeursbehandeling te geven. De mondkapjesffaire is niet per se klassieke corruptie in die zin. Wat je wel ziet, is dat Van Lienden toegang tot de macht had die anderen niet hadden. Hij had connecties binnen het departement, binnen het kabinet, binnen de politieke partij en de media. Het gaat verder dan een relatie tussen twee personen: een heel netwerk van sleutelfiguren met invloed heeft elkaar weten te vinden. Dat netwerk is vervolgens losgezongen van het alledaagse, dus los van de aanbestedingsprocedures, van controle van de inkoopafdeling. Ze hebben zaken met elkaar gedaan zonder hierover politiek transparant te zijn geweest richting de Kamer of andere partijen die een controlerende rol vervullen. De besluitvorming die open en transparant hoort te zijn, ook in crisistijd, is door het netwerk gemangeld. Daarmee is het collectief corrupt geworden.’

Zou dat strafbaar moeten zijn?

‘Je kunt de deal beschouwen als handel in invloed. Dat is een vorm van corruptie die in de internationale verdragen van de Raad van Europa en de VN strafbaar is gesteld. Omkoping is een relatie tussen twee partijen. Bij handel in invloed is er op zijn minst een driehoeksrelatie. Dus: ik ken iemand die in de positie is om een goed woordje voor mij te doen bij iemand anders die echt besluitvorming kan beïnvloeden om iets voor mij in gang te zetten. Hugo de Jonge is in deze driehoek de makelaar, de intermediary zoals het in de verdragen staat.

‘De casus van Sywert begint als lobby, wordt vervolgens handel in invloed en uiteindelijk netwerkcorruptie’

De Jonge zet mensen aan het werk – ambtenaren, andere bewindspersonen – om Van Liendens deal mogelijk te maken. In ruil daarvoor was de verwachting dat Van Lienden zou stoppen met zijn kritiek. Dus het is geen zaak die zich direct tussen Van Lienden en een ambtelijke inkoopafdeling afspeelde, maar het is echt via een minister, via het politieke netwerk verlopen.’ 

Wat is het verschil tussen handel in invloed en netwerkcorruptie?

‘Bij netwerkcorruptie kun je die driehoeksrelatie niet zo goed waarnemen. De corruptie zit echt in het collectief, in wat je met elkaar tot norm hebt gemaakt, namelijk: dat je altijd iets voor het netwerk doet en het netwerk er voor jou is wanneer jij het nodig hebt. Handel in invloed is een eenmalige actie, maar netwerkcorruptie is systemisch. Het nestelt zich in een structuur. Vaak gaat het om een grote groep mensen op verschillende posities, in verschillende organisaties die met elkaar dat netwerkbelang dienen. Vaak is dat vermengd met het algemeen belang. De casus van Sywert begint als lobby en wordt vervolgens handel in invloed. Uiteindelijk worden alle mensen die kritische geluiden laten horen uit het netwerk gezet en wordt het netwerkcorruptie. Men houdt elkaar de hand boven het hoofd en denkt hiermee voor het algemeen belang iets te realiseren. Maar het is vooral het netwerkbelang, de netwerkleden, die hiermee gediend zijn.’ 

In andere Europese landen zoals Frankrijk, Spanje en Portugal is handel in invloed  strafbaar gesteld. In Nederland niet. We zijn hierover meermaals op de vingers getikt door de VN en de Raad van Europa. Wat is ons argument tegen strafbaarstelling?

‘We stellen het niet strafbaar omdat wij nog steeds van mening zijn dat lobbyen, ofwel belangenbehartiging, bijdraagt aan belangen die een rol moeten spelen in besluitvorming een plek geven. Er is een soort romantisch beeld van Kamerleden, ambtenaren en bestuurders die vanuit allerlei verschillende belangen – het bedrijfsleven, mkb, multinationals en stichtingen – geluiden meenemen in hun besluitvorming. Nederland heeft altijd gezegd: als wij handel in invloed strafbaar gaan stellen, dan belemmeren we onszelf ook om die lobby te laten plaatsvinden.’

Is dat naïef? Zien we niet goed wat voor schadelijke gevolgen lobbyen kan hebben?  

‘De lobby noemt zichzelf public affairs. Het zijn mensen met een lobbypas die toegang hebben. Ze hebben vaak ook public affairs officer onder hun handtekening staan. Dan is er dus enige mate van transparantie. Bij handel in invloed is die transparantie er niet. Het gaat om mensen in de nabijheid van de macht die we niet kennen. Dat is in strijd met de rechtsstaat, de interne markt en goed functionerende mededinging. Als er al veel lobby heeft plaatsgevonden voordat iets op het bordje van een Kamerlid belandt en die weet niet wat voor invloed er is geweest, wat kan je dan als Kamerlid nog controleren?

‘Zijn we naïef? Ik denk inmiddels van wel’

Wat overigens belangrijk is: lobby vindt niet alleen plaats in de analoge wereld van ons-kent-ons, in achterkamertjes. Als je geld hebt kun je ook op grote social media impact genereren. Je kunt het debat kapen door rapporten met jou welgevallige inhoud massaal te laten delen. Neem de invloed van big tech die haar eigen standpunt via haar eigen kanalen de wereld in slingert. Dus zijn we naïef? Ik denk inmiddels van wel.’

Zijn er regels nodig om meer transparantie af te dwingen? 

‘In veel landen is het gangbaar dat je als lobbyist verplicht bent om aan te geven met wie is gesproken, op welk moment, en wat de inhoud is geweest. Dat is niet perfect, maar het is een controlemechanisme. En nog belangrijker: het is bewustwording. Het adresseert vragen als: hoe zorgen we dat er een gelijk speelveld is? Dat besluitvorming eerlijk verloopt? Dat alle geluiden worden gehoord – niet alleen eenzijdige geluiden waar geld achter zit? 

Ik denk dat alle regels helpen, vooral om aan die bewustwording bij te dragen. Maar je hebt ook pioniers nodig die nieuwe democratie, nieuwe leiderschapsstijlen, nieuwe kwetsbaarheden omarmen. Die soms durven te zeggen dat ze het niet weten of er op terug moeten komen, in plaats van gelijk maar de camera te pakken en een quote te geven die het netwerk dient.’

Bij wetgeving zijn vaak experts betrokken uit de sector waarop die wetgeving betrekking heeft. Werkt dat netwerkcorruptie in de hand?     

‘Hoogleraren die zelf ook deels werkzaam zijn bij de vermogensbeheerders van pensioenfondsen, schrijven mee aan de Pensioenwet. Of bestuurders van pensioenfondsen worden daarna toezichthouder bij de Nederlandsche Bank en houden toezicht op hun voormalige werkgever. Ik begrijp het argument dat deze mensen nodig kunnen zijn vanwege de schaarse expertise. Maar voor een geloofwaardige en goed functionerende democratie is nodig dat je de onafhankelijkheid die je op papier belijdt ook in de praktijk brengt. En dus is het cruciaal dat je in een wetgevingsproces transparant bent: wie heeft meegedacht en hoe zorgen we ervoor dat deze persoon onafhankelijk blijft? Dat is een stuk vertrouwenwekkender.’ 

Een ander bekend probleem is de draaideur: politici die de overstap maken naar belangenorganisaties of het bedrijfsleven. Denk aan Cora van Nieuwenhuizen, de minister van Infrastructuur en Waterstaat die overstapte naar de brancheclub van energiebedrijven. Of voormalig eurocommissaris Neelie Kroes, die in strijd met de regels voor Uber ging werken. Leren we het dan nooit?

‘Door de affaire rond Cora van Nieuwenhuizen zijn in Nederland de regels omtrent de cooling down-periode [waarin je als bewindspersoon niet mag overstappen, red.] aangescherpt. Dat is enerzijds goed, maar het laat tegelijk ook zien dat we het nog steeds gekunsteld benaderen. Ik snap dat we nadenken over regels, maar die informele netwerken bestaan al tijdens de periode als bewindspersoon. Je gaat je gaandeweg identificeren met personen in je netwerk en zij identificeren zich met jou. Hierdoor ontstaat tunnelvisie. Je bent met een deelbelang bezig en weegt dat niet meer af tegen andere belangen. En dat is precies waar die netwerkcorruptie ontstaat. Daarom denk ik dat de huidige set aan regels onvoldoende helpt.’

Het bestuur is de afgelopen – pak hem beet – twintig jaar zo veel machtiger geworden dat het voor de controlerende macht moeilijk lijkt om dat bestuur in toom te houden. Zie de toeslagenaffaire, of hoeveel moeite de Kamer heeft om greep te krijgen op de mondkapjesdeal. Er is een Deloitte-rapport voor nodig geweest dat meer dan een miljoen euro heeft gekost en 15 maanden in beslag heeft genomen. Is het voor Kamerleden nog wel mogelijk om de macht te controleren?

‘De macht van het bestuur zelf neemt toe, maar de burger haakt af. Oorspronkelijk hadden we in Nederland een poldermodel op basis van de verzuiling. Daar zat van oudsher een van-onderop-beweging in: jouw belang in de samenleving werd in de top vertegenwoordigd en daar kwam dan uiteindelijk een polderakkoord uit. Nu zijn die zuilen er niet meer, we zitten in netwerken.

‘Er is geen werkelijke controle van de macht meer’

Dat is nu de vertegenwoordiging van de macht. Maar het gros van de samenleving maakt geen deel uit van die netwerken; er zit geen enkele directe vertegenwoordiging meer in. Het speelveld is ongelijk en dat verzwakt de controle op de macht.

We doen alsof hier een controlerende rol voor de Kamer ligt, maar de regering geeft helemaal geen openheid over die informele circuits. Door niet transparant te zijn, wordt achterdocht groter, gaat de controlerende rol van de Kamer meer over incidenten, reageert de regering defensief en gaan ambtenaren nog meer zwart lakken bij informatieverzoeken van de Kamer, burgers en journalisten. Dit is een impasse. Er is geen werkelijke controle van de macht meer.’ 

Is dat ook wat het wantrouwen van de burger jegens de macht voedt? Dat gebrek aan tegenmacht? 

‘Ja, en dat is precies waarom ik dit onderwerp zo belangrijk vind. Tot voor kort stonden we hoog in allerlei internationale ranglijstjes, maar nu zakken we. Er is een breed gedragen beeld: ‘de overheid is er niet meer voor mij’. Laten we vooral niet doen alsof al die mensen die zich met al hun deskundigheid dagelijks inzetten bij de overheid schuldig zijn aan netwerkcorruptie, maar het is wel zo dat we elkaar gegijzeld houden in die netwerken.’ 

Wie kan die netwerken doorbreken?

‘Er is een belangrijke verantwoordelijkheid voor politieke partijen, want veel van die netwerken draaien nog steeds om het partijlidmaatschap. Als je daar lid van bent geweest dan heb je als voormalig volksvertegenwoordiger of bestuurder een glansrijke carrière in het openbaar bestuur. Dus ik zou politieke partijen willen oproepen hierover na te denken.’ 

Hoe wordt er in bestuurlijke kringen gereageerd op uw onderzoek? U steekt uw kritiek steek niet onder stoelen of banken. Dat wordt u vast niet altijd in dank afgenomen.

[lachend] ‘Ja klopt. Toen ik hiermee begon bleven de deuren inderdaad gesloten. Vooral omdat er een breed gedragen beeld was dat wij als Nederland een gidsland zijn. Met mijn negatieve boodschap werd ik als luis in de pels gezien. Ik ben als wetenschapper geen activist, dat zeg ik er ook bij, dus ik ben er vooral om te duiden. 

Ik merk de laatste vijf jaar dat de deuren opengaan, juist omdat ik niet alleen maar een moraliserend verhaal houd, maar ook wil nadenken met bestuurders: hoe trekken we dit uit het slop? Moeten we alles in regels vatten of moeten we aan bewustwording gaan werken? Hoe behouden we het goede van netwerken maar voorkomen we netwerkontaarding? Ik voer fundamentele gesprekken met volksvertegenwoordigers en bestuurders over dat netwerkbewustzijn. Dan gaat dat automatisme om het netwerk te dienen ervanaf.

‘Je moet zorgen dat we weer met elkaar de democratie gaan dragen’

Zo hoop ik te helpen, door in die netwerken bewustzijn te creëren. Dat je toch de Van Liendens van deze wereld tijdig herkent. En daarmee de weerbaarheid van de democratie voedt.’

Er is nog een lange weg te gaan. Waar ga u uw pijlen op richten?

‘Ik ben bezig met de beroepsbeoefenaars. Dat zijn de de bestuurders, de volksvertegenwoordigers, de ambtenaren, de CEO's, de CFO's. Met mensen in zulke posities doen we onderzoeken naar netwerken. Hoe kan je zorgen dat de netwerken inclusiever worden? Dat daar ruimte is voor kritische geluiden, en dat je voorkomt dat die tunnelvisie ontstaat. 

Aan de andere kant zijn we bezig met burgerschapsvorming. We investeren in studenten, maar ook in het maatschappelijk middenveld. Iedereen is nu zo druk met z’n eigen beslommeringen en is voor een deel maatschappelijk afgehaakt. Je moet zorgen dat we weer met elkaar de democratie gaan dragen. Je kunt het niet alleen maar van het bestuur laten afhangen. We moeten ons inzetten in het verenigingsleven, weer gaan stemmen, politieke bewegingen ondersteunen of zelf oprichten.’

Nu klinkt u opeens toch een beetje activistisch.

‘Ik geloof niet dat je verandering bereikt door alles wat niet klopt alleen maar op een boosdoener af te schuiven. Het moet ook van onderop komen. Het gaat erom dat mensen ook weer het plezier beleven van “ik hoor ergens bij”. ‘It takes two to tango.’