Peter Biesenbach, de minister van Justitie van de Duitse deelstaat Nordrhein-Westfalen, is op oorlogspad. Vorige week maakte de Duitse krant Handelsblatt bekend dat hij zes officieren van justitie en veertig politieagenten extra inzet om de jacht op CumEx-fraudeurs in binnen- en buitenland te intensiveren. Bij CumEx-fraude worden ingenieuze financiële constructies ingezet om meerdere malen dividendbelasting terug te vorderen, terwijl er maar één keer – of zelfs geen – dividendbelasting is afgedragen. De fraude berokkende de Duitse schatkist de afgelopen twintig jaar naar schatting tussen de 5 en 12 miljard euro schade. Het totaal aantal van CumEx-fraude verdachte bankiers, handelaren en advocaten dat door een team van ongeveer honderd mensen wordt vervolgd, staat op dit moment op 1022, in 87 verschillende procedures.

De grote motor achter de strafrechtelijke vervolgingen in Nordrhein-Westfalen is de Keulse officier van justitie Anne Brorhilker. Zij zit sinds 2012 op de zaak en behaalde vorig jaar de primeur door als eerste aanklager veroordelingen in de CumEx-affaire op haar naam te schrijven. ‘Tezamen en in vereniging met anderen gepleegde belastingontduiking, fraude en afpersing,’ luidde de aanklacht tegen de fraudeurs.

De minister van Justitie van Nordrhein-Westfalen heeft het nadrukkelijk voorzien op de lieden in de hogere managementlagen: ‘Daar zijn de beslissingen genomen’

Naast Brorhilker zullen nu in totaal 21 officieren van justitie de strafrechtelijke jacht inzetten op de vele fraudeurs, waarvan het merendeel zich in het buitenland ophoudt. Het is duidelijk dat succesvolle CumEx-daders meer dan genoeg geld hebben om zich in het buitenland te vestigen en te genieten van de vruchten van hun misdaden, zei minister Biesenbach tegen het Handelsblatt. Hij omschreef CumEx als ‘geïndustrialiseerde belastingfraude’, waarbij de internationale gemeenschap zich niet mag neerleggen. Biesenbach: ‘We zullen er alles aan doen om de uitlevering van de verdachten te bewerkstelligen.’ Hij heeft het nadrukkelijk voorzien op de lieden in de hogere managementlagen: ‘Daar zijn de beslissingen genomen.’

Internationaal opsporingsbevel 

Het besluit van de deelstaat Nordrhein-Westfalen werd voorafgegaan door een stap die veel aandacht kreeg. Begin februari liet de Duitse federale recherche een opsporingsbevel uitgaan voor de Nieuw-Zeelander Paul Mora. Dat de CumEx-fraudeur op de most wanted-lijst van de Duitse overheid belandde, leidde in Duitsland en ver daarbuiten tot media-aandacht. Er liep al een internationaal arrestatiebevel tegen Mora, maar met het nieuwe opsporingsbevel belandde hij op de wereldwijde opsporingslijsten van Europol en Interpol, die hoofdzakelijk door terroristen en zware drugscriminelen worden bevolkt. De federale recherche maakte ook een duidelijk statement naar Duitse burgers: plakkaten met het mugshot van Mora werden op tal van plaatsen opgehangen en waren onder meer op het Centraal Station van Keulen te zien.

Ooit haalde de voortvluchtige Nieuw-Zeelander zijn inspiratie bij het in Amsterdam gevestigde Fortis GSLA, zo bleek uit de rechtszittingen die vorig jaar in Bonn plaatsvonden. Het Handelsblatt beschreef toen een e-mail van Mora, die hij op 18 juli 2005 verstuurde. Daarin vroeg hij of zogenoemde ‘double dipping-transacties’ – waarbij meerdere malen dividendbelasting wordt teruggevorderd, terwijl er maar één keer is betaald – legaal zijn. De bankiers van Fortis antwoordden hem destijds dat dit volgens externe advocaten van de bank geen ‘problematische transactie’ was.

Voormalig CumEx-bankier Olaf Ephraim staat nu als derde op de kieslijst van Forum voor Democratie

De mailwisseling speelde zich precies in de periode af dat er voor het eerst artikelen over CumEx-transacties in de pers verschenen: Het Financieele Dagblad  beschreef toen de verwikkelingen rond het geruchtmakende ontslag van twee topmanagers van de afdeling GSLA. De bewuste bankiers: Frank Vogel en Olaf Ephraim. Laatstgenoemde is op dit moment penningmeester van Forum voor Democratie en staat als derde op de kieslijst van de partij. Volgens de meest recente opiniepeilingen zal Ephraim later deze maand een zetel in de Kamer veroveren.

Gebrek aan expertise

Tussen 2001 en 2016 werd 55 miljard euro uit de schatkisten van belastingdiensten van lidstaten van de Europese Unie geroofd. In de 55 miljard zit ook het bedrag dat met een andere vorm van dividendstrippen werd buitgemaakt: CumCum. Dat is een methode waarbij dividendbelasting wordt teruggevorderd die wel is betaald, maar waar geen terugbetaling hoort plaats te vinden, omdat de eigenaar van het aandeel daar geen recht op heeft.

De geschatte omvang van het bedrog werd eind 2018 door het internationale journalistieke samenwerkingsverband The CumEx Files naar buiten gebracht; Follow the Money maakt daar deel van uit. Ook de Nederlandse schatkist kreeg met dividendstrippers te maken. De Amerikaanse zakenbank Morgan Stanley liep ermee tegen de lamp en moet de Nederlandse staat 39 miljoen terugbetalen.

De onthullingen zorgden in Europa voor beroering en werden tot in het Europees Parlement besproken. Dat leidde tot een resolutie waarin de Europese toezichthouder European Securities and Markets Authority (ESMA) werd gevraagd onderzoek te doen naar dividendarbitrage, CumEx- en CumCum-praktijken. In juli 2019 publiceerde de ESMA zijn eerste rapport. Krap een jaar later liet ook de European Banking Authority van zich horen met een rapport, dat echter weinig om het lijf had.

De ESMA, die onder leiding staat van de Nederlander Steven Maijoor, presenteerde eind september 2020 zijn eindrapport waarin enkele voorstellen werden gedaan om deze vorm van fraude op te sporen en te bestrijden. Dat is volgens de opstellers van het rapport bepaald niet eenvoudig. Voorzover er bij financiële toezichthouders als de AFM expertise aanwezig is om de transacties op te sporen, schiet de wetgeving tekort om informatie met buitenlandse belastingdiensten te mogen delen.

De toezichthouders beschikken daarnaast niet over het mandaat om eventuele tegenmaatregelen te treffen. Dat is omdat het dividendstrippen de fatsoenlijke werking van effectenmarkten niet in de weg staat. En zelfs wanneer het mandaat van financiële toezichthouders in de afzonderlijke Europese landen zou worden uitgebreid, is het door hun gebrek aan expertise niet waarschijnlijk dat zij op korte termijn effectieve maatregelen kunnen treffen. Vandaar dat de ESMA een betere samenwerking tussen belastingdiensten en toezichthouders noodzakelijk vindt, en wetgeving aanbeveelt die het deze overheidsinstellingen mogelijk maakt informatie uit te wisselen.

Dat dit een lastige taak zal worden, staat bij voorbaat vast: regelgeving omtrent het uitwisselen van belastinggegevens vormt een hoge drempel. Landen zullen een hoge mate van urgentie moeten ervaren om hier iets aan te doen. Het is twijfelachtig of die overal wordt gevoeld. Hoewel 21 van de 27 lidstaten van de Europese Unie dividendbelasting heffen, ziet slechts een derde zichzelf als mogelijk doelwit van deze fraudepraktijken. Nederland hoort daar volgens het ESMA-rapport ook niet bij, hoewel het vaststaat dat de Nederlandse belastingdienst – getuige de zaak tegen Morgan Stanley – daar anders over denkt.

Al met al levert het ESMA-rapport weinig concreets op. Dat staat in schril contrast met de daadkracht die Duitse opsporingsinstanties de laatste jaren tonen, met name die in de deelstaat Nordrhein-Westfalen. Vlak voordat het Handelsblatt over de uitbreidingen van de justitiële troepen aldaar berichtte, hield de subcommissie voor belastingaangelegenheden van het Europees Parlement een openbare hoorzitting over de ‘belastingzwendel’ die Europa de afgelopen decennia trof. Enkele deskundigen en vertegenwoordigers van organisaties waren uitgenodigd om kort iets over hun zienswijzen op het fraudevraagstuk te vertellen. Onder hen was ook een vertegenwoordiger van de ESMA, die de uitkomsten van het rapport presenteerde.

De sfeer werd gekenmerkt door ongeloof dat het zo moeilijk blijkt om in Europa de handen op elkaar te krijgen voor doeltreffende maatregelen. Dat gevoel werd onder andere uitgedrukt door Olaya Argüeso Pérez, hoofdredacteur van het journalistieke platform Correctiv, dat leiding gaf aan The CumEX Files: ‘Journalisten uit verschillende landen kunnen de telefoon pakken en samenwerken, waarom lukt dat in Europa niet?’