Onder de hashtag #gemeenteninnood stuurden 71 gemeenten in juli 2020 een noodkreet naar Den Haag.
© VNG

Jeugdzorg in het rood

De gemeenten zouden jeugdzorg goedkoper en beter regelen. Het tegenovergestelde is gebeurd. Wat ging er mis? Lees meer

Eén op de tien Nederlandse kinderen ontvangt een vorm van jeugdzorg: een onwaarschijnlijk hoog aantal. Vijf jaar geleden kregen gemeenten de taak jeugdzorg dichterbij, efficiënter en uiteindelijk ook goedkoper te regelen. Maar zowel het aantal aanbieders als het aantal kinderen als de uitgaven zijn ontploft. Afgelopen zomer was voor veel gemeenten de maat vol. Ze geven zoveel geld aan jeugdzorg uit, dat zij dit financieel niet meer kunnen bolwerken. Den Haag moet met meer budget over de brug komen, is hun boodschap. Follow the Money onderzoekt of geld wel het probleem is.

27 Artikelen

Jeugdzorgtekorten van gemeenten: een miljardenschip in de mist

Deze maand onderhandelen gemeenten met het Rijk over een structureel hoger budget voor jeugdzorg. Volgens een recent rapport bedraagt dat tekort jaarlijks maar liefst 1,7 miljard. In vier jaar tijd stegen de uitgaven aan jeugdzorg met 2 miljard. Met dat rapport in de hand gaan de gemeenten met gestrekt been de onderhandelingen in. Hoe diep steken zij de hand in eigen boezem?

‘Het bewijs is geleverd: er moet geld bij,’ zei VNG-voorzitter Jan van Zanen vorige week op NPO Radio 1. Onderwerp van gesprek was het miljardentekort waarmee gemeenten kampen. Eind december bracht adviesbureau Andersson Elffers Felix naar buiten dat gemeenten 1,7 miljard euro meer uitgeven aan jeugdzorg dan ze krijgen van het Rijk. Als presentator Sven Kockelmann doorrekent dat dit betekent dat gemeenten de komende jaren 5 miljard claimen bij het Rijk, ontkent Van Zanen dat niet. ‘We hadden dat bedrag al lang moeten hebben. We hebben een taak en daar horen knaken bij.’

Woorden van soortgelijke strekking had de Utrechtse wethouder Eelco Eerenberg in zijn kerstboodschap ook al geuit. ‘Een steuntje in de rug,’ zo typeerde hij namens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) de conclusies van het AEF. ‘Dat (de conclusies uit het rapport, red.) is een erkenning voor velen van ons die de afgelopen vijf jaar brandbrieven hebben geschreven, protestacties hebben georganiseerd of hele pittige debatten in hun eigen gemeenteraad hebben gehad,’ zo vertelt Eerenberg vanuit zijn huis. ‘Wat ons betreft is het kabinet nu aan zet. Om de middelen te vinden om dit tekort in te lopen, maar ook te kijken welke maatregelen er nodig zijn om het tekort te verminderen.’ 

Deze maand onderhandelen gemeenten en Rijk volop over de vraag of er structureel geld bij moet. Als inbreng voor de nieuwe kabinetsformatie, meent staatssecretaris Paul Blokhuis (VWS): ‘De uitkomsten van het onderzoek zijn zwaarwegend. Dit in het licht van de jeugdhulpplicht van gemeenten en de noodzaak van sluitende begrotingen’, zo schreef hij aan de Tweede Kamer. Omdat het kabinet in 2019 niet bereid was met structureel meer geld over de brug te komen, moest het AEF-onderzoek voor eens en voor altijd duidelijk maken hoe groot en hoe tijdelijk de tekorten waren. Uit een brief die de gemeentekoepel op 12 februari aan het kabinet stuurde, blijkt dat gemeenten willen dat het kabinet het tekort helemaal compenseert, voor zover er ‘geen sluitend bewijs is dat dit tekort met maatregelen kan worden ingelopen’. 

Zo lijkt het AEF-rapport de belangrijkste troef in de onderhandelingen om meer geld. Gemeenten gaan er met gestrekt been in: als het Rijk de eisen niet inwilligt, zullen woningbouw en energietransitie langzamer gaan. Dit heeft grote gevolgen, meldt een woordvoerder van VNG, die aangeeft dat het Rijk op beide dossiers de gemeenten ‘echt nodig heeft’. ‘Mensen vinden geen geschikte woning omdat deze er simpelweg niet meer zijn en ons land loopt fors achter op de klimaatdoelen uit het klimaatakkoord van Parijs.’ 

Door het hele land grepen wethouders het AEF-onderzoek aan om het Rijk op te roepen tot grotere financiële steun. In de voorhoede van deze miljardenlobby bevinden zich wethouders Simone Kukenheim (Amsterdam, D66) en Songül Mutluer (Zaanstad, PvdA). ‘Helder, er moet geld bij,’ tweette Kukenheim naar aanleiding van het AEF-rapport, om eraan toe te voegen dat zonder extra geld de wachtlijsten verder zullen oplopen. 

Haar Zaanse collega Mutluer, tevens bestuurslid bij VNG, zegt in gesprek met Noordhollands Dagblad dat als je het miljardentekort uit het AEF-onderzoek doorrekent, dit voor Zaanstad jaarlijks neerkomt op tien tot twaalf miljoen euro. Daarmee zouden gesprekken met de gemeenteraad over budgetoverschrijdingen tot het verleden behoren, zo staat in het Noordhollands Dagblad. En volgens de VNG ‘kunnen gemeenten er niets aan doen dat tekorten op het sociaal domein de gemeentelijke begroting leegtrekken’.

Gemeenten in de penarie

Accountancybureau BDO meldde recent voor het tweede jaar op rij dat in de gemeentekassen een ‘financiële veenbrand’ woedt: acht van de tien gemeenten verwachten een begrotingstekort. Dat heeft vergaande gevolgen. ‘Demente ouderen kunnen bijvoorbeeld een beroep doen op de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), voor dagbesteding. Als de financiën krap zijn, kan een gemeente zeggen: ga er niet drie dagen, maar bijvoorbeeld maar één dag naartoe’, zei BDO’s Rob Bouman, voorzitter van de branchegroep Overheid, tegen de NOS.  

Lees verder Inklappen

‘Een zwakke claim’

Daarmee gaan de wethouders voorbij aan het feit dat ook keuzes van gemeenten bijdragen aan de tekorten. Zo kozen Zaanstad en Amsterdam in 2018 gezamenlijk voor een nieuw inkoopstelsel voor jeugdzorg, dat fors duurder uitpakte en waardoor beide gemeenten zich gedwongen zagen tot cliëntenstops en wachtlijsten. Inmiddels is het huidige inkoopstelsel van Zaanstad jaarlijks 12,1 miljoen euro duurder dan het vorige: een ton meer dus dan wat Mutluers doorrekening op basis van het AEF-rapport Zaanstad op zou leveren. 

Amsterdam verwachtte dat de nieuwe inkoopmethode de jeugdzorg meteen in het eerste jaar 25 miljoen euro goedkoper ging maken, maar de kosten stegen met maar liefst 42,8 miljoen, blijkt uit een rapport van de Amsterdamse Rekenkamer. De gemeente Amsterdam zegt dat zo’n kostenstijging bij bijna alle gemeenten te zien is en noemt het ‘een landelijke trend’.

In Amsterdam steeg bij zeventien van de achttien grootste jeugdzorgaanbieders de omzet in het eerste jaar van het nieuwe stelsel, hoewel dat volgens de gemeente een optelsom van alle zorgaanbod is, niet slechts de jeugdhulp. Dankzij deze hogere omzetten konden zorgondernemers flink dividend uitkeren. Eerder onderzoek van Follow the Money liet een soortgelijk beeld zien van Tilburg

‘Voor gemeenten de discussie met het Rijk aangaan over de vraag of het budget toereikend is, moeten zij eerst de eigen zaken op orde hebben’

De Rekenkamer Metropool Amsterdam concludeerde dat Amsterdam en Zaanstad de kosten voor een groot deel zelf uit de hand lieten lopen. De Rekenkamer waarschuwde de gemeenteraad: voor gemeenten de discussie met het Rijk aangaan over de vraag of het budget toereikend is, moeten zij eerst de eigen zaken op orde hebben. Dat Amsterdam en Zaanstad met het AEF-rapport in de hand menen recht te hebben op meer geld van het Rijk, noemt de Rekenkamer Metropool Amsterdam ‘een zwakke claim’. ‘Misschien is het terecht dat ze meer geld van het Rijk claimen, maar dan moet je wel kunnen onderbouwen waarom de kosten van 2017 naar 2018 en verder zo enorm zijn gestegen,’ stelt de Amsterdamse Rekenkamerdirecteur Jan de Ridder. ‘Ook moet je duidelijk maken waarom het budget van 2017 toen toereikend was, maar nu ineens met enorme bedragen wordt overschreden. In beide gemeenten is zo’n analyse niet gemaakt.’ Ook het onderzoek van AEF bevat die analyse niet, meent hij. ‘Uit dit onderzoek blijkt dat het gemiddelde bedrag per cliënt en het aantal cliënten zijn gestegen, maar in welke mate de grote tekorten te wijten zijn aan toegenomen en intensievere zorg, staat niet vast. Terwijl in de VNG-lobby wel wordt gesteld dat het Rijk met (veel) te weinig geld over de brug komt om aan de zorgvraag te voldoen, is daar in ieder geval in het AEF-rapport geen onderbouwing voor gegeven’, meldt de Amsterdamse Rekenkamerdirecteur Jan de Ridder. 

Dat zegt ook Irene Niessen, partner bij AEF en eindverantwoordelijk voor het onderzoek. Hoewel AEF schrijft dat dit rapport ‘een basis vormt’ voor gesprekken over budget, kan volgens Niessen niet worden gesteld dat gemeenten meer geld moeten krijgen van het Rijk. ‘Maar het is ook niet zo dat de kostenstijging volledig aan de gemeenten ligt. Als het heel duidelijk was geweest, dan hadden we één van de twee (Rijk of gemeenten, red.) als schuldige aangewezen.’ Voordat het budget kan worden bepaald, moeten volgens haar gemeenten en Rijk eerst het gesprek voeren over het doel van de Jeugdwet en voor welke problemen jeugdhulp bedoeld is. ‘Het is een maatschappelijk vraagstuk. Waar het op neerkomt: Voor welke problemen willen we als maatschappij betalen, en welke worden mensen zelf geacht op te lossen?’

Rekenkamer bijzonder kritisch op financieel jeugdzorgbeleid Zaanstad

De Amsterdamse Rekenkamer liet zich in het rapport van vorig jaar uitermate kritisch uit over het financiële beleid van Zaanstad op het gebied van jeugdzorg. Een greep uit de kritiek: de gemeenteraad werd fout geïnformeerd; de gemeente betaalde voor hetzelfde zorgtraject voorschotten aan meerdere zorgaanbieders; de zorgaanbieder mocht bij bepaalde vormen van zorg de hele begin- en eindmaand van een behandeltraject volledig declareren; ‘bij het minste of geringste’ werd naar dure specialistische zorg verwezen, zonder dat de gemeente dit in de gaten had; de gemeente schafte bij specialistische jeugdhulp de budgetplafonds af, waarmee zij instellingen de gelegenheid gaf meer hulp in te zetten dan nodig. Met de monitoring was ook het nodige mis. Zo waren cijfers over jeugdzorg volgens de Rekenkamer ‘totaal inconsistent, moeilijk te achterhalen en versnipperd’; De Rekenkamer was ‘maanden bezig’ om van Zaanstad een volledig overzicht te krijgen van begrote en gerealiseerde kosten voor specialistische jeugdhulp. Begrotingscijfers voor de jaren 2015 en 2016 waren ‘in het geheel niet beschikbaar’ en de cijfers voor specialistische jeugdzorg in 2016 en 2017 waren ‘niet te reconstrueren’, dankzij ‘spookjongeren’ die meer dan drie jaar door de bestanden zweefden. De dashboards waarmee Zaanstad op het moment jeugdzorg monitort, zijn ‘beperkt bruikbaar’ en niet geschikt voor trendanalyse. De gemeente kon aanbieders via contracten niet dwingen informatie volledig, juist en op tijd aan te leveren. 

Ook Amsterdam monitort volgens de Rekenkamer gebrekkig, waardoor de gemeente niet ziet waar kostenstijgingen ontstaan. ‘En dan kun je dus ook niet sturen op de kosten,’ zei de Amsterdamse Rekenkamerdirecteur Jan De Ridder eerder tegen Follow the Money.

Lees verder Inklappen

Op drift geraakt 

Het AEF-onderzoek trekt ook andere conclusies, die grotendeels onderbelicht bleven. Deze schetsen vooral een zorgelijk beeld over de stijging van kosten sinds 2015, het jaar waarin gemeenten voor jeugdzorg verantwoordelijk werden. Destijds was het budget nog ruim voldoende. Zo blijkt dat gemeenten in 2019 zo’n 2 miljard euro meer aan jeugdzorg besteedden dan in 2015. Dat is een kostenstijging van 53 procent. 

Hadden gemeenten de kosten op het niveau van 2015 gehouden, dan was tot en met 2019 5 miljard minder uitgegeven, laat het AEF-onderzoek zien. Trek je de kosten van 2019 door naar 2020 en de eerste maanden van dit jaar, dan kom je inmiddels uit op zo’n 7 miljard euro aan ‘meerkosten’ ten opzichte van vijf jaar eerder. 

Overigens draaien niet alleen gemeenten op voor de uit de klauwen lopende kosten: Het Rijk maakte tot nog toe bijna een miljard aan extra middelen vrij voor gemeenten, buiten het reguliere budget om. Dit jaar komt daar nog eens 320 miljoen euro bij.

Kosten en cliënten stijgen

De kosten stegen van 2015 tot en met 2019 procentueel meer dan drie keer harder dan het aantal behandelde kinderen. Daarnaast komt de stijging in het cliëntenaantal niet zozeer omdat meer kinderen ‘in’ jeugdzorg belanden, maar eerder omdat ze er niet meer uit komen.  De gemiddelde kosten per cliënt stegen daarbij met 16 procent. Al dat geld is niet per se naar kinderen uit kwetsbare groepen gegaan. De toevloed is ontstaan omdat meer kinderen uit meer vermogende gezinnen gebruik gingen maken van lichtere zorg. 

Eerder problemen signaleren, die in een vroeger stadium oplossen en zo dure, specialistische hulp voorkomen, was de bedoeling toen gemeenten verantwoordelijk werden voor jeugdzorg. Zo moest jeugdzorg ook goedkoper worden. Het tegenovergestelde is het geval, stelt AEF: brede inzet op preventie en vroegsignalering leiden juist tot hogere kosten.

Het onderzoeksbureau dringt aan op gesprekken over wat men nu onder jeugdzorg verstaat. ‘Welke kinderen moeten jeugdzorg krijgen en welke niet? Dat zijn uiteindelijk politieke vragen,’ vertelt AEF-onderzoeker Niessen.

Lees verder Inklappen

AEF stelt dat gemeenten binnen de uitgangspunten van de huidige Jeugdwet 190 tot 240 miljoen kunnen besparen, waarmee ‘het structurele tekort op 1,3 tot 1,5 miljard euro uitkomt. In haar brief aan het kabinet schrijft VNG daarom dat er ‘weinig mogelijkheden zijn [...] om te besparen’.

AEF onderzocht echter niet alle mogelijke besparingen. ‘Ik zal niet beweren dat er geen andere mogelijkheden zijn,’ legt AEF-onderzoeker Niessen uit. ‘Zo berichtten media enerzijds dat aanbieders geld tekort komen en anderzijds dat ze te forse winsten maken. Wij keken naar de kosten van gemeenten; niet of gemeenten vervolgens te veel of te weinig aan aanbieders betalen. Jaarrekeningenonderzoek was bij ons ook niet aan de orde. Dat wij dit niet onderzocht hebben, betekent niet dat onderzoek hiernaar niet zinvol is.’ Onderzoek van Berenschot toonde eerder aan dat jaarlijks ruim 1 miljard jeugdzorgeuro’s opgaan aan ‘coördinatie- en organisatiekosten’ bij jeugdzorg.

AEF: ‘Wij keken naar de kosten, niet of gemeenten te veel of te weinig aan aanbieders betalen’

Follow the Money is al meer dan een jaar bezig met een groot data-onderzoek naar tekorten in jeugdzorg. Door de gegevens van gemeenten te combineren met die van de zorgaanbieders, ontstaat een database waarmee journalisten en (gemeente-)ambtenaren zelf geldstromen en tekorten kunnen opsporen. Het is een hulpmiddel om zorgcowboys te ontmaskeren en om meer inzicht te krijgen in gemeentelijke geldstromen. Hier profiteren ook de deelnemende gemeenten van. Het Follow the Money-onderzoek is een aanvulling op dat van AEF. 

Waar AEF vooral keek naar budget, besparingsmaatregelen en eventuele aanpassing van Jeugdwet, kijkt Follow the Money waar het geld in het huidige stelsel weglekt, waar en hoe tekorten ontstaan en hoe geldstromen lopen, zowel bij gemeenten als aanbieders. ‘Volgens mij doen we aanvullende dingen en is dat alleen maar mooi,’ aldus Niessen van AEF. 

In de eerste twaalf maanden van het Follow the Money-onderzoek zijn 155 gemeenten benaderd. Slechts twintig gaven volledig inzicht in de bestedingen en vulden alles in. De weigerende gemeenten voerden diverse redenen aan, zoals ‘capaciteitsgebrek’, ‘corona’, ‘vakantie’, ‘concurrentie- en marktgevoeligheid van informatie’ en ‘privacy’. Ook konden gemeenten gegevens ‘niet uit hun datasystemen halen’. De Amsterdamse Rekenkamerdirecteur Jan de Ridder legde eerder aan Follow the Money uit dat gegevens monitoren een ‘minimale voorwaarde’ is om risico’s te beheersen en kosten onder controle te krijgen. Ook AEF wijst in het rapport meermaals op het belang van goede monitoring.

Ook Amsterdam en Zaanstad leveren geen- of incomplete data

Amsterdam leverde Follow the Money tot nog toe een incomplete dataset. Zaanstad meldde in eerste instantie ‘eerst nog een aantal slagen in het verbeteren van de datakwaliteit’ te moeten maken. Vervolgens liet Zaanstad weten dat verbeteringen op het gebied van de datakwaliteit ‘vlot vorderen’, waardoor de gemeente op termijn toch mee kon doen. 

In de vierenhalve maanden na deze toezegging kreeg Follow the Money hierover slechts één keer contact met de gemeente. ‘Het uitblijven van duidelijkheid naar jullie is nooit onze intentie geweest, maar het nemen van een weloverwogen beslissing hierin heeft meer tijd gekost dan aanvankelijk gedacht, waarvoor ook onze oprechte excuses,’ laat wethouder Songül Mutluer, die op de tiende plek staat van de PvdA-kieslijst, via haar woordvoerder weten. Uiteindelijk laat Zaanstad weten niet mee te kunnen doen, omdat de gemeente de capaciteit niet heeft en op basis van inzichten uit verschillende andere onderzoeken (waaronder AEF) zegt nu ‘energie te steken in die stap vooruit.’ 

Follow the Money stelde Zaanstad ook de vraag of de datakwaliteit het de gemeente inmiddels wel toe zou staan om mee te werken. De gemeente antwoordde niet met ja of nee, ondanks meerdere verzoeken.

Lees verder Inklappen

Om het op drift geraakte miljardenschip uit de mist te halen, is meer kennis nodig. Want waar zijn de extra miljarden aan besteed? Om antwoord op die vraag te achterhalen, benadert Follow the Money alle gemeenten in Nederland met de vraag of zij vrijwillig inzage willen geven in hoe zij hun geld uitgeven.  

Het blijft lastig te verdedigen dat gemeenten aan de ene kant rekenen op extra miljarden uit Den Haag, maar tegelijkertijd niet kunnen of willen vertellen hoe ze hun jeugdzorggeld besteden. Zeker met een structureel tekort van 1,7 miljard euro: daarmee wordt het publiek belang om te achterhalen hoe dit jeugdzorggat gedicht kan, alleen maar groter. 

Daarom loopt momenteel een wob-procedure tegen acht gemeenten. Eén daarvan kwam vrij snel over de brug met alle gegevens, een ander maakt momenteel een ronde langs alle aanbieders. Een derde stuurde alle onderliggende documenten, maar wil vooralsnog niet de namen van aanbieders in verband brengen met de bedragen die deze gemeente overmaakte.  

Ook in Friesland bereiden we een omvangrijk wob-verzoek voor. Na ruim een jaar in gesprek te zijn met de inkooporganisatie liet ‘Friesland’ weten toch voor deze procedure te opteren. 

‘Chaos’ in Amsterdamse jeugdzorg

Waar Zaanstad voortborduurt op het stelsel dat in 2018 werd ingevoerd, ging in Amsterdam de inkoop op de schop. Hiermee komt niet alleen een einde aan de gezamenlijke inkoop van (hoog-)specialistische jeugdzorg tussen de zorgregio’s Zaanstreek-Waterland en Amsterdam-Amstelland, het betekent ook de derde ingrijpende stelselwijziging in vijf jaar tijd voor Amsterdam. Onverstandig, oordeelt de Rekenkamer Metropool Amsterdam. Die heeft liever dat de gemeente zich op verbetering richt, in plaats van verandering

De overgang naar het nieuwe inkoopstelsel verliep ‘ronduit chaotisch’, zegt Linda Bijl, eigenaar van zorginstelling Family Supporters. ‘Dat geeft een onzeker gevoel. Je neemt verplichtingen op je, helpt cliënten en hebt mensen in dienst. Je weet alleen niet op welke basis en voorwaarden.’ Wethouder Kukenheim laat via haar woordvoerder weten die onzekerheid te herkennen uit gesprekken met zorgaanbieders. Volgens haar stond het totale budget vast in mei, maar werden individuele budgetten en cliëntaantallen pas in december bepaald. ‘We hebben als gemeente de keuze gemaakt om tot een zorgvuldige en transparante verdeling van het budget te komen,’ aldus de woordvoerder.

Kort voor het verschijnen van dit artikel meldde Amsterdam aan Follow the Money dat de gemeente ‘haar best doet om aanvullende data te leveren voor zover dat mogelijk is’. 

Daan Appels
Daan Appels
Onderzoeksjournalist die zich onder meer richt op zorg en voedsel (ondanks beperkte kookkunsten).
Gevolgd door 443 leden
Verbeteringen of aanvullingen?   Stuur een tip
Annuleren