Jeugdzorg in het rood

Gemeenten zouden de jeugdzorg goedkoper en beter regelen. Het tegenovergestelde is gebeurd. Wat ging er mis? Lees meer

De gemeenten zouden jeugdzorg dichterbij, efficiënter en uiteindelijk ook goedkoper gaan regelen. Het tegenovergestelde gebeurde: het aantal zorgaanbieders is gestegen van 120 in 2014, naar zo’n 6.000 nu. En inmiddels ontvangt één op de tien Nederlandse kinderen een vorm van jeugdzorg.

 

In de zomer van 2020 was voor veel gemeenten de maat vol. Ze gaven zoveel geld aan jeugdzorg uit, dat zij het financieel niet meer konden bolwerken. Den Haag moet met meer budget over de brug komen, luidde de boodschap.

Maar is geld het enige probleem? Onder de werktitel "Jeugdzorg in het Rood” doet Follow the Money onderzoek naar de geldstromen in de jeugdzorg. In deze gids loodsen we je langs de belangrijkste bevindingen.

58 Artikelen

Beeld © Reinout Dijkstra

De data achter de geldstromen in de jeugdzorg: aanpak en verantwoording

In anderhalf jaar tijd verzamelde Follow the Money de grootste dataschatkist over jeugdzorg in Nederland. Om gegevens van zoveel gemeenten en zorgaanbieders vergelijkbaar te krijgen, moesten we door wat hoepels springen. Vandaag laten we zien hoe we dat deden.

Anderhalf jaar lang deed Follow the Money onderzoek naar overheidsuitgaven aan jeugdzorg. De hoofdvraag: hoeveel geld blijft er aan de strijkstok hangen? Afgelopen zaterdag publiceerden we de resultaten, maandag de reacties van de grootste jeugdzorgaanbieders. Vandaag leggen we uit hoe onze bevindingen tot stand kwamen en presenteren we de data.

Jeugdzorginstellingen hadden voor de decentralisatie van 2015 te maken met twaalf provincies; nu met 352 gemeenten die veelal samenwerken in 42 jeugdzorgregio’s. Zes jaar na de overheveling constateren we dat dit een wildgroei heeft veroorzaakt op drie terreinen:

  • meer kinderen doen een beroep op jeugdzorg;
  • het aantal aanbieders is explosief gegroeid;
  • de uitgaven van gemeenten lopen de spuigaten uit.

Het gevolg: een miljardentekort. Inmiddels is de rekening opgelopen van 3,75 miljard in 2015 naar een geraamde 5,76 miljard in 2022. 

Waar ging al dat geld naartoe? Om de geldstromen binnen het jeugdzorgstelsel in kaart te brengen, vroegen we alle 352 gemeenten om mee te doen aan ons data-onderzoek. Follow the Money legde hen een datasheet voor, geïnspireerd op het onderzoek dat KPMG in 2019 bij negen gemeenten uitvoerde en waarin het adviesbureau vanaf 2015 uitgaven, cliëntaantallen, verwijzers, ‘producten’ en aanbieders in kaart bracht.

De minister van VWS, Hugo de Jonge, had KPMG na Kamervragen van René Peters (CDA) opdracht gegeven tot dit onderzoek. Inzicht in besteding jeugdhulpmiddelen verscheen eind januari 2020 en bevatte, naast de gegevens van die negen gemeenten, ook gegevens van dertien zorgaanbieders. In de Haagse wandelgangen heette dit het ‘Follow the Money-onderzoek’. Al direct na verschijnen nam Peters er afstand van: het onderzoek was ‘ondermaats’ en moest breder en diepgaander worden opgezet.

Dat is precies wat wij ambieerden. Wij vulden de vragen van KPMG aan en legden die voor aan alle gemeenten in Nederland.

‘In een formatje gieten’

‘Dit is wel heel veel werk,’ was de meest gehoorde reactie toen we vroegen of gemeenten hun data voor ons wilden invullen. Wel konden veel gemeenten het onderzoek waarderen. ‘Het is van belang’ (Venlo), ‘een te waarderen initiatief’ (Renkum), ‘super goed werk’ (Zaanstad) en ‘een meerwaarde’ (Zorgregio Achterhoek). Hoe enthousiast ze ook waren, van deze vier deed uiteindelijk alleen Venlo, na een aanvankelijke weigering, mee aan ons onderzoek. 

In andere gemeenten bleek het ‘lastig’ om de gegevens beschikbaar te stellen (Kampen) of ‘tijdrovend’ om de data ‘uit verschillende systemen te halen’ (Lingewaard). Ook in Venlo waren de gevraagde data ‘niet een-twee-drie op te roepen’. Volgens de gemeente Roosendaal kon jeugdzorg ‘niet in een formatje gegoten worden’, en Laarbeek was bang dat we ‘appels met peren [zouden] vergelijken, omdat inkoop bij iedere gemeente anders is’. 

Bij de gemeente Haarlemmermeer wekte het argwaan dat hun gegevens in een database zouden komen. Na tweeënhalve maand stuurde een woordvoerder alsnog een afwijzing: ‘De gevoeligheid van informatie (persoonsgegevens en marktgevoelige informatie) is te groot. Wij vinden het onvoorwaardelijk delen van onze data onverantwoord.’ Uiteindelijk kregen we de gegevens pas nadat we een Wob-verzoek bij die gemeente indienden.

Dossier

Jeugdzorg in het rood

De gemeenten zouden jeugdzorg goedkoper en beter regelen. Het tegenovergestelde is gebeurd. Wat ging er mis?

Volg dit dossier

Zeventig gemeenten vulden onze spreadsheet in, de een gedetailleerder dan de ander. Zo vulde Haarlemmermeer niet de totale inkomsten en uitgaven van de gemeente in, waardoor we niet konden berekenen welk aandeel hun uitgaven binnen de Jeugdwet op het totaal vertegenwoordigde. Ook ontbraken de specifieke uitgaven aan jeugdzorgproducten. Sommige gemeenten leverden netjes alle data waar we om vroegen, anderen kwamen met gegevens uit een enkel jaar, of gaven geanonimiseerde zorgaanbieders op. 

Omdat de steekproef zo niet groot genoeg was, de verdeling van grote en kleine gemeenten mank was en niet elke gemeente dezelfde data leverde, was de resulterende database zodoende helaas niet representatief.

Toch is het de grootste jeugdzorgdatabase van Nederland, waaruit we wel degelijk patronen konden halen. In bijna alle gemeenten in onze database zagen we niet alleen het aantal kinderen toenemen, maar ook de kosten. Hoewel het Rijk in 2019 ten opzichte van 2017 gemiddeld 19,2 procent meer geld voor jeugdzorg beschikbaar stelde aan de gemeenten in onze database, bleven de tekorten bestaan. De uitgaven aan jeugdzorg van diezelfde gemeenten stegen namelijk met 22,4 procent, waardoor het tekort aan inkomsten in die periode van 14,7 toenam naar 15,8 procent.

Gemiddeld genomen wijzen gemeenten in deze database zo’n 7,5 procent van het totale gemeentelijke budget toe aan jeugdzorg. Er zijn duidelijke uitschieters; zo lag dit percentage in Amsterdam op 5,2 procent. 

Amsterdam begrootte voor 2019, op een totale begroting van bijna 6,2 miljard, 319,4 miljoen voor jeugdzorg: dat was ruim 9 miljoen meer dan de stad daarvoor van het Rijk kreeg. Uiteindelijk overschreed Amsterdam de begroting dat jaar met nog eens dik 7 miljoen euro. Er ging dus bijna 17 miljoen meer naar jeugdzorg dan de stad ervoor ontving.

Hoogeveen trok in 2019 bijna 14 procent van het totale budget (107,5 miljoen) uit voor jeugdzorg: 14,7 miljoen euro, 3 miljoen minder dan het van het Rijk kreeg. Maar uiteindelijk ging ook die gemeente gierend over haar begroting heen: Hoogeveen gaf er 19,5 miljoen aan uit. Desgevraagd licht een woordvoerder toe dat de budgetten van gemeenten onderling om allerlei redenen kunnen verschillen, waardoor het volgens haar de vraag is of ze überhaupt vergelijkbaar zijn. Zo heeft de gemeente Hoogeveen een coördinerende taak voor de gehele jeugdhulpregio.

Gemeenten geven zelden minder uit aan jeugdzorg dan begroot, sterker: gemiddeld overschrijden ze die begroting met circa 16 procent. Van alle jeugdzorguitgaven wordt gemiddeld 87,5 procent besteed aan jeugdzorgaanbieders; 96 procent daarvan gaat naar gecontracteerde zorgaanbieders, de andere 4 procent loopt via het persoonsgebonden budget.

In de data van de zeventig gemeenten die meededen aan het onderzoek van Follow the Money, ontbreken de jaren 2015 en 2016 grotendeels. Er zijn uit die periode simpelweg onvoldoende gegevens voorhanden om een betrouwbare analyse te kunnen maken van de eerste jaren na de decentralisatie. ‘Hoe verder terug in de tijd, hoe minder volledig de cijfers,’ vermeldt de gemeente Groningen op haar datasheet. 

Andere gemeenten vullen over de jaren 2015 en 2016 buiten totaalbedragen alleen ‘nb’ in: niet beschikbaar. De gemeente Maastricht meldt in het ‘werkdocument’ waarin ze gegevens verzamelt: ‘Focus in eerste instantie op 2017/2018, enkel indien 2015/2016 makkelijk zijn aan te leveren dan opvoeren.’

"Apeldoorn ging pas in 2018 data van enige kwaliteit verzamelen. In de drie jaar daarvoor was Apeldoorn naar eigen zeggen niet ‘in control’"

Waarom dat zo moeilijk is, blijkt onder andere uit de verweerschriften van gemeenten die we een Wob-verzoek stuurden. ‘De datakwaliteit van de gevraagde gegevens is zeer beperkt,’ zegt een gemeente over de jaren 2015- 2018. ‘Zelfs een gerenommeerde partij als KPMG kon er geen goede conclusies uit trekken.’ De inkoopregio waaraan deze gemeente jeugdzorg delegeerde, beschikt weliswaar over de globale cijfers, maar op gemeenteniveau gingen de ambtenaren pas in 2017 data bijhouden.

Ook Apeldoorn begon pas in 2018 data van enige kwaliteit te verzamelen. In de drie jaar daarvoor was Apeldoorn naar eigen zeggen niet ‘in control’, omdat ‘de bronnen van data rondom verwijzingen, cliënten, declaraties, etc. deels buiten de invloedssfeer van de gemeente liggen’.

Meerdere gemeentelijke rekenkamers bevestigen dit beeld, ook over de jaren erna: gemeenten houden te weinig cijfers bij om goed te kunnen sturen, de managementinformatie over budgetten en besteding moet beter. ‘Er wordt te weinig gemonitord, waardoor de informatievoorziening die er is, van geringe kwaliteit is,’ meldt het Divosa-rapport Rekenkamers over het sociaal domein.

Uit onze database blijkt dat gemeenten pas vanaf 2017 nauwkeuriger bijhouden voor hoeveel kinderen ze (een vorm van) jeugdzorg betalen en aan welke aanbieders. In datzelfde jaar adopteerden gemeenten ‘open house’, een inkoopmodel waarbij de cliënt kan kiezen uit een breed pakket zorgaanbieders. Hierdoor explodeerde het aantal zorgaanbieders. Inmiddels zijn er circa zesduizend jeugdzorgaanbieders actief. Omdat zorgaanbieders zich niet hoeven aan te melden, kan de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd hun exacte aantal niet vaststellen: het blijft bij een schatting.

Sommige gemeenten gaan in zee met honderden zorgaanbieders, anderen zijn aanzienlijk selectiever. In 2019 had Nunspeet (28.029 inwoners) 74 verschillende aanbieders, Arnhem (162.477 inwoners) had er dat jaar tweehonderd meer; Brielle (17.423 inwoners) slechts 29.

Ondanks deze overvloed aan zorgaanbieders gaat het leeuwendeel van de geldstroom per gemeente gewoonlijk naar hooguit tien aanbieders: deze top tien ontvangt gemiddeld meer dan 70 procent van het lokale jeugdzorgbudget. 

Ons onderzoek naar de jaarrekeningen die aanbieders deponeren bij het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) laat dat ook zien. Uit het centrale register daarvan, Jaarverantwoording Zorg, blijkt dat bijna de helft van de totale jeugdzorgomzet naar de zestig grootste jeugdzorgbedrijven plus de veertien gecertificeerde instellingen gaat.

Follow the Money wilde de producten van gemeenten en de kosten daarvan met elkaar vergelijken. Maar dat blijkt ondoenlijk: elke gemeente werkt met eigen productcodes en hanteert eigen definities. De producten die we onder één noemer konden vatten, hebben we bij elkaar gevoegd om in elk geval in beeld te krijgen waaraan gemeenten het meeste geld besteden.

Omzet, kosten en winst

Uit cijfers van Jaarverantwoording Zorg blijkt dat de ‘oude’, grote jeugdzorgstichtingen naast hun omzet ook hun kosten flink zien stijgen. Hun reactie daarop: reserves opbouwen en aanhouden. Nu jeugdzorg een markt is, zijn bedrijven en stichtingen immers niet meer verzekerd van werk. Om de paar jaar moeten zij aanbesteden of zich inschrijven voor een nieuw contract. Verliest een instelling een groot contract, dan zijn die reserves nodig om dat gat op te vangen. Sommige instellingen potten om die reden meer op dan de minimaal gewenste 15 procent van de omzet. Zo houdt Horizon een weerstandsvermogen aan van 43 procent, oftewel een reserve van 50 miljoen bij een omzet van 118 miljoen euro.

.

 .

De data waarop Follow the Money zijn financiële analyse van de 1458 onderzochte jeugdzorgaanbieders baseert, maken we vandaag openbaar. Het gaat om alle zorgorganisaties die in 2017, 2018 of 2019 meer dan 30 procent van hun omzet uit jeugdzorg hebben gehaald. Hun winst kan ook uit andere zorgomzet of uit andere bedrijfsactiviteiten komen. De uiteindelijke winsten zijn dus niet altijd terug te voeren op jeugdzorg alleen.

De data die we voor onze analyse gebruikten, komt van het ministerie van Volksgezondheid. Op jaarverantwoordingzorg.nl vullen zorgaanbieders zelf hun jaarcijfers in. We troffen daarbij regelmatig onjuiste cijfers aan: zorgaanbieders leveren soms verkeerd of onvolledig in. Sommige verantwoorden maar een klein deel: de rest van hun geldstroom loopt via gelieerde bedrijven, waarvoor geen jaarrekening is gedeponeerd.

Dat betekent dat er, voor zover het om gemiddelden en totalen gaat in onze artikelen, een foutmarge kan zijn ontstaan. Hoe groot die is, kunnen we niet achterhalen – al hebben we dat wel degelijk geprobeerd. Alle bedrijven, instellingen en stichtingen die we in onze artikelen noemen en/of die voorkomen in een van onze top 10-lijsten, hebben we benaderd voor een toelichting en wederhoor. Niet iedereen bleek daartoe bereid. 

Met dit artikel geven we ook een deel van onze data vrij. Via deze link heeft u toegang tot Follow the Moneys pagina op Github, waar we de financiën van de jeugdzorgaanbieders in ons onderzoek op een rij hebben gezet. De cijfers, ingevuld door de zorgaanbieders zelf, zijn afkomstig uit de openbare bestanden van het ministerie van Volksgezondheid.