De Finse hoogleraar Päivi Leino-Sandberg had al in april 2020 een voorgevoel waar de discussie over Europese coronasteun aan lidstaten toe zou leiden. Snel maakte ze een schermafbeelding van de gezamenlijke website van de Europese Raad en de Raad van de EU, de twee machtigste EU-instellingen.

Dat was maar goed ook. De tekst waarvan ze screenshots maakte, bleek enige tijd later te zijn verwijderd. Wat er nu stond, was niet meer verenigbaar met het besluit van Europese leiders in juni 2020 om een miljardenfonds te financieren door de Europese Commissie schuldpapier te laten uitschrijven.

‘Iets dat tot 2020 altijd beschouwd werd als illegaal, werd ineens legaal,’ zegt Leino-Sandberg (45), hoogleraar transnationaal Europees recht aan de Universiteit van Helsinki, tijdens een gesprek met Follow the Money in de lobby van een Amsterdams hotel.

Voor de pandemie was dit uitschrijven van schuldpapier volgens ieders interpretatie van de EU-verdragen niet toegestaan. Dat stond dus ook duidelijk op die website waarvan Leino-Sandberg een schermafbeelding maakte. Er stond uitgelegd dat de EU een begroting heeft die gestoeld is op het principe dat inkomsten en uitgaven altijd in evenwicht moeten zijn. Dat principe, zo was op de website te lezen, ‘verhindert ook dat de Europese Unie schulden uitgeeft om zichzelf te financieren’.

De EU heeft een begroting die gestoeld is op het principe dat inkomsten en uitgaven altijd in evenwicht moeten zijn

De Europese Commissie had op haar website een vergelijkbare tekst: ‘De EU kan niet lenen om haar begroting te financieren.’ Ook toenmalig Eurocommissaris  Kristalina Georgieva uit Bulgarije, verantwoordelijk voor begrotingszaken, droeg die boodschap in 2015 uit.

‘Georgieva zei dat het niet kan. En nu kan het ineens wel,’ zegt Leino-Sandberg. De Europese verdragen eisen al sinds de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (in 1957) dat de Europese begroting ‘in evenwicht’ moet zijn. Dat werd altijd geïnterpreteerd als: de Commissie kan niet lenen om haar begroting sluitend te krijgen. ‘Het enige wat echt is veranderd, was de positie van Angela Merkel.’

Leino-Sandberg is kritisch over de manier waarop de nationale parlementen van de lidstaten zijn verleid akkoord te gaan met deze nieuwe interpretatie van het EU-verdrag. ‘Een dag voor de beslissende stemming in het Finse parlement twitterde de verantwoordelijke Eurocommissaris in vloeiend Fins dat het voor iedereen in de Commissie vanzelf spreekt dat dit een uitzonderlijk pakket is dat nooit herhaald zal worden. Dit was absoluut een doorslaggevend punt voor het Finse parlement. Maar een dag eerder was hij in het Europees Parlement, waar hij openlijk zei dat de Commissie overweegt om van dit vehikel een permanent instrument te maken.’

Maakt die aanpassing van de boodschap, afhankelijk van het publiek, u niet boos?

‘Het maakt me razend! Niet alleen als academicus, vooral als burger. Dit is geen fatsoenlijke manier om beleid te maken. Ik wil niet worden voorgelogen. Er zijn overigens goede redenen om meer fiscale integratie te hebben. Maar ik wil dat het op de juiste manier gebeurt, door middel van een open debat, gebaseerd op redenen die verder gaan dan de acute crisis.’

‘Het maakt me razend! Niet alleen als academicus, vooral als burger’

Maar alle nationale parlementen hebben het besluit geratificeerd. Dus ze hebben deze nieuwe interpretatie van het EU-verdrag goedgekeurd.

‘Dat is inderdaad de uitleg van de Europese Commissie. Maar kijk eens naar de enorme druk die is uitgeoefend op ons parlement om het te ratificeren. In alle noordelijke staten werd het op dezelfde manier uitgelegd: dit is slechts een Covid-maatregel. Dat is gewoon niet waar. Dit gaat enorme consequenties hebben. We hebben nu afgesproken dat de EU deze bevoegdheid heeft. Dus is het onderdeel van de gereedschapskist van de EU geworden.’ 

Zouden mensen hier eurosceptisch door kunnen worden?

‘Ja! Ik volg vooral de discussie in de Noordse staten. De oppositie tegen de EU is daar sterk. Het argument dat de EU zich niet aan haar eigen verdragen kan houden, is precies wat hen voedt. Dat is ook gevaarlijk.’

Een belangrijke rol in het overtuigen van parlementen was weggelegd voor de juridische dienst van de Raad. De invloed en werkwijze van Europa’s juridische adviseurs zijn het onderwerp van Leino-Sandbergs net verschenen boek The Politics of Legal Expertise in EU Policy-Making (Cambridge University Press). Ze spelen een cruciale, maar onderbelichte rol in de Europese integratie.

‘De juridische dienst van de Raad heeft beslist meer macht dan welke individuele lidstaat dan ook,’ zegt Leino-Sandberg. ‘Nou ja, misschien niet meer dan Duitsland of Frankrijk.’

Zelf is ze tien jaar juridisch adviseur geweest, voor de Finse regering. ‘Ik voelde me vaak machtig,’ zegt ze. Ze kreeg geregeld vragen van een minister die wilde weten of iets juridisch haalbaar was. De juridisch adviseur geeft dan verschillende opties. De politicus bepaalt uiteindelijk, maar de adviseur kan zo wel sturen en framen.

Adviseurs bieden geen neutrale blik op de wettelijkheid van een voorstel of besluit

Het inzicht dat haar boek oplevert, is dat die adviseurs geen neutrale blik bieden op de wettelijkheid van een voorstel of besluit. Dat blijkt al uit het feit dat de Raad, de Europese Commissie en het Europees Parlement elk hun eigen juridische dienst hebben, die geregeld van mening verschillen. Een boodschap die in haar boek duidelijk naar voren komt, is dat juridisch adviseurs hun werkgever bedienen – de EU-instelling waarvoor ze werken –  en niet het algemeen belang. Ze ‘zien het eerder als rol om agenda’s van de instelling te promoten en oplossingen te vinden, dan om de verdragsgrenzen te bewaken,’ schrijft Leino-Sandberg.

Toch worden juridische adviezen in politieke debatten ingezet als onafhankelijk en eenduidig. Met name het juridische advies over het herstelfonds was nuttig voor ministers om in parlementaire debatten mee te zwaaien. ‘De fragiele juridische structuur van de Next Generation EU dreigde een probleem te worden in sommige nationale politieke debatten, dus was het nuttig dat de lidstaten naar een externe juridische autoriteit konden verwijzen,’ schrijft ze.

Wat vonden de juridisch adviseurs die u voor uw boek interviewde ervan dat ze op deze manier werden geïnstrumentaliseerd?

‘Ze geven een formeel antwoord: “Wij zijn niet het Hof. We zijn gewoon ambtenaren. Het is maar een mening. Vecht het maar aan, hoor”.’

‘We zijn gewoon ambtenaren’

Ze lijken niet na te denken over onbedoelde negatieve gevolgen van hun werk?

‘Nee, en ik denk dat ze vaak überhaupt niet bezig zijn met de consequenties: hoe wetgeving in de praktijk zal uitpakken. Ze vinden dat weer een nieuwe EU-verordening automatisch iets goeds is. Dat creëert nieuwe taken voor de EU en geeft nieuwe macht aan de instelling waarvoor ze werken. Hun inzet is oprecht en veel van hun werk is goed en belangrijk. Ik ben alleen bezorgd over de beperkte manier van denken van deze juridische adviseurs.’

Leino-Sandberg beschrijft in haar boek hoe ze met het Europese equivalent van de Wet openbaarheid bestuur (Wob) in de hand probeert om toegang te krijgen tot juridische adviezen. Ze stuit vaak op een muur van verzet. Vervolgens zijn de medewerkers van de juridische dienst ook degenen die namens EU-instellingen voor het Europese Hof van Justitie verschijnen. Leino-Sandberg schrijft dan ook ‘dat van belang is te begrijpen dat de ware hoofdrolspelers in deze strijd niet de politieke leiders van de instellingen zijn, maar de juridische adviseurs die voor hen werken. Zij schrijven het standpunt van de instelling en verdedigen dat voor het Hof.’ De Finse hoogleraar heeft dat zelf meegemaakt (zie kader).

De hoogste rechters van de Unie stellen keer op keer vast dat EU-instellingen verplicht zijn om de juridische adviezen over wetgevingsvoorstellen openbaar te maken. ‘En toch doen ze het niet.’ 

Is dat niet frustrerend?

‘Extreem! Ik vind dat op het politieke niveau moet worden ingegrepen, maar in de Raad is er natuurlijk geen politiek niveau dat de juridische adviseurs in bedwang kan houden. Politici in veel lidstaten zullen het er waarschijnlijk mee eens zijn dat inbreng van burgers maar lastig is.’

Dus eigenlijk had Merkel die transparantie moeten eisen?

‘Absoluut. Anders gebeurt het niet.’

Hoe verklaart u dat de Europese Commissie zich ook niet aan de juridische plicht houdt om juridische adviezen in principe openbaar te maken?

‘Bij de Europese Commissie wordt veel moeite gedaan om interne discussies intern te houden. Ze hebben systemen om documenten te volgen, zodat wanneer er iets uitlekt, ze kunnen achterhalen wie heeft gelekt. Dat komt voort uit het idee dat de Commissie een ‘collegiaal orgaan’ is en dat we van geen enkel verschil van mening mogen weten.’

‘In het Europees Parlement zeggen ze dat ze de meest transparante instelling ter wereld zijn’

En het Europees Parlement?

‘In het Europees Parlement zeggen ze dat ze de meest transparante instelling ter wereld zijn. Maar ik ken geen instelling met een engere definitie van wat een document is. Alleen documenten die formeel geregistreerd in het systeem van een parlement staan, tellen mee. Dus alles wat een individuele Europarlementariër opschrijft, telt niet. De bewering dat het Europees Parlement transparant is, heeft veel aan terrein gewonnen, maar wordt niet door de praktijk gestaafd.’