Ooit gold de Nederlandse volkshuisvesting als verlicht voorbeeld voor andere Europese landen. Goede, betaalbare woningen voor de werkende klasse, in speciaal daarvoor ontworpen groene wijken, met gemeenschapsvoorzieningen zoals speeltuinen, badhuizen en cultuurzalen. ‘Paleizen voor arbeiders’ werden ze genoemd, die architectonische parels van de Amsterdamse school en de zorgvuldig geplande nieuwe tuinwijken van Hilversum die onder leiding van architect Willem Dudok werden gebouwd. Vrijwel elke Nederlandse stad heeft wel zo’n volkswijk waar onder leiding van een woningbouwvereniging degelijke huizen voor de arbeidersklasse zijn gebouwd. Vaak zijn het monumenten.

Sinds die gloriejaren in de eerste helft van de twintigste eeuw is de sociale woningbouw behoorlijk verschraald. Na de Tweede Wereldoorlog ging het immers vooral om kwantiteit en prijs: woningen moesten snel en goedkoop worden gebouwd, in grote hoeveelheden. 

Dat idee bepaalt in feite nog steeds ons beleid voor de bouw van betaalbare huurwoningen. Maar de VVD wil de woningcorporaties dwingen nog een stap verder te gaan. Het moet nóg goedkoper, en dat betekent kleiner, en op impopulaire locaties. Geen arbeiderspaleizen meer, maar huurkazernes. Het kabinet Rutte IV heeft een middel gevonden om deze versobering af te dwingen: de huurtoeslag.

Afschaffen toeslagen

De huurtoeslag, de regeling die huren voor miljoenen mensen betaalbaar houdt, wordt hervormd. Dat stond al in het regeerakkoord van Rutte lV: ‘We hervormen en vereenvoudigen de huurtoeslag door de maximale huurgrens in het systeem af te schaffen en over te stappen naar een systeem van normhuren op basis van inkomen.’ 

Waarom wil het kabinet iets fixen dat niet stuk is?

De vraag is waarom de huurtoeslag – een regeling die circa 3,5 miljard euro kost en waarvan 1,4 miljoen huishoudens gebruik maken – veranderd moet worden, terwijl die al heel lang bekend staat als een regeling die precies doet waarvoor hij is bedoeld. Anders gesteld: waarom wil het kabinet iets fixen dat niet stuk is? 

Het vertrouwen in de regering bij organisaties die zich bezighouden met volkshuisvesting is nogal broos. Het liefdeloze woningbeleid van de eerste drie kabinetten Rutte heeft haar sporen nagelaten. De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) bleek dan ook op haar hoede toen het plan voor de nieuwe huurtoeslag werd gepresenteerd. 

Dit officiële adviesorgaan overhandigde op 16 juni aan minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening Hugo de Jonge een kritisch rapport met aanbevelingen over het oplossen van met name de sociale woningnood. Een van die aanbevelingen luidde dat de voorgenomen hervorming van de huurtoeslag niet mag leiden tot extra uitgaven of minder inkomsten voor woningcorporaties.

Het mocht niet baten. Het kabinet heeft de raad van de Rli naast zich neergelegd en zal het huurtoeslagstelsel flink op de schop nemen, met grote gevolgen voor zowel de huurders als verhuurders van sociale woningen. 

Een van de redenen om de huurtoeslag te hervormen is volgens het kabinet het streven om álle toeslagen af te schaffen. Ook dat staat in het regeerakkoord. De toeslagenaffaire en de zogenoemde Bulgarenfraude die daarvoor de opmaat was, hebben de regering duidelijk gemaakt dat het toeslagensysteem voor zowel de burger als de overheid zelf te ingewikkeld is. 

De toeslagenaffaire draaide om kinderopvangtoeslagen. Maar ook bij de huurtoeslag kan het gebeuren dat er te veel toeslag wordt ontvangen die later weer moet worden terugbetaald, met alle mogelijke gevolgen van dien. En dus wil het kabinet het systeem omgooien.

Normhuur en fiscalisering

Het plan voor de omvorming van de huurtoeslag is tweeledig. Ten eerste wil het kabinet de hoogte van de huurtoeslag niet langer laten afhangen van de werkelijke huurprijs van een woning, maar zal die worden gebaseerd op één vastgesteld bedrag: de zogenaamde normhuur. De normhuur kan worden gezien als een fictieve rekenhuur die voor iedere ontvanger van huurtoeslag gelijk is, ongeacht wat hij of zij daadwerkelijk aan huur betaalt. 

Het idee van de normhuur komt volgens Aedes – dat bij het ministerie de belangen van woningcorporaties behartigt – uit de koker van de VVD. 

Het tweede deel van de hervorming heeft te maken met de uitbetaling. Het is de bedoeling dat het geld niet meer als toeslag, maar via een korting op de inkomstenbelasting bij de rechthebbenden terecht komt: een zogeheten fiscalisering van de huurtoeslag. Het idee is dat dit tot minder werk leidt voor de al zo geplaagde belastingdienst. 

Toch zal ook bij een gefiscaliseerde huurtoeslag in sommige gevallen een echte uitkering noodzakelijk blijven. Een beleidsmedewerker van Aedes legt uit dat er nogal wat mensen zijn die niet genoeg inkomstenbelasting betalen om dergelijke kortingen te kunnen aftrekken. In die gevallen is het de bedoeling om geld over te maken via een uitkeerbare heffingskorting, een soort negatieve inkomstenbelasting. 

Dat fiscaliseren van de toeslagen komt niet uit de lucht vallen. Twee jaar geleden publiceerde D66 al een plan om het toeslagenstelsel op te doeken en de tegemoetkoming vanuit het rijk in de kosten voor een huurwoning via de belastingen te regelen. 

Ingrijpende gevolgen

Dat het geld niet meer als toeslag maar als korting op de inkomstenbelasting binnenkomt, zal de meeste mensen niet veel uitmaken. Maar het overstappen op een normhuur, heeft voor een grote groep mensen ingrijpende gevolgen. Voor hoeveel mensen en hoe ingrijpend die gevolgen zullen zijn, hangt af van de hoogte van die normhuur.

De rekenmeesters van het Centraal Planbureau (CPB) lazen al bij de doorrekening van het coalitieakkoord dat de regeling budgetneutraal zal worden uitgevoerd. Ze kwamen tot de conclusie dat dit bij een normhuur van 550 euro het geval is. Dat betekent volgens een bericht van Aedes dat 300.000 huishoudens er onmiddellijk op achteruit zouden gaan, namelijk: alle toeslaggerechtigde huishoudens die een huur betalen van meer dan 550 euro. Op termijn kan dat aantal oplopen tot 700.000. 

Er circuleren meerdere verwachtingen over het niveau van de normhuur, maar het ligt voor de hand om de cijfers van het CPB als uitgangspunt te nemen. Die budgetneutraliteit lijkt inderdaad het meest logische vertrekpunt voor een berekening.

Op 30 juni ondertekenden Hugo de Jonge, vertegenwoordigers van Aedes, huurdersorganisatie Woonbond en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) de nationale prestatieafspraken. In deze overeenkomst, waarin alle partijen zich vooral vastleggen op bepaalde hoeveelheden te bouwen woningen, staat ook dat er in 2024 een zeer brede huurverlaging zal komen voor huurders met een inkomen dat overeenkomt met 120 procent van het sociaal minimum; een groep van 510.000 huishoudens. De hoogte van de verlaging werd gebaseerd op het budget dat woningcorporaties al in reserve hadden voor de voorgenomen huurbevriezing in het kader van het sociaal woonakkoord. Dit leidde tot een huurverlaging tot 550 euro: precies de normhuur die het CPB al berekende.    

Volgens Aedes is deze overeenkomst puur toevallig. Hoe het ook zij: de huurverlaging slaagt er wel in de pijn van de huurder met een huur boven de normhuur weg te nemen. 

De korting is wel eenmalig, nieuwe huurders moeten weer de reële huurprijs betalen. Maar die huurders weten precies waaraan ze beginnen. Dat is anders dan tussentijds opeens minder huurtoeslag krijgen.

Weeffout

De ‘weeffout’ van de huurtoeslag nieuwe stijl is dat de regeling aan één vastgestelde rekenhuur hangt. Mensen die een hogere huur betalen zullen er in het nieuwe stelsel op achteruit gaan. De veronderstelling hierachter is dat mensen die meer huur betalen ook wel een hoger inkomen zullen hebben. 

Maar die veronderstelling is niet juist. Er zitten genoeg huishoudens in de sociale sector met een huur onder de 550 euro en een inkomen dat tegen de grenzen van het recht op huurtoeslag ligt. Denk bijvoorbeeld aan een huishouden van meer dan twee personen met een huur van 500 euro en een bruto inkomen van 30.000 euro. Bij de invoering van het nieuwe systeem per januari 2024 gaat zo’n huishouden erop vooruit, want het ontvangt opeens huurtoeslag over een hogere huur dan het in werkelijkheid betaalt. 

Daartegenover staan de huishoudens van drie of meer personen met een veel lager inkomen dan in het vorige voorbeeld, maar met een huur van bijvoorbeeld 620 euro. In het huidige systeem valt dat hele bedrag binnen de huurtoeslag, in het nieuwe systeem alleen nog maar de eerste 550 euro. Zo’n huishouden zal er per maand ongeveer 45 euro op achteruit gaan, een serieus bedrag voor gezinnen met een lager inkomen. De prestatieafspraken van 30 juni, met daarin die brede huurverlaging, hebben dit probleem voor zittende huurders echter grotendeels opgelost. Een huurverlaging tot 550 euro brengt die hele groep van 510.000 huishoudens immers binnen de nieuwe huurgrens van de huurtoeslag.

Overigens: huurders in het particuliere segment die huurtoeslag ontvangen krijgen die huurverlaging niet. In totaal gaat dit om zo’n 318.000 huurders. Iedereen in die groep die meer dan 550 euro per maand betaalt, gaat er dus op achteruit. Hoeveel gereguleerde huurders bij particulieren boven de 550 euro betalen is niet bekend, maar het huurniveau ligt volgens de Woonbond bij particuliere verhuurders gemiddeld wel hoger dan in de corporatiesector.

Sobere corporatiewoningen

Het idee van een normhuur komt volgens goed ingevoerde bronnen bij Aedes bij de VVD vandaan. Die partij pleit al jaren voor sobere sociale woningen: appartementen met een klein vloeroppervlak op locaties aan de randen van de stad.

De eerste keer dat die goedkope sociale appartementen officieel langs kwamen was in december 2016 tijdens een Interdepartementaal Beleidsoverleg (IBO) over de huurtoeslag. Follow the Money publiceerde daar een artikel over. De uitkomst van dat overleg was dat de kosten van de huurtoeslag verlaagd konden worden door veel meer kleinere sociale appartementen te bouwen.

In december 2017 benaderde Daniel Koerhuis, de toenmalige woordvoerder Wonen van de VVD, het ideaal van de kleine, sobere woning vanuit een andere hoek. Met een motie wilde hij in de verhuurderheffing prikkels opnemen om corporaties ertoe te brengen om dure (lees: grote) sociale woningen te verkopen en met de opbrengst meer betaalbare (lees: kleine) sociale woningen terug te bouwen. 

Vijf jaar na de verworpen motie lijkt de prikkel om corporaties te dwingen meer in het goedkope segment te bouwen dan toch een feit

De Woonbond reageerde destijds fel op de motie: ‘Sociale huurwoningen die nu gebouwd worden zijn vaak klein tot heel klein. Hebben huurders geen recht op een ruime woning?’ De motie werd verworpen. Niettemin steeg het aandeel kleine sociale huurwoningen. In 2018 bouwden de corporaties volgens cijfers van Aedes 1333 woningen van minder dan 40 vierkante meter. In 2019 waren het er 1866.

De normhuur past uitstekend bij die kleine appartementen waar Kamerlid Koerhuis, toen hij nog woordvoerder Wonen was, steeds over repte. Vijf jaar na zijn verworpen motie lijkt die prikkel om corporaties te dwingen meer in het goedkope segment te bouwen dan toch een feit.

Geen verband meer tussen prijs en kwaliteit

Bij Aedes heerste aanvankelijk grote ergernis over de aanpassing van de huurtoeslag. Zij maakten zich zorgen over een forse toename van het aantal huurders dat er financieel niet meer uit zou komen. Het zijn het immers de corporaties die daarvan als eerste de gevolgen merken. Die angel is er met de brede huurverlaging uit. 

Niettemin zijn de consequenties voor de corporaties wel enorm. Sinds Rutte ll moeten ze ‘passend toewijzen’. Dat betekent dat elk huishouden met recht op huurtoeslag ook een woning toegewezen moet krijgen met een huur binnen de grenzen van de huurtoeslag. In het huidige systeem ligt deze grens op 633,25 euro (voor een- of tweepersoons huishoudens) of 678,66 euro (voor grotere huishoudens). In het nieuwe systeem is nog maar één huurgrens relevant voor de huurtoeslag: de normhuur van 550 euro. 

Passend toewijzen betekent dus in alle gevallen: een huur op of onder die grens. Dat gaat ongetwijfeld gevolgen hebben voor de huurinkomsten van de woningcorporaties.

‘Er zijn gewoon niet genoeg woningen onder die normhuur, zeker niet voor gezinnen’

De aanstaande, verplichte huurverlagingen zijn volgens Aedes een breuk met het streven van de corporaties naar een verband tussen huurprijs en kwaliteit. Met de brede huurverlaging zullen mensen met een ruime woning toch maar 550 euro hoeven te betalen.

Aedes heeft geen andere optie dan dit te accepteren. ‘Er zijn gewoon niet genoeg woningen onder die normhuur, zeker niet voor gezinnen.’ De 510.000 huurders die op dit moment in een sociale huurwoning wonen met een huur die hoger is dan 550 euro, gaan straks dus een ‘te’ lage huur betalen voor de kwaliteit van hun woning.

Aedes zegt dat het niet is uit te sluiten dat dit een beoogd doel van de normhuur is, maar het is nooit als zodanig benoemd in het plan. Hoe dan ook: het is moeilijk voorstelbaar dat corporaties in de toekomst de normhuur zullen negeren. Het is immers in het belang van een corporatie dat mensen met recht op huurtoeslag ook optimaal kunnen profiteren van die regeling. Het zal dus betekenen dat ze meer appartementen zullen bouwen met met een maximale huur van 550 euro.

Peter de Groot, de huidige VVD-woordvoerder Wonen in de Tweede Kamer, ontkent dat de normhuur is ingevoerd om de corporaties te prikkelen om kleine, goedkopere appartementen te bouwen. De Groot: ‘We zijn van mening dat corporaties vooral moeten zorgen dat er betaalbare huurwoningen zijn met huren passend bij lagere inkomens. Dat standpunt hebben wij ingebracht tijdens de coalitieonderhandelingen. Normhuur is voor de VVD echter geen middel om het type woningen in de voorraad aan te pakken.’ 

De Groot noemt drie redenen waarom de VVD dan wel voorstander is van de normhuur. Ten eerste gaan mensen met een laag inkomen en een hoge huur erop vooruit, omdat de corporaties hun huur verlagen tot 550 euro. Ten tweede wordt het toeslagensysteem eenvoudiger. En ten derde neemt een normhuur het prijsopdrijvende effect op huren door de huurtoeslag weg. 

De normhuur is een keiharde financiële prikkel om goedkoop te bouwen, verpakt als een versimpeling van het toeslagenstelsel

Dat laatste punt is interessant. De Groot doelt hiermee op de neiging van corporaties om te groot te bouwen, omdat de huurtoeslag die woningen immers toch wel betaalbaar houdt voor mensen met een lager inkomen. De huurtoeslag nieuwe stijl maakt een einde aan deze ‘kunstmatige’ betaalbaarheid.

Hoewel De Groot ontkent dat de normhuur is bedoeld om corporaties te dwingen goedkoper te bouwen, zegt hij hiermee – in andere bewoordingen – dat dit wel degelijk een beoogd doel is. De normhuur is een keiharde financiële prikkel om goedkoop te bouwen, verpakt als een versimpeling van het toeslagenstelsel.

Fundament aangetast

Voorafgaand aan het besluit om de huren over een breed front te verlagen, maakte Aedes zich grote zorgen over het sturende effect van een lage normhuur op de bouwplannen. De belangenbehartiger hamert er telkens weer op dat de corporaties voor meerdere enorme opgaven staan, niet alleen op het gebied van nieuwbouw, maar ook renovatie en verduurzaming. Het op grote schaal verlagen van huren valt daarmee volgens Aedes niet te combineren. 

De corporatiekoepel vindt dat de plannen een fundamentele wijziging betekenen in de samenwerking met de overheid. Aedes stelt dat het bieden van betaalbare huisvesting altijd een gezamenlijke taak is geweest van het Rijk en de corporatiesector. Het Rijk was bij die taakverdeling verantwoordelijk voor de inkomenspolitiek en de corporaties boden op hun beurt zo laag mogelijke huren, gekoppeld aan een goede kwaliteit van de woningen. 

Het Rijk wijzigt nu eenzijdig haar aandeel en verwacht dat de corporaties de huren verlagen. De invoering van de normhuur wordt dus afgewenteld op de corporaties. 

Het kabinet ziet dit anders. Tegenover het invoeren van de normhuur staat namelijk het afschaffen van de verhuurderheffing, een maatregel die woningcorporaties jaarlijks 1,7 miljard euro oplevert. 

Effecten in kaart brengen

Op 22 juni was er een debat in de Tweede Kamer over het toeslagensysteem. Opnieuw werd toen vooral de wens uitgesproken om dit systeem af te schaffen. Ook waren er Kamerleden die zorgen uitten over de invoering van een normhuur en de effecten daarvan voor huurders. 

Staatssecretaris Aukje de Vries van Toeslagen en Douane beloofde in dat debat dat ze die effecten allemaal in kaart zou laten brengen voordat het voorstel naar de Kamer ging. Tot op heden is dat nog niet gebeurd. Schijnbaar was niemand tijdens het debat op de hoogte van de inhoud van de prestatieafspraken die een week later zouden worden getekend.