De gemeente Utrecht vroeg van het Rijk 12,7 miljoen euro voor het nieuw te bouwen Beurskwartier.
De nieuwe woningnood

Nederland kampt met een groeiende woningnood. Wie profiteert? En hoe lossen we dit op? Lees meer

Nederland kampt met een groeiende woningnood. Honderdduizenden trekken naar de steden en de verantwoordelijke gemeenten lukt het niet om genoeg te bouwen om dit op te vangen. Dat die binnenlandse migratie eraan zat te komen was al heel lang bekend. Waarom zijn stadbesturen niet veel beter voorbereid op deze trend? Heeft de regering steken laten vallen? Wie profiteren van de trend? Wat zijn de oplossingen?

55 Artikelen

De gemeente Utrecht vroeg van het Rijk 12,7 miljoen euro voor het nieuw te bouwen Beurskwartier. © Gemeente Utrecht / Youtube

Kabinet gooit roer om: het ‘woonmiljard’ gaat er in een noodtempo uit

Demissionair minister Kajsa Ollongren maakte vrijdag bekend hoe ze de woningbouw nieuw leven wil inblazen. De 1 miljard euro die het kabinet had gereserveerd voor een periode van tien jaar wordt nu ‘zo snel mogelijk’ ingezet. Het kabinet hoopt zo de bouw van nieuwe woningen te versnellen. Maar is het genoeg?

Niet verspreid over tien jaar, maar het geld zo snel mogelijk uitgeven. Dat wil demissionair minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Kajsa Ollongren met de 1 miljard euro die het demissionaire kabinet in de Miljoenennota 2022 had gereserveerd om de woningbouw de komende tien jaar ‘te versnellen’. 

In haar Kamerbrief van vrijdag 5 november erkent Ollongren (D66) dat de woningnood wetten breekt. ‘Vanwege de urgentie van het probleem heb ik ervoor gekozen om de middelen zo snel mogelijk in te zetten. Zodoende kunnen we snel een grote bijdrage leveren aan het bouwen van additionele woningen.’

Het doel van de opmerkelijke post in de Miljoenennota verandert niet: de woningbouw versnellen. 

Naast de voortzetting van de zogeheten Woningbouwimpuls voor reguliere bouwprojecten, waarvoor 250 miljoen euro is gereserveerd, komt er een tweede versnellingsprogramma. Dat is speciaal bedoeld voor de veertien grootschalige bouwprogramma’s die de minister eerder dit jaar bekendmaakte. Daarvoor is 500 miljoen euro gereserveerd.

De minister noemt nog een derde post van 250 miljoen euro in haar Kamerbrief. Die bestaat uit allerlei kleinere initiatieven die samenhangen met belemmeringen in de woningbouw. De bewindsvrouw wil daarmee ‘knelpunten’ oplossen.

Ongeoorloofde staatssteun

De exacte doelomschrijving van de 1 miljard euro in de Miljoenennota luidt: ‘De snelle bouw van woningen stimuleren.’ Dat klinkt eenvoudig: geld om de bouw van woningen te versnellen. Het is onvermijdelijk dat ook projectontwikkelaars en bouwbedrijven daarvan profiteren.

Maar daarmee begeeft een EU-land zich op glad ijs. Het gevaar bestaat dat nationale particuliere ondernemingen dankzij overheidssubsidies concurrentievoordeel genieten ten opzichte van ondernemingen in andere EU-landen. De Europese Unie ziet dat als marktwerking verstorende staatssteun en dat is niet toegestaan.

Voor sociale woningbouw zijn er wel uitzonderingen, maar in Nederland hoeft die sector niet op veel geld te rekenen. Een korting op de verhuurderheffing is het hoogste haalbare en dat is een sigaar uit eigen doos.

De Europese Commissie vindt de Nederlandse woningcorporatiesector met zijn 29 procent van de totale woningmarkt toch al te groot. De centrumrechtse coalities die het land sinds jaar en dag besturen, hebben trouwens ook weinig sympathie voor de corporatiesector. 

Met het doel – de bouw van woningen – begeeft Nederland zich op glad ijs, ook projectontwikkelaars zullen profiteren

De ambtenaren van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties dokterden al in 2019 precies uit welke speelruimte de overheid heeft om de bouw van woningen te versnellen. Ze kwamen uit op de eerder genoemde Woningbouwimpuls, een regeling die gemeenten helpt met de kosten van het bouwklaar maken, het ontsluiten en het inrichten van een nieuwe wijk. Het ging om een bedrag van 1 miljard euro.

De Woningbouwimpuls kwam gemeenten goed uit. Hij kwam voort uit een rapport van het Centraal Planbureau, Het bouwproces van nieuwe woningen. Daarin deed het CPB in 2019 de aanbeveling om gemeenten een financiële prikkel te geven om meer bouwlocaties beschikbaar te stellen. De regering nam het idee over.

In de aankondiging van Woningbouwimpuls staat: ‘We stellen het geld beschikbaar voor bouw van ten minste 65.000 betaalbare woningen, met name voor starters en mensen met een middeninkomen, in regio’s waar de schaarste het grootst is. Gemeenten kunnen een beroep doen op de Woningbouwimpuls voor het versnellen van de bouw, het vergroten van het aantal nieuwbouwwoningen in een project of het vergroten van de betaalbaarheid van die woningen voor starters en mensen met een middeninkomen.’

Utrecht faalde

De 1 miljard uit 2019 werd opgedeeld in drie opeenvolgende tranches. Voor elke tranche moesten gemeenten nieuwe projecten voorleggen aan het ministerie van Binnenlandse Zaken. Het geld van de eerste twee is na goedkeuring terechtgekomen bij de succesvolle gemeenten. De toewijzingen van de derde tranche loopt nog.

Die goedkeuringen waren zeker geen formaliteit. Tientallen plannen werden afgewezen. De aanvragen worden door het ministerie beoordeeld op vier criteria: de noodzaak van de bijdrage, de effectiviteit, de efficiëntie en de urgentie. Op alle criteria moet het project een voldoende scoren. 

Dat het ministerie de beoordeling serieus neemt, bleek in maart van dit jaar. Het wees de aanvraag van de gemeente Utrecht voor een bijdrage uit de tweede tranche keihard af. Utrecht wilde een bedrag van 12,7 miljoen euro voor de nieuw te bouwen wijk Beurskwartier, naast de Jaarbeurs. 

De goedkeuringen waren zeker geen formaliteit – tientallen plannen werden afgewezen

Bij analyse van de afwijzing bleek dat Utrecht in de aanvraag veel te veel fietsparkeerplaatsen had ingepland. In een Raadsbrief erkent het stadsbestuur dat het verkeerde aannames deed. Zonder het overschot aan fietsparkeerplaatsen verschrompelde het tekort in de begroting voor de bouw van de wijk. Ook bleek bij hertaxatie van de geplande woningen dat de residuele grondopbrengst hoger was dan aanvankelijk berekend. Daarmee verdween het hele tekort. 

De afwijzing kwam hard aan. Utrecht wilde aanvankelijk 63 procent van de 3000 woningen onderbrengen in de categorie ‘betaalbaar en sociaal’. Door de afwijzing werd de gemeente gedwongen dat te verlagen naar 47 procent. Ondertussen kon het weer worden opgekrikt tot 60 procent.

Bouwexplosie

De vele afwijzingen laten zien dat de Woningmarktimpuls populair is. Dat maakt de 250 miljoen euro waarvan Ollongren spreekt in haar Kamerbrief een voor de hand liggende post. We staan immers aan de vooravond van een regelrechte bouwexplosie. Het kabinet heeft als doel dat er tot 2030 nog 900.000 woningen worden bijgebouwd.

Dat 1 miljard euro uitgesmeerd over tien jaar – zoals in de Miljoenennota 2022 staat – weinig zoden aan de dijk zet, was overigens bekend op het ministerie. Ollongren liet eerder dit jaar onderzoeksbureau Rebel becijferen wat de overheid zou moeten bijdragen om haar eigen doelstelling te verwezenlijken. De uitkomst was dat er 2,3 miljard euro nodig is – per jaar. 

Jan Fokkema, de directeur van Neprom, de belangenbehartiger van projectontwikkelaars, vertelde ons kort voor publicatie van de Kamerbrief nog: ‘Als er geen passende regeling komt, kunnen we de doelstelling om 900.000 woningen te bouwen nooit waarmaken.’ 

Die inschatting van Fokkema lijkt op basis van het rapport van Rebel correct. Gemeenten zullen veel binnenstedelijk moeten laten bouwen en in de steden is, volgens Rebel, maar bij 10 procent van de projecten de grondexploitatie winstgevend voor de ontwikkelaar. Daar moet dus overheidsgeld bij. 

Zonder het bedrag van 2,3 miljard euro per jaar kan volgens het Rebel-rapport 38 procent van de beoogde ruim 900.000 woningen tot 2030 níet worden gebouwd. Dat zijn 345.000 woningen. Tot 2030 zou de overheid dus eigenlijk zo’n 23 miljard euro moeten bijdragen – nog exclusief de bijdrage aan herstructurering van de oude wijken.

Belangrijk is de vraag hoe de regering voor de woningbouw honderden miljoenen euro beschikbaar kan stellen, zonder dat de EU dit achteraf als ongeoorloofde staatssteun bestempelt. Dat geldt uiteraard ook voor de 500 miljoen euro die nu is gereserveerd voor de veertien grote bouwlocaties.

Bij het ministerie blijken ze heel behulpzaam als bij navraag het s-woord valt. De indruk dat het hier om verkapte staatssteun gaat, willen ze in Den Haag koste wat kost wegnemen. ‘We zouden het heel jammer vinden als je iets staatssteun noemt, terwijl wij zeker weten dat daarvan geen sprake is,’ zegt de woordvoerder.

De ambtenaren van BZK hebben de Woningbouwimpuls inderdaad zo in elkaar gezet, dat niemand de overheid ervan kan betichten ongeoorloofde subsidies te verstrekken aan projectontwikkelaars.

Waardestijging grond

De Woningbouwimpuls is bedoeld om financiële belemmeringen weg te nemen op een aantal duidelijk omschreven vlakken, zodat bijvoorbeeld de infrastructuur van een nieuwe wijk (wegen, bruggen, busbanen) kan worden aangelegd, de stikstofuitstoot van de bouw kan worden beperkt, de bodem kan worden gesaneerd, en de woningen betaalbaar kunnen worden gemaakt.

Voor de veertien grote bouwlocaties geldt in grote lijnen hetzelfde, al heeft het ministerie er wel wat weg te nemen financiële belemmeringen aan toegevoegd. Hier staat bijvoorbeeld ook de aanleg van parken op het lijstje, omdat die als onmisbaar worden beschouwd in een grotere wijk. Ook kunnen ondernemers uitgekocht worden. 

De lijst van de Woningbouwimpuls roept meteen vragen op. Twee voorbeelden maken dat duidelijk. Als een ontwikkelaar een stuk grond koopt dat is vervuild met cadmium, dan is het volgens de Wet Ruimtelijke Ordening zijn taak om te betalen voor de reiniging van die grond. Als er een voetbalveld op die grond ligt en de ontwikkelaar wil er bouwen, dan moet dat veld op zijn kosten worden verplaatst. 

Er zit echter een grens aan die verplichting. De kosten van het oplossen van het probleem mogen nooit hoger uitpakken dan de opbrengsten van het bebouwen van de grond. In de gevallen waarin dat wel zo is, mag de gemeente financieel bijspringen en het negatieve deel bijpassen.

De kosten van het oplossen van het probleem mogen nooit hoger uitpakken dan de opbrengst van het bebouwen van de grond

Nog een voorbeeld: een gemeente wil dat een oud bedrijfsterrein wordt bebouwd, maar een deel van de grond is vervuild en die moet eerst worden gesaneerd. De eigenaar/ontwikkelaar moet dat betalen, maar waar haalt hij het geld vandaan? Pas als de bouw kan beginnen, stijgt de grond enorm in waarde. De bebouwing bepaalt in feite de waarde van de grond. 

Bij grote projecten werkt het precies zo. Van het verschil tussen de bouwkosten en de verkoopprijs moet de ontwikkelaar de reiniging van de grond betalen, of het aanleggen van de infrastructuur. Vaak wordt dat soort werk in opdracht van de gemeente uitgevoerd, maar de kosten moet de gemeente verhalen op de ontwikkelaar. 

Als de ontwikkelaar echter in de planningsfase ontdekt dat die extra kosten hoger zijn dan de waardestijging van de grond, dan heeft hij twee opties. Hij kan het project laten varen, omdat hij er te weinig op verdient. Maar hij kan ook duurdere woningen bouwen, want dan stijgt de waarde van de grond veel meer. 

De Woningbouwimpuls geeft de gemeente extra ruimte om te zeggen: ‘Bouw nu toch maar die betaalbare woningen, dan passen wij dat tekort op de exploitatie bij.’ 

Dat bijpassen is volgens de wet toegestaan, maar het heeft toch ook iets weg van een subsidie aan de projectontwikkelaar. Dankzij geld van de overheid kan een onhaalbaar project dan immers toch winstgevend worden. 

Dankzij geld van de overheid kan een onhaalbaar project immers toch winstgevend worden

Maar hoe kan een projectontwikkelaar nog winst maken als alleen het tekort op de bijkomende investeringen wordt bijgepast door de gemeente? Dat zou betekenen dat hij net quitte speelt. In werkelijkheid is in de bouwkosten, bij de berekening van de residuele grondwaarde, een post ‘winst en risico’ opgenomen. Normaal gesproken kan de ontwikkelaar op de woningen gewoon zijn beoogde rendement halen. 

Neprom-directeur Fokkema stelt dat het niet mogelijk is om met een vast percentage voor winst en risico te werken. ‘Ieder project is anders en heeft zijn eigen risicoprofiel. Daarom werken ze bij de beoordeling ook met een expertteam. Als je een groot aantal businesscases te beoordelen krijgt, dan kun je ook onderling vergelijken en zo een inschatting maken van wat een redelijk winst en risico-percentage van de omzet is. Amsterdam eist 40 procent sociaal, 40 procent vrije huur en 20 procent koop. Dat levert een heel andere case op dan 30, 30, 40.’ 

Het komt er dus op neer dat het risico van een project mede bepaalt wat een redelijk rendement is. Het bouwen van koopwoningen in het centrum van Amsterdam is minder risicovol dan de bouw van vergelijkbare woningen in een buitenwijk van Zwolle. Die staan misschien langer leeg, of dalen eerder tussentijds in waarde.

Woningbouwimpuls: geliefd bij gemeenten én projectontwikkelaar

De Woningbouwimpuls was een regeling uit 2019 waarbij 1 miljard euro werd gereserveerd om de kosten die voor gemeenten vastzitten aan woningbouwprojecten te verminderen. 

De regeling kwam voort uit een suggestie van het Centraal Planbureau (CPB). De economen van dit instituut wezen in hun rapport ‘Het bouwproces van nieuwe woningen’ op het zogeheten insiders-probleem van gemeenten. De gemeentelijke politiek is een zaak van mensen die al in een huis wonen. Zij hechten dus weinig belang aan nieuwbouw in de stad. 

Nieuwe woningen leveren de gemeente echter ook geld op. Het idee was om door middel van een overheidssubsidie de gemeentelijke uitgaven aan zaken als wegenaanleg en bedrijfsverplaatsingen te halveren. 

Dergelijk kosten komen normaal gesproken voor rekening van de ontwikkelaar, maar als die kosten de opbrengst bij bebouwing van de grond overstijgen, dan neemt de gemeente het negatieve deel voor haar rekening. 

In theorie versnelt de impuls de bouw van nieuwe woningen, met name binnenstedelijk

De Woningbouwimpuls is een regeling waarbij de centrale overheid dus een deel van die kosten op zich neemt. In theorie versnelt ze de bouw van nieuwe woningen, met name binnenstedelijk. Daarbij is het de bedoeling dat de gemeente het van de Rijksoverheid ontvangen bedrag minimaal verdubbelde.

De regeling maakte het mogelijk om meer sociale en betaalbare woningen te bouwen. In de praktijk kwam het regelmatig voor dat bij afwijzing van een project de projectontwikkelaar een aantal betaalbare en sociale woningen schrapte en verving door duurdere, meer winstgevende woningen. Op die manier steeg de opbrengst van de grond en was het project ook zonder de financiële injectie van de Woningbouwimpuls rond te rekenen.

Lees verder Inklappen

Bij het Utrechtse Beurskwartier-project is goed te zien hoe een ontwikkelaar reageert als de aanvraag voor de Woningbouwimpuls wordt afgewezen. Als de ontwikkelaar na de afwijzing toch de geplande 63 procent sociaal en betaalbaar had gebouwd, dan had de opbrengst van die woningen te weinig bijgedragen aan de kosten voor de infrastructuur en de inrichting van de wijk.

Bescheiden bedrag

Door het aandeel van sociale woningen en betaalbare woningen te verlagen tot 47 procent en daarvoor in de plaats duurdere woningen te bouwen, werd het gat in de exploitatie gedicht. Bij toekenning gebeurt het omgekeerde: dan kan de ontwikkelaar zich opeens meer sociale en betaalbare woningen veroorloven. 

De komende jaren zullen er regelmatig gevallen zijn waarbij de Woningbouwimpuls kan zorgen voor meer betaalbare en sociale woningen. In feite was die 1 miljard euro voor tien jaar in de Miljoenennota 2022 een bescheiden bedrag vergeleken bij de 1 miljard die de afgelopen twee jaar is uitgekeerd voor de bouwimpuls. 

Het miljard in de Miljoenennota wordt, op de 250 miljoen euro voor de voortzetting van de Woningbouwimpuls na, dus anders verdeeld dan het miljard dat de afgelopen twee jaar is verstrekt. 

De voorwaarden voor het verkrijgen van een versnellingsbijdrage voor een van de veertien grote woningbouwlocaties zijn nog niet bekend. De behoefte aan dit soort financiële steun is echter groot, temeer omdat bijna alle gemeenten er financieel slecht voor staan. Snelle bouw van meer betaalbare woningen is immers verheven tot een maatschappelijke topprioriteit.

Met dank aan Marc Doodeman (Cobouw)