De aanhouder wint: hoe Rutte zwichtte voor de jarenlange lobby van het bedrijfsleven

Zeg niet dat de lobby tegen de dividendbelasting in Nederland slecht georganiseerd is. Eensgezind trokken multinationals, banken en fiscalisten op 26 juni 2008 in een rondetafelgesprek over het fiscale vestigingsklimaat ten strijde tegen de dividendbelasting. Vrijwel alle aanwezigen riepen de Tweede Kamer op de dividendbelasting af te schaffen: Shell, AkzoNobel, ABN AMRO, de ING, Fortis, de American Chamber of Commerce, het VNO-NCW, Ernst & Young en de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs. De dividendbelasting moest ‘zo snel mogelijk verdwijnen’, afschaffing was ‘uiterst belangrijk’ en ‘werkelijk dringend’.

Drie jaar eerder had toenmalig staatssecretaris van Financiën Joop Wijn al aangekondigd dat de dividendbelasting op korte termijn zou worden afgeschaft. De ronde tafel bood een uitgelezen mogelijkheid om de Tweede Kamer nog eens fijntjes aan die belofte te herinneren. Enigszins ondankbaar betoonden de aanwezigen zich daarbij wel: Joop Wijn had een jaar eerder, in juni 2007 zowel het tarief van de dividendbelasting als dat van de vennootschapsbelasting al fors verlaagd.

De geschiedenis herhaalt zich: ook deze besluiten waren – net als het besluit van dit kabinet om de dividendbelasting af te schaffen en de vennootschapsbelasting te verlagen – ingegeven door de angst, aangewakkerd door het VNO-NCW en zijn companen, dat bedrijven Nederland massaal de rug zouden toekeren en het vestigingsklimaat onder druk zou komen te staan.

Een kijkje in de keuken bij Financiën

Het Nederlandse fiscale beleid wordt al jarenlang grotendeels gedicteerd door de belangen van grote multinationals. Dat beeld werd bevestigd door interne documenten van Financiën over de contacten tussen het ministerie en het bedrijfsleven, die SOMO en Oxfam Novib in 2016 via een Wob-procedure hebben verkregen. De documenten bieden een kijkje in de keuken van Financiën. We zagen hoe nauw de contacten zijn met het VNO-NCW, de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (NOB) en de American Chamber of Commerce (AmCham). We lazen de adviezen van de ambtelijke top aan de staatssecretaris ter voorbereiding op zijn vele gesprekken met het VNO-NCW. We zagen hoe de AmCham en de NOB zich met hand en tand verzetten tegen maatregelen om belastingontwijking tegen te gaan. En we konden zien hoe Financiën actief de samenwerking met deze lobbyclubs zoekt, om het Nederlandse vestigingsklimaat zo business friendly mogelijk te houden.  

Het VNO-NCW stelde bij Financiën voor om de ‘politieke druk uit de Tweede Kamer’ samen het hoofd te bieden

Beleid wordt voortdurend met deze drie partijen afgestemd. Zo werd de AmCham door ambtenaren in een memo een ‘bekende gesprekspartner’ genoemd en vond er ‘regelmatig overleg’ plaats. Beleid werd door Financiën eerst afgetikt met het VNO-NCW, voordat het naar de Kamer ging. Het VNO-NCW bood zelfs aan om op een specifiek beleidsdossier gezamenlijk met Financiën de ‘politieke druk uit de Tweede Kamer’ het hoofd te bieden. De contacten gaan verder dan lobbyen alleen: dan krijgen belangenverenigingen de kans hun standpunten over te brengen of hun kennis te delen. Wat we hier zien is structurele samenwerking, waarbij deze organisaties achter de schermen een belangrijke rol hebben bij het ontwerpen van beleid.

In dit artikel laten we zien hoe die beleidsbeïnvloeding in z’n werk ging, en hoe die leidde tot de verlaging van de vennootschapsbelasting en de afschaffing van de dividendbelasting. Alle citaten in dit stuk zijn letterlijke citaten uit de gewobde interne memo’s die nu zijn gepubliceerd door de Rijksoverheid. De Wob-stukken zijn met letters en nummers gecategoriseerd. De volledige stukken zijn hier en hier zijn terug te lezen.

Een monster

Het rondetafelgesprek in de Tweede Kamer uit 2008 was niet de eerste, noch de laatste keer dat er werd gelobbyd voor afschaffing van de dividendbelasting. In 2009 presenteerde het VNO-NCW aan premier Balkenende een rapport over het belang van hoofdkantoren en beschreef de dividendbelasting daarin als ‘een monster’. Dat was het inmiddels beruchte, door Shell betaalde rapport van de Rotterdam School of Management, ‘Wederzijds profijt’. Balkenende vond het een veel te dure maatregel, waarvan bovendien vooral het buitenland zou profiteren. De lobby ging door, evenals het verzet ertegen binnen het departement. Zo stelden ambtenaren van Financiën in 2015 in een intern memo: ‘Volledige afschaffing van de dividendbelasting is een bekend verzoek van veel belangengroepen. Probleem is hier uiteraard de budgettaire dekking (structurele derving bij volledige afschaffing à 1,6 miljard. Voorts drukt de dividendbelasting met name op buitenlandse aandeelhouders. Afschaffing van de belasting betekent dan een verschuiving van de last naar binnenlandse verhoudingen. Dit is politiek moeilijk uit te leggen.’

Waarom lukte nu wel wat diezelfde lobby jarenlang niet voor elkaar kreeg? Rutte geeft openlijk toe dat deze ‘bizarre’ maatregel is genomen om te voorkomen dat Shell en Unilever Nederland zouden verlaten. Het Nederlandse vestigingsklimaat moest worden beschermd, vooral nu met de Brexit de strijd om hoofdkantoren  in Europa weer volop losbarst. Maar al eerder waren er zorgen bij de top van het bedrijfsleven en de VVD over het vestigingsklimaat, in verband met de plannen van de OESO om belastingontwijking tegen te gaan.

De lobby barst los

Het grootste politieke dossier van de afgelopen tien jaar op het gebied van belastingontwijking is het BEPS-project (Base Erosion and Profit Shifting) van de OESO. Daarbinnen zijn internationale afspraken gemaakt over de aanpak van belastingontwijking; de onderhandelingen daarover liepen van 2012 tot 2015. Nederland moet iets doen met alle kritiek op haar belastingpraktijken, maar wil tegelijkertijd het fiscale vestigingsklimaat beschermen. Financiën had daarover veel contact met het VNO-NCW, de AmCham en de NOB, zoals dit afsprakenoverzicht laat zien. (Let op de aantekening van Wiebes in de kantlijn: ‘wil graag tussen 19/1 en 28/1 even contact hebben met Hans de Boer,’ de voorzitter van het VNO-NCW.)

De NOB, de AmCham en het VNO-NCW maken zich zorgen dat de OESO diverse belastingtrucs onmogelijk zal maken, en luiden in 2015 de noodklok bij Financiën. De NOB adviseert in een brief om ‘de aanval te kiezen’ en ‘uit het verdomhoekje te komen’. Nederland moet ‘laten zien dat het staat voor zijn zaak’. De NOB deinst daarbij niet terug voor sluwe tactieken. Zo moet Nederland blootleggen dat ook landen als Duitsland, Frankrijk en het VK allerlei regelingen gebruiken om bedrijven te lokken: ‘Het beste is, dat dit gebeurt in opdracht van het Ministerie van Financiën aan een McKinsey-achtige organisatie. Indien dat niet mogelijk is, zou het een gezamenlijk initiatief van VNO-NCW/AmCham/NOB (en andere organisaties) kunnen zijn.’

‘Om dit in de journalistiek goed te laten landen moet de grond eerst voldoende worden omgeploegd’

Hiertoe moeten ook de media bewerkt worden: ‘Om hiervoor in de politiek en de samenleving voldoende draagvlak te bouwen is het nodig dat ook publicitair de aanval wordt gekozen. Niet de NOB (die zich vooral achter de schermen in het debat mengt met kennis van zaken) maar belanghebbenden zoals bedrijven en hun vertegenwoordigers (VNO-NCW) moeten zich daarbij uitspreken. Om dit in de journalistiek goed te laten landen moet de grond eerst voldoende worden omgeploegd via achtergrondgesprekken e.d.’

Deze tactiek, waarbij je een onafhankelijk instituut onderzoek laat doen dat jouw standpunt bevestigt, opdat je het in je eigen lobby kunt gebruiken, is bekend bij Financiën. De ambtenaren daar bekijken dergelijke onderzoeken met argwaan. Zo verscheen in 2012 een onderzoeksrapport van de VU, in opdracht van het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (ELI) dat was uitgevoerd door onderzoekers verbonden aan zowel universiteiten als belastingadvieskantoren. Ambtenaren adviseerden de staatssecretaris: ‘het rapport moet o.i. worden gerelativeerd in de context dat ELI of VNO vrijwel jaarlijks dergelijke onderzoeken laten doen, door gerenommeerde instituten en met (vrijwel exact) gelijke strekking: “het vestigingsklimaat voor hoofdkantoren, is gelet op ontwikkelingen buitenland, nog maar net voldoende en verdient blijvende aandacht”.

Met andere woorden: de methodologie is volgens de ambtenaren zo gekozen dat het Nederlandse fiscale klimaat er ongunstig uitkomt. In diezelfde ambtelijke notitie worden een aantal andere onderzoeken genoemd. Onderzoeken die niet in opdracht van ELI of VNO-NCW zijn uitgevoerd, laten volgens de ambtenaren van Financiën een genuanceerder beeld zien:

Twee van de hier genoemde onderzoeken in opdracht van ELI en VNO-NCW werden tijdens de formatie aangehaald om de afschaffing van de dividendbelasting te verdedigen en het belang van hoofdkantoren te onderbouwen, blijkt uit de eerder dit jaar door Rutte vrijgegeven dividendmemo’s. Naast het door Shell gefinancierde rapport ‘Wederzijds profijt’ wordt ook het rapport van de The Boston Consulting Group door Economische Zaken aangehaald om het belang van hoofdkantoren te onderstrepen. Zo zou uit dit onderzoek blijken dat elke baan op een hoofdkantoren tot 3,5 ‘indirecte’ banen leidt. Ambtenaren van Financiën stellen in bovenstaande memo dat het onderzoek echter destijds gedaan is in opdracht van het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. The Boston Consulting Group stelt zelf dat het onderzoek in eigen beheer is gedaan, en ook in het rapport zelf wordt geen melding gemaakt van een opdrachtgeverschap van Economische Zaken. 

Dineren in het Catshuis

Terug naar de pogingen van de bedrijfslobby om maatregelen van de OESO en de EU rond belastingontwijking te ondervangen. Het OESO BEPS-proces zou in oktober 2015 worden afgerond, en de Europese Commissie zou in 2016 een pakket maatregelen presenteren om de OESO-afspraken om te zetten in concreet en bindend beleid voor de lidstaten. De schrik zit er goed in bij de lobbyisten. De AmCham vreest dat Amerikaanse bedrijven niet langer Nederland als doorsluisland voor hun investeringen in de rest van de wereld kunnen gebruiken, doordat de EU en OESO de ‘CV/BV-structuur’ onmogelijk willen maken. Dankzij dit loophole ontweken Amerikaanse bedrijven sinds 2005 al miljarden aan belasting. Overigens deed Nederland toen nog zijn best om het aanpakken van deze constructies zo lang mogelijk tegen te houden, maar ging uiteindelijk overstag na druk van de Tweede Kamer. De NOB stelt in een actieplan dat het in juni 2014 aan Financiën stuurde, dat Nederland wordt ‘geconfronteerd met een campagne tegen zijn vestigingsklimaat dat in de afgelopen decennia door weloverwogen beleid is ontstaan,’ en ziet daar de snode hand van derden in: deze ‘anti-Nederland campagne was er ineens, ingezet vanuit het Verenigd Koninkrijk en internationaal opererende NGO’s’.

Anticiperend op een ongunstige uitkomst dringt de NOB er bij Financiën op aan het bedrijfsleven met belastingverlagingen te compenseren. Zie bijvoorbeeld deze oproep van de NOB van januari 2015: ‘Nederland moet zich nu reeds afvragen hoe eventueel onvermijdelijke verslechteringen van het fiscaal vestigingsklimaat, onder druk van grote landen, gecompenseerd gaan worden door verbeteringen elders. Daarbij staan onder meer structuur en tarief van de vennootschapsbelasting op de agenda.’

Doel van de avond is met kabinet en bedrijfsleven tot een ‘gezamenlijk plan van aanpak’ te komen

Vier maanden later, op 19 mei 2015, organiseert het kabinet een ‘Catshuissessie’: een diner annex discussie over het fiscale vestigingsklimaat. Aanwezig vanuit het kabinet: premier Rutte, staatssecretaris Wiebes en minister Dijsselbloem van Financiën, en minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking Ploumen. Vanuit het bedrijfsleven: twee mensen van VNO-NCW, waaronder voorzitter Hans de Boer, plus Bartjan Zoetmulder, belastingadviseur bij Loyens en Loeff en lobbyist namens de NOB. Andere genodigden: een vertegenwoordiger van de OESO (Marlies de Ruiter), de Nederlandse ambassadeur bij de EU, en de directeur van het Netherlands Foreign Investment Agency (onderdeel van het ministerie van Economische Zaken). Aan Oxfam Novib en Barbara Baarsma van de Stichting Economisch Onderzoek (SEO) wordt gevraagd een position paper te leveren, maar zij krijgen geen uitnodiging voor de bijeenkomst. Dat vindt Wiebes opmerkelijk, hij noteert: ‘maar niet uitgenodigd; is dat niet vreemd’.

Doel van de avond is te bespreken wat de Nederlandse inzet moet zijn in de internationale aanpak van belastingontwijking, en met kabinet en bedrijfsleven tot een ‘gezamenlijk plan van aanpak’ te komen. Dit alles ‘om handelsland Nederland een internationaal competitief vestigingsklimaat te laten behouden’. Op voorhand adviseerden de ambtenaren van Financiën de bewindslieden Wiebes en Dijsselbloem al over de ‘mogelijkheden voor terugsluis/compensatie’, waarbij verlaging van de vennootschapsbelasting of werkgeverslasten als meest wenselijke optie werden genoemd.

In een gezamenlijk position paper voor de Catshuissessie stellen het VNO-NCW, de NOB en de AmCham: ‘Het gevaar bestaat dat, als gevolg van BEPS en de initiatieven in de EU, voor het vestigingsklimaat van Nederland cruciale zaken – de fiscale kroonjuwelen – één voor één onder vuur komen. Een brede strategie moet dit het hoofd bieden.’ Zo adviseren ze onder andere de dividendbelasting af te schaffen en de vennootschapsbelasting te verlagen, om Nederland aantrekkelijk te houden. Wat er over deze suggesties in het Catshuis werd gezegd, weten we niet: er zijn geen conclusies of verslagen van de sessie vrijgegeven.

Een maand later bespreekt de ambtelijke top van Financiën de vervolgstrategie naar aanleiding van de Catshuissessie. De ambtenaren adviseren de staatssecretaris onder meer om ‘een, al dan niet generieke, tariefsverlaging [te] overwegen en de gevolgen daarvan voor budget en voor fiscale behandeling nationale bedrijfsleven en MKB in [te] schatten’.

Van Catshuis naar formatietafel

Premier Rutte en toenmalig staatssecretaris van Financiën Wiebes waren dus in 2015 al doordrongen van de wens om het Nederlandse vestigingsklimaat te beschermen via belastingverlagingen voor het bedrijfsleven. Dat de missie van de NOB, de AmCham en het VNO-NCW om de aanpak van belastingontwijking te compenseren inderdaad succesvol is geweest, zien we twee jaar later terug in het zogenaamde ‘partijstuk’ van Wiebes in de dividendmemo’s: ‘in de strijd tegen belastingontwijking zal Nederland een nog prominentere speler willen worden. De maatschappelijke verontwaardiging over grote ondernemingen die via constructies belasting ontwijken is hoog opgelopen. […] De andere grote uitdaging is om tegelijkertijd ons vestigingsklimaat, ook in fiscale zin, goed te houden. […] Deze gelijkwaardige ambities vergen een proactieve aanpak van ontwijkingsconstructies en een herziening van de belastingstructuur op ondernemingen, met consequenties voor de winstbelasting en de bronbelastingen (dividend-, rente- en royaltybelastingen.’

Wiebes geeft ter overweging de dividendbelasting af te schaffen, zonder dat via lastenverzwaring op het bedrijfsleven te verhalen. Financiering van de 1,4 miljard zou onder meer haalbaar zijn door met de grote beursfondsen (Unilever en Shell) afspraken te maken over ‘aanvullende investeringen in Nederland en gewijzigde arrangementen in de fiscaliteit [lees: openbreken van rulings] of m.b.t. de aardgaswinning,’ dan wel via de extra werkgelegenheid die nieuwe hoofdkantoren Nederland zou opleveren. Daarbij merkt Wiebes op dat ook een ‘vertrek van de twee grootste beursfondsen’ (Shell en Unilever) de opbrengsten van de dividendbelasting zou terugbrengen tot circa 850 miljoen euro per jaar.

Wiebes merkt echter in zijn memo al op dat bronbelasting per saldo geen inkomsten oplevert

Ook de ambtenaren van Financiën leggen in een appreciatie van een pakket voorstellen van het VNO-NCW een direct verband tussen enerzijds de Europese maatregelen tegen belastingontwijking en anderzijds de afschaffing van de dividendbelasting en de verlaging van de vennootschapsbelasting: ‘het grootbedrijf en multinationals krijgen een grotere tariefsverlaging [van het vpb] (6%-punt) dan het MKB (4%-punt) en profiteren ook eerder van afschaffen dividendbelasting [sic], maar vooral deze bedrijven ondervinden ook nadeel van ATAD.’ De verlaging van de vpb en het schrappen van de dividendbelasting zijn derhalve wisselgeld voor het afsluiten van bepaalde belastingroutes, zoals de hierboven genoemde CV/BV structuur.

En inderdaad, de extra belastingopbrengsten die in Nederland worden gegenereerd door maatregelen tegen belastingontwijking, worden rechtstreeks teruggesluisd naar het bedrijfsleven door verlaging van de vennootschapsbelasting, zo lezen we in het regeerakkoord: ‘De opbrengst daarvan wordt benut om de tarieven in de vennootschapsbelasting, ook met het oog op de ontwikkelingen in de landen om ons heen, te verlagen.’

Het is overigens de vraag of de maatregelen tegen belastingontwijking die Nederland nu wil nemen, naar aanleiding van de afspraken binnen de OESO en de EU, daadwerkelijk tot extra belastinginkomsten zullen leiden. Een van de belangrijkste maatregelen die het kabinet wil nemen, is de bronbelasting heffen op geldstromen (dividenden, rente en royalty’s) die via Nederland naar belastingparadijzen lopen. Wiebes merkt echter in zijn memo al op dat bronbelasting per saldo geen inkomsten oplevert. Die wordt volgens hem gecompenseerd door wegvallende vennootschapsbelasting, omdat brievenbusbedrijven Nederland zullen verlaten – ze kunnen dan immers niet meer hun geldstromen belastingvrij via Nederland laten lopen. Tevens worden verschillende aangekondigde maatregelen tegen belastingontwijking in verzwakte vorm ingevoerd, en is er nog veel onduidelijkheid over de concrete invulling ervan. Dus hoewel het kabinet stelt belastingontwijking aan te pakken, is het maar de vraag in hoeverre bedrijven daar echt iets van zullen merken.

Terwijl de maatregelen tegen belastingontwijking bedoeld zijn om multinationals hun fair share te laten betalen, krijgen deze multinationals nu een cadeautje van 5,3 miljard euro per jaar: afschaffing van de dividendbelasting (volgens de laatste cijfers mogelijk 2 miljard) plus verlaging van de vennootschapsbelasting (3,3 miljard). Ondertussen profiteren diezelfde multinationals al tientallen jaren van de race naar de bodem, en potten ze miljarden euro’s winst op zonder de lonen van hun werknemers substantieel te verhogen.

Zo zegeviert de lobby van het bedrijfsleven alsnog. Waar zij maatregelen tegen belastingontwijking niet kan tegenhouden, weet de lobby er in elk geval voor te zorgen dat zulk beleid er niet toe leidt dat het grootbedrijf een cent belasting meer betaalt. Sterker nog, het grootbedrijf weet er een lastenverlichting van meer dan vijf miljard euro uit te slepen.