© Wereldbank

‘De Wereldbank is nu duurzamer en socialer, maar we blijven een bank’

De Wereldbank is niet meer het neoliberale instituut dat in de jaren tachtig zoveel kritiek kreeg, volgens topdiplomaat Koen Davidse. Desondanks zijn vakbonden kritisch over het Oekraïense economische herstelplan waar de bank bij betrokken was. ‘De juiste verhouding tot overheden blijft tot de dag van vandaag een moeilijke afweging.’

Als Koen Davidse vanuit het hoofdkantoor van de Wereldbank inbelt is het acht uur ’s ochtends in de Amerikaanse hoofdstad Washington DC. Meteen excuseert de Nederlandse topdiplomaat zich voor zijn gesnotter. Hij is net terug uit Oekraïne en heeft aan de reis een flinke verkoudheid overgehouden. 

‘Ik bewonder de veerkracht van de mensen in Oekraïne,’ vertelt Davidse. ‘Het overheidsapparaat staat onder onmenselijke druk. Maar ze hebben zich nu al voorgenomen om de economie te verduurzamen na de oorlog, to build back better.’ 

‘Zo is een aanzienlijk deel van het elektriciteitsnet vernietigd door Russische bombardementen. Een groot deel van het net stamt nog uit de Sovjettijd. Met onze steun willen ze dat groener en efficiënter heropbouwen. Ik vind het heel verstandig dat ze daar nu al mee bezig zijn.’

Afstand tot het veld

Koen Davidse (58) is geen typische bankier. Voor hij in november 2018 aantrad als bewindvoerder bij de Wereldbank was hij drie jaar lang plaatsvervangend hoofd van de VN-vredesmissie in de Malinese hoofdstad Bamako. ‘Afrika blijft altijd bij je,’ zegt hij daarover. 

‘Het is ontzettend belangrijk dat het snel beter gaat in de Sahel en in Mali. Er zijn in die regio zo veel jongeren en vrouwen op zoek naar een betere toekomst. De temperatuur stijgt er sneller dan op andere plekken en het landbouwareaal verschraalt. Door die instabiliteit wordt er bijna niet geïnvesteerd. Ik besteed daar in mijn huidige functie nog steeds veel aandacht aan. Stabiliteit in West-Afrika is niet alleen van belang voor de mensen daar, maar wereldwijd.’

Davidse studeerde politicologie en internationale betrekkingen aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. In 1993 begon hij zijn diplomatieke carrière bij de Nederlandse vertegenwoordiging in India. Sindsdien was hij, namens het ministerie van Buitenlandse Zaken, betrokken bij internationaal ontwikkelingsbeleid, werkte hij als Nederlands gezant in Soedan en vervulde hij verschillende functies binnen de Verenigde Naties (VN). Eind jaren negentig werkte hij al eens voor de Wereldbank, als adviseur. 

Zijn schat aan internationale ervaring komt nu goed van pas. 

‘Washington is een compleet andere wereld dan Bamako,’ lacht hij. ‘Al is het maar omdat er vanuit hier zoveel afstand bestaat tot het veld. In Mali stond ik elke dag in de realiteit van de Sahel. Een vredesproces bevorderen in een extreem arm land is heel iets anders dan werken in Washington.’

Kyiv hoeft niet te bedelen

Als bewindvoerder vertegenwoordigt Davidse binnen de Wereldbank de stem van Nederland, maar ook die van twaalf andere Europese landen, waaronder Oekraïne. Sinds de Russische invasie in februari 2022 is het alle hens aan dek: ‘Als mondiale ontwikkelingsbank hebben we beschikking over behoorlijk wat eigen middelen. Een deel daarvan wordt nu vrijgemaakt voor Oekraïne. Maar we moeten natuurlijk ook andere landen blijven bedienen.’

‘We maken 13 miljard dollar over aan Kyiv, maar we stellen wel voorwaarden aan de uitgavenposten’

Rusland is formeel nog wel lid van de Wereldbank, zegt Davidse. Maar er zijn geen actieve programma’s meer en alle staf is teruggetrokken uit Moskou. Voor Oekraïne zelf heeft de bank sinds het begin van de oorlog meer dan 13 miljard dollar gemobiliseerd. ‘Met name de VS hebben daar flink aan bijgedragen. De Wereldbank fungeert hierin eigenlijk vooral als platform. We hebben het Amerikaanse geld samengevoegd met de bijdragen van andere landen.’ 

‘Die hele som maken we over aan de Oekraïense overheid in Kyiv. Maar we stellen daar wel voorwaarden aan. Zo hebben wij in Oekraïne de uitgavenposten geïdentificeerd die hoognodig zijn én goed traceerbaar. Ambtenarensalarissen bijvoorbeeld, of sociale uitgaven. Dus hoeft de regering in Kyiv niet overal om geld te bedelen, en weten donoren precies waar hun bijdragen terechtkomen.’ 

Amerikaanse macht

Het hoofdkwartier van de Wereldbank is een uit glas en staal opgetrokken kolos op een steenworp afstand van het Witte Huis. De bank werd in 1944 opgericht en is samen met zusterorganisatie het Internationaal Monetair Fonds (IMF) de financiële spin in het web van de internationale economische orde. 

Bank van de Verenigde Naties

De Wereldbank is een gespecialiseerde organisatie van de Verenigde Naties die zich richt op armoedebestrijding en verbetering van de levensstandaard in voornamelijk ontwikkelingslanden. Dit doet zij door middel van het verlenen van financiële en technische assistentie. 

De Wereldbank bestaat uit de International Bank for Reconstruction and Development (IBRD) en de International Development Association (IDA). De IBRD richt zich op minder rijke landen en kredietwaardige ontwikkelingslanden. De IDA richt zich op de allerarmste landen. Beide instituties zorgen voor leningen, rentevrije kredieten en beurzen voor ontwikkelingslanden om voornamelijk onderwijs, infrastructuur en communicatiemiddelen te verbeteren.

Bij de Wereldbank zijn circa 190 landen aangesloten. De afgevaardigden van deze landen (meestal de ministers van Financiën) vergaderen minimaal een keer per jaar. De organisatie heeft kantoren in meer dan 130 landen en heeft zo’n 10 duizend mensen in dienst.

Met drie andere afdelingen valt de Wereldbank onder de Wereldbank Groep. Nederland is lid van alle vijf de takken. Naast de twee van de Wereldbank zijn dat de International Finance Corporation (IFC), die duurzame groei stimuleert door te investeren in de private sector in ontwikkelingslanden, het Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA) waarmee bedrijven een investering in een ontwikkelingsland verzekeren tegen overheidsgerelateerde risico's, en het International Centre for Settlement of Investment Disputes (ICSID); een investeringsrechtbank voor conflicten tussen bedrijven en nationale regeringen. 

Lees verder Inklappen

Formeel is de World Bank Group eigendom van de deelnemende regeringen, die ook aandeelhouder zijn. Traditiegetrouw zijn de VS het machtigste lid, dat elke vijf jaar de bankpresident voordraagt. Zeker in de decennia direct na de Tweede Wereldoorlog waren de Wereldbank en het IMF belangrijke symbolen van de ongeëvenaarde Amerikaanse macht. 

Dat is tegenwoordig niet meer het geval, benadrukt Davidse. Zo fungeerde het Amerikaanse diplomatencorps de afgelopen jaren juist als rem op de groeiende focus op duurzaamheid. ‘Uiteindelijk is die focus te danken aan de inspanningen van Europese landen. Afrikaanse stemmen benadrukken dan weer dat zij het klimaatprobleem helemaal niet hebben veroorzaakt en recht hebben op goedkope energie. Daar hebben ze in feite gelijk in. Gelukkig worden duurzame bronnen steeds goedkoper. Wij zien het als onze taak om die landen het groene pad op te helpen.’

Milieuschandalen en huisuitzettingen

De belangrijkste taak van de Wereldbank is het verstrekken van leningen aan landen om economische ontwikkeling te stimuleren. Zulke leningen hebben lagere rentes en langere looptijden dan bij commerciële banken. Er worden wel strenge eisen aan gekoppeld.

In de neoliberale jaren tachtig werden landen in ruil voor goedkoop krediet verplicht hun munt te devalueren, hun markt open te stellen voor buitenlandse bedrijven en hun economie op export in te richten. Bovendien verlangde de Wereldbank harde bezuinigingen op sociale voorzieningen als onderwijs of gezondheidszorg. Daarnaast dwong de bank privatisering van publieke diensten af. 

‘Tot ongeveer 2000 bestond er een groot verschil van mening tussen de VN en de Wereldbank over ontwikkeling en armoedebestrijding’

Volgens critici werkte de bank met een shock doctrine om landen de wereldmarkt op te dwingen. ‘De juiste verhouding met overheden blijft tot de dag van vandaag een moeilijke afweging,’ zegt Davidse bedachtzaam. ‘Als er een militaire coup plaatsvindt in de Sahel, laat je dan de bevolking in de steek of niet? Ik worstel dagelijks met dit soort vragen.’

Door die focus op investeringen en marktwerking raakte de Wereldbank betrokken bij milieuschandalen, infrastructuurprojecten bleken gepaard te gaan met massale huisuitzettingen, en door de bank gefinancierde landbouwconglomeraten namen het niet zo nauw met de mensenrechten. 

Het leidde ook intern tot veel kritiek, erkent Davidse. ‘Tot ongeveer 2000 bestond er een groot verschil van mening tussen de VN en de Wereldbank over ontwikkeling en armoedebestrijding. Het gezamenlijk opstellen van de Millenniumdoelstellingen destijds heeft daarin verandering gebracht. Inmiddels zijn ook wij een belangrijke donor op het gebied van onderwijs en gendergelijkheid geworden.’

Fossiele investeringen

De Wereldbank is eveneens meer nadruk gaan leggen op duurzaamheid. In 2013 maakte de bank bekend niet langer in steenkool te investeren. Sinds 2016 is bij aanbestedingen niet alleen de prijs leidend en in 2018 zijn de regels voor het in kaart brengen van de sociale gevolgen van projecten en de milieueisen veel strenger geworden, somt Davidse op. 

‘Al die regels hebben ervoor gezorgd dat de Wereldbank nu ook op andere factoren dan de markt moet letten. Maar dat betekent niet dat we geen rekening meer hoeven te houden met rendement. We blijven een bank en landen moeten hun leningen uiteindelijk wél terugbetalen.’

‘Het afgelopen boekjaar deden we een recordbedrag van ruim 32 miljard dollar aan klimaatrelevante investeringen’

Het duurzaamheidsbeleid lijkt vruchten af te werpen. In 2016 had de Wereldbank meer dan 4 miljard dollar aan fossiele investeringen op de balans staan, vier jaar later was dat 900 miljoen. Davidse is tevreden: ‘De Wereldbank is als een olietanker, als ik die vergelijking mag maken. Ons portfolio is enorm en de looptijd vaak lang.’

‘Daarom kom je nu nog allerlei fossiele projecten tegen die onder de oude voorwaarden zijn gestart. Desondanks hebben we het afgelopen boekjaar een recordbedrag van ruim 32 miljard dollar aan klimaatrelevante investeringen kunnen doen. Natuurlijk voel ik ook frustratie als veranderingen langzaam gaan. Maar we zitten wel met de hele wereld om tafel, en dat vergt tijd.’

Nederlandse garanties

Na de Russische inval is binnen de Wereldbank de aandacht razendsnel verschoven naar Oekraïne. Directe budgetsteun voor de regering in Kyiv en nadenken over de wederopbouw lopen daarin door elkaar heen. Het wekelijks verschuivende front en de aanhoudende dreiging van nieuwe raketaanvallen maken werken in het land moeilijk, zegt Davidse. Toch is het belangrijk om bijvoorbeeld te beginnen met het verwijderen van mijnen zodat Oekraïense boeren in het voorjaar gewassen kunnen inzaaien. 

‘Ongeveer 80 procent van alle economische activiteit staat weer onder gezag van de regering in Kyiv. Natuurlijk moeten we denken aan de wederopbouw. Maar op dit moment lijdt Oekraïne vooral onder een acuut tekort aan liquiditeit. Belastingen kunnen niet worden geïnd en salarissen niet uitbetaald. De hulp die wij nu bieden is erop gericht het land draaiende te houden.’

‘De hoge Nederlandse kredietwaardigheid zorgt ervoor dat wij als Wereldbank leningen kunnen uitschrijven en dus snel veel geld kunnen mobiliseren voor Oekraïne’ 

Een deel van de gemobiliseerde 13 miljard voor Oekraïne bestaat uit bilaterale garanties van regeringen. Nederland staat met twee garantstellingen van 84 en 20 miljoen dollar in de boeken. Davidse legt uit: ‘Dat geld hoeft Nederland helemaal niet te verlaten. Het kabinet belooft ons om leningen terug te betalen als de Oekraïense overheid dat niet zou kunnen. De hoge Nederlandse kredietwaardigheid zorgt ervoor dat wij als Wereldbank leningen kunnen uitschrijven en dus snel veel geld kunnen mobiliseren voor Oekraïne.’ 

Haagse conferentie

In oktober presenteerde een medewerker van de Oekraïense president Volodymyr Zelensky tijdens een conferentie van het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken via een videoverbinding het Oekraïense herstelfonds. Ook Koen Davidse speechte tijdens die bijeenkomst. 

De Wereldbank werkt samen met de Oekraïense regering, de prestigieuze Kyiv School of Economics en de Europese Commissie aan een Rapid Damage Needs Assessment (RDNA) waarin de cijfermatige onderbouwing voor het herstelfonds verder wordt uitgewerkt. 

Volgens een eerdere inschatting is voor de ‘hervatting van de vooroorlogse normaliteit’ zo’n 349 miljard dollar nodig. Tweederde van dat bedrag is voor het herstel van transportinfrastructuur, het opschonen van de grond, het verwijderen van landmijnen en huizenbouw. 

Volgens de huidige plannen krijgt het herstelfonds een raad van toezicht met daarin vijf vertegenwoordigers van de Oekraïense overheid en vijftien afgevaardigden van donorlanden, de Europese Commissie en bijna alle grote ontwikkelingsbanken

‘Er wordt nog steeds gebombardeerd en gevochten in Oekraïne, dus de schade en de economische impact kunnen van week tot week verschillen. Wij zullen vooral een adviesfunctie hebben en zorgen dat de cijfers mee veranderen met wat er gebeurt.’

Controversiële wet

Niet iedereen is blij met de manier waarop Kyiv het economische herstel aanvliegt. Oekraïense vakbonden waarschuwen dat sociale partners geen inspraak hadden op het herstelplan, en dat er te veel nadruk ligt op buitenlandse investeerders. Ook wordt er volgens de bonden te weinig rekening gehouden met de inkomenszekerheid van Oekraïense werknemers. 

In een brief aan de Europese Commissie waarschuwt vakbondsfederatie ETUC (European Trade Union Confederation) nadrukkelijk voor de nauwe banden tussen de regering-Zelensky en de steenrijke oligarchen die al decennia de Oekraïense economie domineren.

Met name een enkele maanden voor de Russische invasie voorgestelde controversiële wet over het ‘simplificeren van arbeidsrelaties’ roept vraagtekens op.

Het Oekraïense parlement zou het voorstel er in oorlogstijd doorgedrukt hebben. Die wet geeft bedrijven met minder dan 250 werknemers het recht om collectieve arbeidsovereenkomsten op te schorten en het aantal nulurencontracten sterk te vergroten. De ETUC vreest dat bedrijven in Oekraïne op grote schaal arbeidsrechten buitenspel gaan zetten door hun activiteiten op te splitsen. 

Hoe kijkt Davidse naar deze gevaren? ‘Eerlijk gezegd heb ik hierop geen adequaat antwoord. Ik was vorige week in Kyiv, op de dag dat daar de grootste Russische raketaanval plaatsvond. Ik begrijp dat in oorlogstijd niet alle publieke consultaties goed verlopen. Mijn inschatting is dat de Oekraïense regering haar uiterste best doet in moeilijke omstandigheden.’

Financiële innovatie

In het Oekraïense wederopbouwproces zal het bedrijfsleven volgens Davidse een belangrijke rol spelen. Om bedrijven te bedienen, beschikt de Wereldbank over een private tak: de in 1956 opgerichte International Finance Corporation (IFC). Die zorgt ervoor dat geld van de bank via financiële tussenpersonen terechtkomt bij ondernemingen die willen investeren. 

In Oekraïne loopt dit traject onder meer via Horizon Capital een Amerikaans-Oekraïense investeringsfirma die zich richt op exportbedrijven die hoge winsten willen boeken door handig gebruik te maken van de lage lonen in Oost-Europa en Centraal Azië. In september 2022 presenteerde de onderneming in het Londense IFC-kantoor een nieuw fonds voor Oekraïne. Daartoe ontving het 30 miljoen dollar van IFC. ‘Dat fonds is met name gericht op financiële technologie,’ vertelt Davidse. 

‘De Oekraïense economie draait heel beperkt en krijgt dit jaar te maken met een krimp van 35 procent. De financiële sector ligt nagenoeg plat’

‘Door de oorlog ligt de financiële sector nagenoeg plat. De Oekraïense economie draait heel beperkt en krijgt dit jaar te maken met een krimp van 35 procent. Dat is een enorme schok. In 2021 leefde 2 procent van de Oekraïense bevolking onder de armoedegrens. Dit jaar zal dat cijfer boven de 25 procent uitkomen. We moeten daarom niet alleen de overheid steunen, maar ook de private sector. Dan kunnen de Oekraïners op termijn weer zelf hun belasting innen en graan exporteren.’

Schimmige netwerken

Juist in de economisch dominante landbouwsector zwaait de machtige Oekraïense oligarchenklasse van oudsher de scepter. Voor de oorlog was ruim 70 procent van de landbouwmarkt in handen van tien megabedrijven, volgens de nationale graanassociatie. Die bedrijven hebben hun eigenaren via schimmige netwerken van holdings, pachtovereenkomsten, dochterondernemingen en belastingconstructies steenrijk gemaakt – vaak met financiële steun van de Wereldbank.

‘Landbouw in Oekraïne is geen gemakkelijke sector,’ reageert Davidse. ‘Als wij zo’n belangrijke tak van de economie  negeren, wordt ons verweten dat we om de hete brij heen draaien. Juist daarom stellen we tegenwoordig strenge eisen aan leningen. Om de transparantie te vergroten, milieumaatregelen af te dwingen en kleine boeren een kans te geven.’

De Wereldbank is uitdrukkelijk niet meer de neoliberale hegemoon uit de jaren tachtig, wil Davidse maar zeggen. ‘Vroeger was het verwijt dat de Wereldbank structurele aanpassingen aan landen oplegde,’ besluit de topdiplomaat. 

‘Daarom komen onze programma’s tegenwoordig zo veel mogelijk tot stand in samenspraak met overheden en maatschappelijke organisaties. Hoe ver wij kunnen gaan blijft een lastige vraag. Want uiteindelijk blijven we een ontwikkelingsbank, en zijn we niet de politie van de wereld.’