De Nederlandse overheid kocht de afgelopen maanden onvoorstelbare hoeveelheden aan medische hulpmiddelen in. Een glimp van het volume werd op 3 juni zichtbaar bij een persconferentie in een loods op een bedrijventerrein in Vianen. Bij de microfoons Martin van Rijn, destijds nog minister voor Medische Zorg en Sport. Achter hem: een muur van 25 letterlijk torenhoge stellingen vol dozen mondneusmaskers, handschoenen, jassen, schorten en spatbrillen. Van Rijn noemt het ‘een ijzeren voorraad om gewapend te zijn voor zwaardere tijden die hopelijk nooit gaan komen’.

Rob van der Kolk, hoofdinkoper van het Landelijk Consortium Hulpmiddelen (LCH), staat bij een andere microfoon. ‘Wat misschien nog indrukwekkender is’, zegt hij met een armzwaai naar de stellages achter hem, ‘is dat dit slechts 2 procent is van wat we in totaal hebben ingekocht.’ De boodschap is: we zitten goed in onze spullen, op een eventuele tweede golf zijn we wél goed voorbereid.

Van Rijn schetst ook een beeld van de hoeveelheid die de overheid insloeg. In totaal al zo’n 1,8 miljard stuks persoonlijke beschermingsmiddelen: 1,2 miljard mondneusmaskers en 526 miljoen paar handschoenen. Daarnaast ook nog eens voor miljarden aan testkits, toekomstige vaccins, wattenstaafjes, handgel, beschermende kleding, beademingsapparatuur en medicijnen als remdesivir. In de overheidsbegroting 2020 is een bedrag opgenomen van 1,6 miljard euro voor de aanschaf en distributie van medische hulpmiddelen.

Foute deals

Maar waar is al dat geld naartoe gegaan? Naar welke producten precies, van welke kwaliteit en tegen welke prijs? Hebben de inkopers zich aan de regels gehouden, of zijn er opdrachten gegund aan bevriende partijen? Dit soort maatschappelijk relevante kwesties kan normaliter redelijk makkelijk worden onderzocht, omdat aanbestedingsprocedures plaatsvinden in de openbaarheid. Maar in tijden van crisis is transparantie vaak het eerste slachtoffer.

De afgelopen maanden is al duidelijk geworden dat bij de inkoop van hulpmiddelen forse fouten zijn gemaakt. Zo moesten er in maart 600.000 ondeugdelijke mondmaskers worden teruggehaald uit ziekenhuizen. En de Volkskrant reconstrueerde een bizarre vertoning van inkopers die – namens de overheid – op een winderige parkeerplaats bij de jeugdgevangenis in Lelystad zwaaien met cheques ter waarde van 32,5 miljoen dollar. De deal verloopt via een onbekende Mexicaan, een Turkse tussenhandelaar, een taxichauffeur en een cannabisdealer. 10 procent van de koopsom, 3,25 miljoen euro, is commissie voor een duistere bemiddelaar. De transactie mislukt, maar de reconstructie toont haarfijn aan dat overheid in haar jacht op schaarse mondkapjes de nodige (corruptie)risico’s aanvaardt.

Overal zijn overheden het schip ingegaan met oplichters, graaiers en ‘hulpmiddelen’ van bedenkelijke kwaliteit

Ook buiten Nederland komen volop twijfelachtige deals aan het licht. Met leveranciers van belabberde maskers, al dan niet voorzien van valse of misleidende certificaten. En met anderszins twijfelachtige leveranciers. Zo gunde het Verenigd Koninkrijk een contract van 122 miljoen pond aan PPE Medpro, een bedrijf dat nog maar 44 dagen bestond en wordt gerund door een bevriende zakenpartner van barones Michelle Mone, parlementariër voor de Conservatieve Partij van premier Johnson. Ook in België ging het er wild aan toe. De overheid kocht daar voor 40 miljoen euro mondmaskers bij een Luxemburgs postbusbedrijf van een Jordaniër gevestigd in belastingparadijs Malta. Overal in de Europese Unie zijn overheden het schip ingegaan met oplichters, graaiers en ‘hulpmiddelen’ van bedenkelijke kwaliteit.

Michiel van Hulten, oud-voorzitter van de PvdA en momenteel directeur van het EU-kantoor van de anticorruptie-organisatie Transparency International, hamert erop dat overheden transparant moeten zijn over hun Covid-gerelateerde aankopen. ‘Door transparantie komen zulke mislukkingen in de openbaarheid, en vindt er een politieke discussie plaats. Daar kunnen dan weer lessen uit getrokken worden. Als er verantwoording moet worden afgelegd, is de kans veel minder groot dat dit soort incidenten zich nog een keer voordoet.’  

Transparantie is bij de Nederlandse overheidsaankopen ver te zoeken. Inkopers als Rob van der Kolk van het Landelijk Consortium Hulpmiddelen zijn in de coronacrisis overgestapt op de snelste methode: de onderhandse procedure. 

Dat was aanvankelijk onvermijdelijk, zeker in de maanden maart en april waren er grote tekorten aan beademingsapparatuur en persoonlijke beschermingsmiddelen. Bedrijven als 3M, een vooraanstaande Amerikaanse producent van mondneusmaskers type FFP2, konden hun Nederlandse klanten, de ziekenhuizen, niet meer bedienen. 

Ziekenhuizen en het ad hoc opgerichte Landelijk Consortium Hulpmiddelen (LCH) moesten in die periode zelf in China de boer op om de nijpende tekorten zien weg te werken. De inkopers belandden in een onbekende wildwestmarkt waar louche handelaren woekerprijzen rekenden, waar ze 100 procent – in cash – vooruit moesten betalen, waar veel valse en misleidende kwaliteitscertificaten in omloop waren, en waar geen tijd was voor het checken van de betrouwbaarheid van de (tussen)handelaren of van de kwaliteit van hun koopwaar.

Uitzondering

Normaliter vinden grote overheidsaankopen plaats via een Europese aanbestedingsprocedure. Daarmee krijgen leveranciers in alle landen van de Unie dezelfde kans geboden om een opdracht binnen te slepen. Dit zou de prijs en kwaliteit van producten en diensten ten goede komen. 

Een Europees aanbestedingstraject duurt echter lang. De aanbestedende partij, zeg het Ministerie van Volksgezondheid, moet eerst in een bestek vastleggen aan welke eisen een product of dienst moet voldoen. Dit bestek wordt vervolgens gepubliceerd op het online platform Tenders Electronic Daily (TED), waarna potentiële inschrijvers de tijd krijgen om vragen te stellen over de precieze vereisten. Die moeten worden beantwoord, en soms volgt dan nog een tweede vraag-antwoordronde. Daarna tikt de tijd verder weg: bij de daadwerkelijke inschrijving, bij de beoordeling, bij het ‘voorlopige gunningsvoornemen’ en bij een twintigdaagse bezwaartermijn. 

‘Als je het echt snel wilt doen, vergt het aanbestedingstraject minimaal 35 dagen,’ zegt Karlijn de Groes, advocaat Europees en Nederlands aanbestedingsrecht bij BarentsKrans in Den Haag.

Vanwege de schaarste en de hoge nood maakte de Europese Commissie op 1 april bekend dat overheden overal in Europa de termijn van de wettelijk verplichte aanbestedingstrajecten mogen inkorten. In noodgevallen zijn zelfs onderhandse gunningen toegestaan. Overheden in de hele Europese Unie maken voor hun Covid-aankopen dankbaar gebruik van deze shortcut.

‘Het is redelijk uniek dat er op deze manier is ingekocht,’ zegt De Groes. ‘Transparantie is een van de basisbeginselen van het aanbestedingsrecht. Een onderhandse gunning is een afwijking van dat basisbeginsel en moet daarom echt een uitzondering zijn. Want als andere marktpartijen niet geïnformeerd worden, hebben ze ook geen kans om mee te doen.’

In de pandemie is volgens De Groes terecht een beroep gedaan op de mogelijkheid om van de standaardprocedure af te wijken. ‘Niemand had de crisis zien aankomen, dus overheden mochten op deze manier inkopen om snel aan spullen te komen. Het is wel belangrijk dat het besluit om een opdracht een-op-een te gunnen, wordt gemotiveerd. Zodat achteraf alsnog transparantie kan worden betracht.’

Van Hulten: ‘De gezondheid van burgers is het belangrijkst. In een crisis wil je niet zes weken wachten voordat je de volgende stap kunt zetten. Maar je moet wel achteraf verantwoording afleggen.’

Internationaal data-onderzoek 

Het probleem: Juist vanwege het onderhandse karakter van de aanbestedingen zijn ze bijna volledig aan het zicht onttrokken. Hierdoor is van miljardenbestedingen publieke verantwoording moeilijk of onmogelijk.

Om die reden startte het onderzoekscollectief Organized Crime and Corruption Reporting Project zes maanden geleden een data-onderzoek naar uitgaven aan Covid-gebonden materialen als persoonlijke beschermingsmiddelen, beademingsapparatuur, testen en medicijnen.

Journalisten in 37 landen vroegen hiervoor gegevens op bij de inkopende instanties van landen in de Europese Unie, en brachten de openbare data op het aanbestedingsplatform Tenders Electronic Daily in kaart. 

In totaal zijn 37.000 documenten (aanbestedingsovereenkomsten en koopcontracten) uit de periode februari tot oktober geanalyseerd, die bij elkaar een waarde vertegenwoordigen van 20,8 miljard euro. Het data-onderzoek is zeker niet allesomvattend, maar geeft wel – voor de eerste keer – inzicht in de enorme overheidsuitgaven tijdens de pandemie.

Nederland komt in ons onderzoek naar Covid-gebonden uitgaven naar voren als een van de minst transparante landen.

Het eerste dat opvalt zijn de grote verschillen in transparantie. Portugal legt over zijn Covid-gebonden uitgaven ruimhartig verantwoording af. De regering publiceert gegevens uit eigen beweging online, waardoor beoordeling van ongeveer 14.000 inkoopovereenkomsten mogelijk is. Ook Rusland maakte 12.000 contracten openbaar. Litouwen is uiterst transparant: ambtenaren maken er zelfs – handmatig – spreadsheets met relevante data als inkoopprijzen. Oekraïne en Polen stellen eveneens uit eigen beweging veel data beschikbaar.

Nederland belandt samen met België, Noorwegen, Zwitserland en Denemarken in de categorie black hole. Den Haag publiceert vrijwel geen informatie over leveranciers, aangekochte producten, prijzen en contracten. Het ministerie van Volksgezondheid publiceerde alleen achteraf een aantal onderhandse aanbestedingen op het aanbestedingsplatform Tender Electronic Daily. 

Een terugkerend fenomeen is dat de prijs van onvermeld blijft. Volksgezondheid schrijft in (spaarzame) meldingen op het platform hooguit: ‘totale waarde 1,00 EUR’. Dit doet het ministerie vanwege ‘eventuele commerciële belangen’. Oftewel, in tegenstelling tot veel andere Europese landen geeft Den Haag zelfs geen openheid over de kosten die gemoeid zijn met de aankoop van beschermingsmiddelen. Slechts in een paar gevallen vermeldt het ministerie wel een prijs.

De grootste kostenpost zijn FFP2-maskers voor de zorg.

Follow the Money vroeg meerdere keren aan het ministerie van Volksgezondheid om gedetailleerde informatie over aankopen in de coronacrisis. In antwoorden verwijst het ministerie naar het bedrijf Mediq. ‘Een groot deel van deze aankopen wordt uitgevoerd via het contract met Mediq. Daaraan gerelateerde informatie is concurrentiegevoelig/bedrijfsvertrouwelijk en derhalve niet openbaar.’ 

Om toch openbaarheid over de miljardenbestedingen te verkrijgen, deden verschillende Nederlandse media, waaronder Follow the Money, een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur. De overheid is wettelijk verplicht om daaraan gehoor te geven. Maar het ministerie van Volksgezondheid hanteert in de coronacrisis een ‘afwijkend werkproces’ vanwege ‘de grote informatiebehoefte’ en bepaalt zelf wat het vrijgeeft – ongeacht de specifieke vragen in de Wob-verzoeken. 

‘Deze informatie [over uitgaven aan mondneusmaskers, red.] wordt gefaseerd openbaargemaakt met de openbaarmaking van informatie inzake deelonderwerp medische hulpmiddelen,’ schrijft het ministerie in de ontvangstbevestiging van het Wob-verzoek van Follow the Money. In een Kamerdebat op 8 oktober zegt minister Hugo de Jong dat ‘de eerste documenten’ in november openbaar worden gemaakt. Wat en hoeveel is onduidelijk.

Het lijkt er nu op dat de overheid wil voorkomen dat wordt nagegaan of er verstandig inkoopbeleid is gedaan

Volgens Van Hulten maakt Nederland een slechte beurt. ‘Ik kan letterlijk geen argument bedenken waarom er nog geen openheid is. Transparantie kun je altijd respecteren. Ook in crises. De data is allemaal beschikbaar en die kunnen ze zo online zetten. Bij voorkeur op een gestandaardiseerde manier, zodat ze gemakkelijk te analyseren zijn. Dan kan iedereen zelf nagaan of de data overeenstemmen met de heersende marktvoorwaarden en -prijzen. Het lijkt er nu meer op dat de Nederlandse overheid wil voorkomen dat wordt nagegaan of er wel aan verstandig inkoopbeleid is gedaan.’

Het door Van Hulten geopperde idee van het online publiceren van overheidscontracten vindt in een aantal Europese landen al plaats. Zo deelt de Oekraïense overheid bijvoorbeeld afgesloten contracten op een aparte website en Portugal maakt ook actief alle inkoopdata openbaar. 

Dat er door transparantie ook fouten aan het licht komen, is onvermijdelijk en volgens Van Hulten zelfs wenselijk. ‘Als je transparant bent, zorg je ervoor dat bedrijven zien wat anderen doen. Daardoor zullen ze zichzelf niet uit de markt prijzen. Nu komen woekerprijzen niet aan het licht, evenmin als bijvoorbeeld verbanden tussen aanbieders en inkopers uit naam van een overheid. Dat valt niet te controleren.’

De data-analyse laat zien dat de inkoopprijzen van met name FFP2-maskers behoorlijk variëren. In de helft van de gevallen kostten de maskers 3,27 euro of minder. Maar Oekraïne en Tsjechië betaalden zelfs een woekerprijs van 37 euro per masker. Nederland ontbreekt in dit overzicht: de inkoopprijzen zijn niet openbaar.

Ook Van Hultens collega Lousewies van der Laan, directeur van de afdeling Nederland van Transparency International, vindt dat Den Haag een slecht voorbeeld geeft. ‘Nederland heeft afgesproken om in Europees en internationaal verband voorop te lopen met het bestrijden van corruptie. Je moet dan ook zelf het goede voorbeeld geven. Transparantie is een minimumvereiste om ervoor te zorgen dat er geen geld op de verkeerde plekken terechtkomt. Het is belangrijk dat er achteraf controle kan plaatsvinden, door het parlement, door onderzoeksjournalisten en door organisaties zoals Transparency International.’ 

Van der Laan noemt het ‘onacceptabel’ dat Nederland in het journalistieke data-onderzoek naar voren komt als black hole. ‘Het gaat om publiek geld en daar moet je gewoon verantwoording over afleggen. Het feit dat je in tijden van nood bent overgegaan op veel rechtstreekse afspraken, betekent niet dat je daarover achteraf geen verslag hoeft uit te brengen.’

De tweede golf ten spijt, de balans tussen vraag en aanbod op de markt voor beademingsapparatuur en mondneusmaskers lijkt te zijn teruggekeerd. De vraag is: mag de overheid ook nu nog onderhands blijven inkopen? 

Het ministerie van Volksgezondheid verwijst naar een uitzonderingsmogelijkheid in de Aanbestedingswet: ‘Covid-19-gerelateerde maatregelen hoeven niet Europees te worden aanbesteed aangezien de Europese Commissie heeft aangegeven dat een beroep mag worden gedaan op de “dwingende spoed”-bepaling, waardoor direct gegund kan worden aan een marktpartij zonder eerst te hoeven aanbesteden.’

Advocaat Karlijn de Groes zet daar vraagtekens bij. ‘De tweede golf had iedereen moeten zien aankomen, dus je kunt je afvragen of het nu nog om onvoorziene omstandigheden gaat. Je kunt nu niet meer zeggen: we kopen mondkapjes in onder de uitzondering. Er zou nu weer op de normale manier moeten worden ingekocht.’

De Algemene Rekenkamer laat weten dat zij het inkoopbeleid van Volksgezondheid ‘monitort’ en een onderzoek gaat doen ‘ter controle en verantwoording van de uitgaven van het Landelijk Consortium Hulpmiddelen’, het centrale inkooppunt van Covid-gebonden middelen. De uitkomsten van dit onderzoek, en het oordeel van de Algemene Rekenkamer, verschijnen pas op Verantwoordingsdag, 19 mei volgend jaar.