Wie langs het gebouw op nummer 130 aan de Brusselse Rue de la Loi loopt, zou misschien niet direct zeggen dat hier één van de belangrijkste onderdelen van de EU gevestigd is. Het pand ligt zo’n 300 meter van het Berlaymontgebouw, het hoofdkantoor van de Europese Commissie. Maar in tegenstelling tot die gigantische kolos van glas en metaal, is het kantoor van het landbouwdepartement van de Europese Commissie (EC) — voluit: Directoraat-generaal voor Landbouw en Plattelandsontwikkeling, oftewel DG AGRI — vooral grauw, vies en onopvallend.

Landbouw is nochtans van oudsher een belangrijk dossier in Brussel. Halverwege de jaren tachtig werd bijna driekwart van het totale EU-budget besteed aan het Europese Gemeenschappelijke Landbouwbeleid (GLB); in 2019 was dat nog zo’n 36 procent, oftewel 59 miljard euro. Vanuit dit kantoorgebouw boven metrostation Maalbeek wordt al decennialang besloten hoe al dat geld gespendeerd wordt, in alle hoeken van Europa.

Die monopoliepositie staat echter onder druk nu de Europese Commissie met de Green Deal een ambitieus verduurzamingsplan heeft gepresenteerd. Het doel: een klimaatneutraal continent tegen 2050. De EU wil een wereldleider worden op het gebied van groene financiering en duurzame technologie; tegelijkertijd moeten er miljoenen nieuwe banen komen. Om dat te bereiken wil de Commissie de komende jaren een vloedgolf aan strategieën, wetsvoorstellen en financieringsideeën opstellen. 

Één van de onderdelen van die Green Deal behelst verduurzaming van de landbouw. Zo wil de EC vervuiling door kunstmest tegengaan, het gebruik van pesticiden verminderen, bodemerosie stoppen en insectenpopulaties beschermen door bijvoorbeeld bloemstroken aan te leggen. Afgelopen mei presenteerde EU-Klimaatcommissaris Frans Timmermans twee megaplannen om de agrarische sector te verduurzamen: de Farm to Fork-strategie en de Biodiversiteitsstrategie. Volgens die beide strategieën wil de Commissie vóór 2030 drie miljard bomen planten, 25.000 kilometer aan rivierbodems schoonmaken en het aantal beschermde natuurgebieden uitbreiden. Ook moeten boeren voortaan 10 procent van hun akkerland braak laten liggen, komen er maatregelen tegen overtollige stikstofuitstoot, en mogen de btw-heffingen op biologisch fruit omlaag.

Hoe deze voorstellen verder worden uitgevoerd, gaat afhangen van de bereidheid van nationale regeringen, verschillende EC-departementen en (uiteindelijk) het Europarlement om concreet beleid te formuleren. Zonder slag of stoot zal dat echter niet gaan, want onder leiding van DG AGRI is de Europese boerenlobby hard aan het werk om afdwingbare duurzaamheidsdoelen te voorkomen. 

Verkeerde keelgat

Als in januari de eerste kladversies van de Farm to Fork- en de Biodiversiteitsstrategie  binnen de Europese Commissie worden rondgestuurd, klimmen ambtenaren van DG AGRI meteen in de pen. Met name de twee kerndoelstellingen van de voorstellen schieten bij het landbouwdepartement in het verkeerde keelgat: het gebruik van pesticiden op Europese akkers moet door de helft, en in 2030 moet bijna een derde van alle landbouwland volgens biologische standaarden bewerkt worden (nu is dat nog maar 7,5 procent). 

De gewenste omschakeling naar biologische landbouw is ‘excessief’, schrijft DG AGRI-topambtenaar Tassos Haniotis bijvoorbeeld in een intern document aan andere departementen binnen de Commissie. Volgens Haniotis kunnen Europese boeren vanwege de ‘gelimiteerde aanbodrespons van akkerbouwgewassen’ de groeiende vraag naar biologische producten helemaal niet aan, en zullen ze daardoor niet mee kunnen profiteren van de omslag naar duurzame landbouw die de Green Deal beoogt.

Haniotis is een in Griekenland geboren landbouweconoom en expert in Europees-Amerikaanse handelsrelaties. Hij schreef mee aan verschillende grote vrijhandelsverdragen en werkt al jaren voor de Europese Commissie; eerst als adviseur in de Verenigde Staten, daarna als afdelingshoofd in het Berlaymontgebouw. Anno 2020 geeft hij leiding aan één van de twaalf directoraten waaruit DG AGRI is opgebouwd.

In zijn felle kritiek op de Farm to Fork- en Biodiversiteitsstrategie benadrukt Haniotis dat de Europese Commissie niet teveel regels van bovenaf moet opleggen. Beslissingen om de landbouw te verduurzamen, kunnen volgens hem het beste door de EU-lidstaten zelf genomen worden. Ook is ‘het verminderen van het volume’ van bestrijdingsmiddelen volgens Haniotis ‘nietszeggend (…) vanuit het oogpunt van de volksgezondheid’ als er nieuwe gewasziektes opduiken. Tot slot zal een halvering van het pesticidengebruik in Europa er volgens Haniotis voor zorgen dat de prijzen stijgen, waardoor de ‘strategisch belangrijke Noord-Afrikaanse markt zonder EU-graan’ komt te zitten. Het gevolg: dat ‘die landen afhankelijk worden van importen uit Oekraïne en Rusland’.

Ambtelijke pikorde

Op het eerste gezicht lijkt het wellicht vreemd dat een EC-topambtenaar zich zo heftig verzet tegen plannen die zijn opgesteld door zijn ‘eigen’ Europese Commissie. Daarom is het belangrijk te begrijpen hoe de Europese Commissie in elkaar zit.

Het hoofdkantoor van de EC, het dertien verdiepingen hoge Berlaymontgebouw, huisvest de 27 Eurocommissarissen — één voor ieder EU-land — met hun kabinetten en allerlei ondersteunende afdelingen. De tevens 27 directoraten-generaal (DG’s, in feite een soort EU-ministeries) zitten veelal in aparte kantoren, verspreid door heel Brussel, en beconcurreren elkaar om de beste ambtenaren, geld, en om wie welk dossier toegespeeld krijgt. Het machtige handelsdepartment, DG TRADE, zit in het Berlaymontgebouw zelf; DG AGRI op loopafstand. Milieudepartement DG ENV moet het ondertussen doen met een plekje aan de stadsrand.

‘Er zijn bijna geen bodems meer in Europa die niet besmet zijn met een cocktail aan gifstoffen’

Maar die hiërarchie is niet in beton gegoten. Nu de milieugevolgen van de intensieve Europese landbouw zich beginnen af te tekenen, bemoeien steeds meer departementen zich met het landbouwbeleid. EU-Klimaatcommissaris Timmermans gunde het schrijven van de Farm to Fork- en Biodiversiteitsstrategie aan respectievelijk het gezondheidsdepartement (DG SANTE) en het milieudepartement (DG ENV). Toen Timmermans,Milieucommissaris VirginijusSinkevičiusen Gezondheidscommissaris Stella Kyriakides de beide landbouwstrategieën op 20 mei presenteerden, was Landbouwcommissaris Janusz Wojciechowski zelfs helemaal afwezig.

Één reden om het landbouwbeleid niet meer uitsluitend bij DG AGRI te leggen, is te vinden in een recent rapport van de Europese Rekenkamer (ECA): het Gemeenschappelijke Landbouwbeleid (GLB), waarvoor DG AGRI verantwoordelijk is, schiet al jaren tekort als het gaat om verduurzaming van de landbouw of bescherming van biodiversiteit. Het aantal vogels, vlinders en insecten in Europa is sinds 1990 met meer dan een derde afgenomen; ondertussen is het effect van EU-landbouwsubsidies op de biodiversiteit op zijn best ‘gelimiteerd’, zo meldt de ECA.

Volgens het meest recente rapport van het European Environment Agency (EEA) is landbouwintensivering een belangrijke oorzaak van het biodiversiteitsverlies in de EU. Voor de milieubeweging en kritische wetenschappers komen de reductiedoelen in de Green Deal dan ook geen moment te vroeg.

Hoogleraar Bodemfysica en Landbeheer aan de Wageningen Universiteit Violette Geissen onderzocht met een team van wetenschappers de effecten van landbouwgif op bodems in elf Europese landen. In meer dan tachtig procent troffen ze chemische resten aan van vaak tientallen jaren oud. Geissen: ‘Er zijn bijna geen bodems meer in Europa die niet besmet zijn met een cocktail aan gifstoffen. Bij de beoordeling van landbouwchemicaliën let de EU alleen op sterfte van bodemorganismen. Er wordt nauwelijks getest welke effecten zulke stoffen hebben op bijenpopulaties of hoeveel landbouwgif er precies accumuleert in rivierafzettingen. Ook het effect op bodembacteriën die voor plantengroei zorgen wordt niet goed in kaart gebracht. Ik ben blij dat de Europese Commissie met de Green Deal nu eindelijk de ambitie toont daar iets aan te doen, want we naderen het punt dat er in veel bodems gewoonweg geen leven meer zit.’

Joost de Jong was van 2004 tot en met 2007 als beleidsambtenaar werkzaam bij DG AGRI en kent het departement zo van binnenuit. Voor hem komt het niet als een verrassing dat DG AGRI juist nu de Green Deal probeert te torpederen: ‘DG AGRI wil niet teveel bemoeienis met wat zij als hún beleidsterrein beschouwen, zeker niet als het gaat om reductiedoelen voor pesticiden. Om hun eigen positie binnen de Europese Commissie overeind te houden, dossiers toebedeeld te krijgen — en zoveel mogelijk geld — zijn ze afhankelijk van politieke steun uit met name Duitsland, Spanje en Frankrijk. Dus luistert DG AGRI naar wat de boerenlobby uit die landen wil, en dat is intensieve landbouw.’

‘Uiteindelijk moet álle beleid echter door élk DG goedgekeurd worden’

Het positiedocument van Haniotis is volgens De Jong onderdeel van een Interservice Consultation (ICS): een overlegronde waarbinnen alle directoraten-generaal van de Europese Commissie de gelegenheid krijgen om commentaar te geven op voorgesteld beleid. De Jong: ‘Het milieudepartement stond altijd laag in de ambtelijke pikorde van de Europese Commissie. Dat uitgerekend zij van Timmermans de Biodiversiteitsstrategie hebben mogen schrijven, is een belangrijk signaal. Uiteindelijk moet álle beleid echter door élk DG goedgekeurd worden. Daarom is er voor zover ik weet tot op het laatste moment ruzie geweest over de doelen omtrent biologische landbouw en pesticidengebruik.’

Verzet uit de industrie

Die nauwe banden tussen DG AGRI en de grote boerenlobby zijn al jaren onderwerp van kritiek. Zo wist de actiegroep Pesticide Action Network (PAN) in mei 2019 de hand te leggen op 600 geheime documenten. Daaruit bleek dat EC-functionarissen hadden geprobeerd om een verbod op hormoonverstorende landbouwchemicaliën af te zwakken door de definities van wat een hormoonverstorende stof is te herschrijven, om zo de ‘economische impact’ van een verbod te beperken.

Ook tijdens de Farm to Fork-strategie kwam er verzet vanuit de industrie. Zo schreef chemie- en landbouwgigant Bayer Crop Science tijdens de consultatiefase aan de Europese Commissie dat het bedrijf ‘notitie had genomen van de intenties’ om de afhankelijkheid van chemische pesticiden in de landbouw te verminderen. In plaats van het verbieden  van giftige stoffen, zei Bayer meer te zien in ‘maatregelen om zeker te stellen dat nieuwe innovatieve oplossingen’ sneller op de markt worden toegelaten. Ook zou beleid om de landbouw te verduurzamen volgens Bayer door de EU-lidstaten zelf moeten worden opgesteld — niet door de Commissie.

Om het gebruik van chemicaliën in de landbouw terug te dringen, introduceerde de Europese Commissie in 2009 voor het eerst een Sustainable Use of Pesticides Directive (SUD). Zo’n EU-richtlijn in de praktijk brengen kan echter weerbarstig zijn. Om de hoeveelheid chemicaliën op akkers terug te brengen moet immers eerst eerst meetbaar zijn hoeveel er gebruikt worden. Juist een gebrek aan betrouwbare gebruiksdata is volgens de Europese Rekenkamer (ECA) een groot probleem. Privacywetten maken het voor statistiekbureau Eurostat onmogelijk om bedrijfsgevoelige informatie over chemische producten bekend te maken, waardoor er alleen maar heel algemene gebruiksdata beschikbaar zijn — die niet zoveel zeggen over de effecten van specifieke bestrijdingsmiddelen op bodems, grondwater of insecten.

Ondanks dat gebrek aan gebruiksdata wisten de ECA-onderzoekers op basis van verkoopcijfers vast te stellen dat van een daling van de hoeveelheid landbouwgif in Europa sinds invoering van het SUD geen sprake was: tussen februari en september 2019 interviewden de ECA-onderzoekers boeren en beleidsmakers in Frankrijk, Litouwen en Nederland en evalueerden ze nationaal beleid. Naast de gebrekkige dataregistratie, constateerden ze vooral slechte naleving van EU-pesticideregels op lidstaatniveau, en door de Europese Commissie zelf.

‘In de praktijk staat de Commissie vaak verdomde zwak tegenover de lidstaten’

Om de Green Deal-reductiedoelen dit keer wél te kunnen realiseren, is de Commissie van plan om begin 2022 het SUD te herzien en de toelatingsprocedures voor biologische bestrijdingsmiddelen versoepelen. Veel gaat er echter afhangen van de bereidheid van EU-lidstaten om de Green Deal-doelen in hun eigen landbouwbeleid te integreren, zo schrijft de EC in het officiële werkplan dat samen met de Farm to Fork- en Biodiversiteitsstrategie werd gepresenteerd.

Groot probleem is dat de onderhandelingen over het nieuwe Gemeenschappelijke Landbouwbeleid (GLB) al in 2018 begonnen zijn en maar moeilijk teruggedraaid kunnen worden. In die GLB-onderhandelingen is afgesproken dat lidstaten binnenkort voor het eerst zelf invulling mogen gaan geven aan het EU-landbouwbeleid. Daartoe moet elk land een Nationaal Strategisch Plan opstellen en dat indienen in Brussel. De Commissie rekent er op dat lidstaten bij de opstelling daarvan uit eigen beweging rekening zullen houden met de EU-doelstellingen zoals afgesproken in de Green Deal, de Farm to Fork- en de  Biodiversiteitsstrategie. ‘Maar in de praktijk staat de Commissie vaak verdomde zwak tegenover de lidstaten als ze zoiets willen opleggen. Zeker als iets nog niet in bindende regelgeving is vastgelegd,’ weet Joost de Jong uit eigen ervaring.

Ook binnen de EC zelf zit er vervolgens nog een kink in de kabel. Want de nationale plannen worden in Brussel na indiening beoordeeld door DG AGRI — dat zo via een omweg de macht over de Green Deal terug heeft weten te veroveren op concurrerende DG’s. ‘Als je de definitieve Farm to Fork-strategie vergelijkt met eerdere versies, zie je ook al dat DG AGRI het voor elkaar heeft gekregen om de doelstelling voor biologische landbouw omlaag te duwen van 30 naar 25 procent,’ vertelt De Jong. ‘Je moet de macht van Timmermans niet onderschatten, maar soms krijgt ook hij gewoon nul op het rekest.’

Waardeloze timing

Nederland is van plan om zijn Nationaal Strategisch Plan eind 2021 in Brussel in te leveren. De gesprekken daarover vinden plaats onder leiding van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV). Minister Carola Schouten schreef eind maart in een brief aan de Tweede Kamer de tijd tot dan te willen ‘gebruiken om alvast maatregelen te nemen ten behoeve van het klimaat, biodiversiteit en leefmilieu’.

Maar de Nederlandse boerenlobby heeft bij monde van de Land- en Tuinbouworganisatie (LTO) inmiddels laten weten de ‘wetenschappelijke en sociaaleconomische onderbouwing’ van de Green Deal flinterdun te vinden. LTO meent dat pesticidenreductie gemeten in ‘kilo’s niets zegt over de milieu-impact’ en benadrukt die positie ‘onder de aandacht te brengen bij de betrokken ministers in de Den Haag en richting Tweede Kamer’.

‘Een gelijk speelveld op de interne markt is voor ons van groot belang’

De Limburgse CDA-politica Esther de Lange zit sinds 2007 in het Europarlement. Ook zij vindt de doelstellingen in de Green Deal in de huidige context erg ambitieus: ‘Qua timing zijn deze voorstellen waardeloos. Boerenbedrijven bevinden zich in een uiterst onzekere situatie omdat verschillende afzetmarkten zijn verdampt vanwege corona. Het op een slimme manier verminderen van gewasbeschermingsmiddelen, daar zijn wij ook voor. Maar dan wel met een werkbaar onderliggend businessmodel.’

Omdat Europese boeren met elkaar concurreren op de EU-binnenmarkt, zullen nationale regeringen niet snel eenzijdig strenge duurzaamheidseisen gaan stellen aan de eigen boeren. Als Nederland uiterst ambitieuze duurzaamheidsregels formuleert en Duitsland niet, leidt dat immers ogenblikkelijk tot een slechtere concurrentiepositie. Van individuele lidstaten hoeven we dan ook ook niet vreselijk veel ambitie te verwachten als het gaat om de landbouwverduurzaming die Green Deal beoogt — en zo heeft DG AGRI uiteindelijk zijn zin gekregen.

‘Een gelijk speelveld op de interne markt is voor ons van groot belang,’ legt De Lange uit. ‘Daar komt immers het overgrote deel van onze landbouwproducten terecht. Een Nederlandse alleingang, met nog meer nationale duurzaamheidseisen, moeten we echt voorkomen.’

Desondanks schaart De Lange zich wel achter de Green Deal, benadrukt ze. Als we boeren de ruimte willen gunnen om daadwerkelijk te verduurzamen is EU-beleid volgens haar zelfs noodzakelijk: ‘Ons deel van Europa is uitermate geschikt voor landbouw, we spelen een belangrijke rol in het voeden van de wereld. Het is daarom goed dat discussies over pesticides in Europees verband plaatsvinden. We mogen echter niet uit het oog verliezen dat een gelijk speelveld op de wereldmarkt nog minder goed gegarandeerd kon worden dan binnen de EU het geval is. Wij verwelkomen daarom bijvoorbeeld de toegenomen aandacht voor duurzaamheidseisen in internationale handelsakkoorden.’

Maar, vervolgt De Lange: ‘We willen in het kader van de Green Deal ook meer maatregelen zien die zorgen voor een eerlijke concurrentiepositie van Europese boeren. Dat ontbreekt nu volledig. Er staan wat vage termen in deze twee landbouwstrategieën over investeringen aantrekken, maar er wordt geen enkele garantie geboden. Er moeten concrete maatregelen komen  die ervoor zorgen dat het financiële plaatje op het erf sluitend wordt en de boer een eerlijke prijs kan verdienen voor een eerlijk product. Daarover hoort deze discussie te gaan.’

In het volgende artikel in deze serie nemen we onder de loep hoe de Green Deal verwezenlijkt moet worden op het ongelijke speelveld van de wereldmarkt.