Meerdere politici, ngo’s en ontwikkelingswetenschappers hadden begin 2013 geen goed woord over voor de nieuwe koers, ingeslagen door minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking Lilianne Ploumen (PvdA). Met de beleidsnota ‘Hulp, handel en investering’ wilde ze drie vliegen in één klap slaan: ‘het uitbannen van extreme armoede in één generatie’, ‘duurzame en inclusieve groei overal ter wereld’ én ‘succes voor Nederlandse bedrijven in het buitenland’. Door Nederlandse bedrijven in te schakelen ‘bij de ontwikkeling van havens en de aanleg van wegen’ kon ons bedrijfsleven ‘voet aan de grond krijgen in nieuwe groeimarkten’, betoogde Ploumen.

Omdat er tegelijkertijd moest worden bezuinigd, sneed Ploumens mes aan twee kanten. Terwijl een deel van ontwikkelingsgelden verschoof naar de private sector, inclusief het Nederlandse bedrijfsleven, voerde de minister zo’n 20 procent aan bezuinigingen door. Al snel regende het kritiek in de media over de samenvoeging van het hulp- en handelsbeleid, dossiers die onder Ploumen voor het eerst onder één minister vielen.

‘Een giftig mengsel’, noemde ontwikkelingseconoom Paul Collier het. Ploumen lijkt ‘de bestaande kennis en kunde’ over ontwikkelingssamenwerking (OS) ‘over de schutting te gooien’, stelde een vereniging van ontwikkelingsdeskundigen. En volgens hoogleraar ontwikkelingsstudies Paul Hoebink was het ‘een misvatting om te denken dat [hulp en handel] heel makkelijk combineert’. Immers, ‘bij handel gaat het om Nederlands eigenbelang, bij ontwikkelingssamenwerking om heel andere dingen’.

Wie was er dan wel te spreken over Ploumens hulp- en handelscocktail? Wie heeft er überhaupt om deze moderniseringskoers gevraagd?

Wederom blijkt de Dutch Trade and Investment Board (DTIB) een rol te spelen, het in 2004 in het leven geroepen overlegorgaan waar het Nederlandse bedrijfsleven en topambtenaren allerlei economische beleidskwesties bespreken, inclusief OS. Werkgeversorganisatie VNO-NCW, vast lid van de DTIB, sprak kort voor Ploumens aantreden alvast haar steun uit voor de nieuwe koers: ‘Onze positie op de groeimarkten kan verder versterkt worden met de modernisering van de ontwikkelingssamenwerking.’ Maar VNO-NCW juichte niet alleen vanaf de zijlijn Ploumens moderniseringsagenda toe.

Bij al die 37 vergaderingen komen topambtenaren luisteren naar de ideeën van het Nederlandse bedrijfsleven

De DTIB voert al sinds 2004, ver voor Ploumens aantreden, regelmatig overleg met ministers en staatssecretarissen over de koers van OS. Het thema staat in vrijwel alle zevenendertig vergaderingen tussen 2004 en 2015 op de agenda, blijkt uit de honderden pagina’s notulen die we hebben opgevraagd; in het bijzonder onderdelen van OS die de export van het Nederlandse bedrijfsleven stimuleren. Bij al die zevenendertig vergaderingen schuiven topambtenaren aan om te luisteren naar de ideeën van het Nederlandse bedrijfsleven over OS – ook minister Ploumen tijdens haar ministerschap (2012-2017).

Zo voert het Nederlandse bedrijfsleven al ruim dertien jaar via de DTIB een structurele lobby voor een ‘modernisering’ van OS bij de allerhoogste ambtenaren. Ze bepleiten een koers waarvan het ontwikkelingsnut wordt betwist,  zowel door ontwikkelingswetenschappers en ngo’s als door officiële overheidsevaluaties. Hun inzet: het stimuleren van de export van het bedrijfsleven met belastinggeld dat eigenlijk bedoeld is voor hulp aan ontwikkelingslanden.

Zorgen over afschaffing ORET

Het is 16 januari, 2008. De tiende vergadering van de DTIB vindt plaats, ditmaal op het ministerie van Economische Zaken. Er zijn blijkens de notulen vijftien deelnemers, waarvan negen uit het bedrijfsleven. Op de agenda: de rol van het Nederlandse bedrijfsleven in ontwikkelingssamenwerking.

Staatssecretaris van Economische Zaken Frank Heemskerk (PvdA) constateert dat ‘de tijd dat het bedrijfsleven door de OS-wereld als iets vies gezien wordt definitief achter ons ligt’. Hij heeft als inzet om binnen ontwikkelingssamenwerking ‘de betrokkenheid van het Nederlandse bedrijfsleven verder te versterken’. Maar voor wat hoort wat, waarschuwt Ruud Treffers, Directeur-Generaal Internationale Samenwerking van Buitenlandse Zaken: ‘OS verwacht van het bedrijfsleven dat ze maatschappelijk verantwoord onderneemt, en doet aan eerlijke handel.’

Het bedrijfsleven reageert kritisch: ‘De heer Wientjes [voorzitter VNO-NCW] geeft aan dat ondernemers groei en welvaart scheppen, en in principe geen armoedebestrijders zijn.’ Toch denkt Wientjes mee en doet een concrete aanbeveling: ‘Van de 5 miljard euro die OS jaarlijks te besteden heeft, gaat slechts 120 miljoen euro naar ORET (2,4%).’ ‘Wientjes hoopt op een aanvaardbare wijziging van ORET.’ Met andere woorden: geef wat meer van dat OS-geld via het Nederlandse bedrijfsleven uit.

Het ontvangende land kan zich gedwongen zien om dure producten uit het donerende land af te nemen

ORET staat voor Ontwikkelingsrelevante Export Transacties, een fonds waarmee Nederland sinds 1983 infrastructurele projecten in ontwikkelingslanden financiert, op voorwaarde dat die door Nederlandse bedrijven worden gebouwd. Grote Nederlandse bedrijven, zoals ingenieursbureau én DTIB-lid Royal HaskoningDHV, verdienen hier al tientallen jaren een flinke boterham aan.

Deze eis definieert ORET als een vorm van ‘gebonden hulp’ die door internationale afspraken (zoals de Verklaring van Parijs uit 2005) niet langer is toegestaan. Het belang van het ontvangende ontwikkelingsland staat zo immers onvoldoende centraal, schreef hoogleraar Ontwikkelingssamenwerking Paul Hoebink. Het ontvangende land kan zich gedwongen zien om dure producten uit het donerende land af te nemen, in plaats van goedkopere alternatieven uit andere landen.

Bij de bedrijven die binnen de DTIB een stem hebben, is deze vorm van hulp juist zeer geliefd. ‘We zouden het aan moeten durven om alles wat we boven het EU gemiddelde doen gebonden in te zetten,’ zegt Frans Lavooij (voorzitter van de Kamer van Koophandel Nederland). In april 2008 klaagt Lavooij in de DTIB dat OS-landen in zijn ogen niet de juiste keuzes maken wanneer hulp wordt ontbonden: ‘Ethiopië bestelt nu bussen in China (is goedkoop en ontbonden) hoewel de Nederlandse bussen met bijkomende service veel langer meegaan.’

Desondanks gaat ORET op de schop. In mei 2008 besluit minister Koenders het programma uit te faseren, onder protest van VNO-NCW. Dit besluit volgt op kritische evaluaties, die concluderen dat ORET slechts beperkt bijdraagt aan armoedebestrijding en waarvan alleen ‘een bepaalde niche van het Nederlandse bedrijfsleven profiteerde’. Met die niche wordt een klein deel van het vaderlandse grootbedrijf bedoeld.

Het programma wordt opgevolgd door ORIO (Ontwikkelingsrelevante Infrastructuurontwikkeling), een ongebonden instrument. De financiering voor ORIO-projecten wordt op basis van open inschrijvingen toebedeeld. Voor het Nederlandse bedrijfsleven is dat geen goed nieuws. Projecten moeten nu namelijk zowel door de Nederlandse overheid als door het ontvangende land worden goedgekeurd; er is dus minder zekerheid dat de klus door een Nederlands bedrijf wordt binnengehaald.

De open inschrijvingen worden vervangen door ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’

Staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking Ben Knapen wordt mede hierom in april 2011 uitgenodigd om de kwestie bij de DTIB te bespreken. Hij heeft goed nieuws: ondanks de overstap naar open inschrijving zal nog altijd ‘70 tot 80 procent van de middelen bij het NL bedrijfsleven terecht komen’. Bovendien geeft hij aan ‘voor ORIO bereid te zijn om te kijken hoe NL bedrijfsleven nog meer dan voorheen in een goede positie kan worden gebracht om opdrachten te winnen.’ Hij stelt voor de regeling te vereenvoudigen, waarbij ‘de kwaliteitseisen zo zijn gesteld dat NL bedrijfsleven kwalificeert.’ In de lijst met actiepunten worden de DTIB-leden opgeroepen om met suggesties te komen.

Kortom, volgens staatssecretaris Knapen kan OS haar rol als verkapte subsidiënt van Nederlandse exporterende bedrijven blijven vervullen, ook al druist zulk gedrag in tegen internationale verdragen. Hij nodigt de DTIB-leden zelfs uit met hem mee te denken.

Knapen voert kort daarop enkele veranderingen in ORIO door. Ten eerste stijgt het jaarlijkse budget van 140 naar 180 miljoen euro. In het nieuwe ORIO zal ook meer aandacht zijn voor ‘kwaliteit en internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen,’ iets waarin het Nederlandse bedrijfsleven een concurrentievoordeel voor zichzelf ziet weggelegd. En het systeem van open inschrijvingen wordt vervangen door ‘wie het eerst komt, wie het eerst maalt’. Dat neemt de onzekerheid voor Nederlandse bedrijven of zij voor een ORIO-project in aanmerking komen, grotendeels weg.

Van hulp naar private sector ontwikkeling

DTIB-leden sturen zelfs aan op een verschuiving van het gehele OS-budget, blijkt elders uit de notulen. Op de vergadering van 16 januari 2008 vraagt staatssecretaris Heemskerk hoeveel het bedrijfsleven terugziet van de 4,8 miljard euro voor ontwikkelingshulp die ‘buiten het instrumentarium voor het bedrijfsleven valt’ (onze cursivering). Loek Hermans (destijds voorzitter van MKB Nederland) antwoordt dat ‘dit nog weinig het geval is,’ want ‘deze hulp loopt veelal via multilaterale kanalen (ontbonden)’. Hermans vraagt daarna of een groter deel van die 4,8 miljard aan een lijst met door hem gesuggereerde programma’s kan worden besteed. ‘Durf dat ook te binden,’ zegt Hermans.

Tijdens het bestaan van de DTIB stijgen de bedragen die vanuit OS naar PSO gaan

Gaandeweg verschuiven de verantwoordelijke ministers de geldstromen van OS naar de private sector. Gedurende het bestaan van de DTIB stijgen de bedragen die vanuit OS naar ‘Private Sector Ontwikkeling’ (PSO) gaan – gericht op versterking van het ‘ondernemingsklimaat’ in ontwikkelingslanden – van een kleine driehonderd miljoen per jaar in de jaren 2003-2005 tot ruim vierhonderd miljoen per jaar in 2006-2012.

Overtuigend bewijs dat deze verschuiving naar PSO een positief effect op OS heeft, ontbreekt echter. Zo vindt de Algemene Rekenkamer in 2016 ‘onvoldoende hard bewijs van de waarde van de inzet van het bedrijfsleven voor de ontwikkelingssamenwerking over de hele linie’. Ook de Directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) is kritisch: uitvoeringsorganisaties die PSO-middelen verdelen, bekijken ‘te weinig of de markt de activiteiten (deels) zelf had kunnen financieren’, waardoor  ‘risico’s van marktverstoring en verspilling van publieke middelen op de loer [liggen]’.

De DTIB zelf boekt echter wel degelijk tastbaar resultaat: die slaagt er namelijk uitstekend in om de Nederlandse export te eigen bate te stimuleren. Voor de periode 1999-2009 wordt, anders dan de decennia daarvoor, een sterk positief effect van OS op de Nederlandse export geconstateerd, aldus de IOB. ‘Eén euro hulp leidt tot een extra export van 0,7-0,9 euro’.