© JanJaap

    Gaandeweg raakt ontwikkelingssamenwerking hechter vervlochten met het stimuleren van de export van de BV Nederland. Grote bedrijven verdienen miljoenen aan de nieuwe koers, terwijl overheidsevaluaties het ontwikkelingsnut ervan betwisten. Wie vroeg er dan om dit omstreden beleid? De Dutch Trade and Investment Board, zo blijkt uit hun notulen.

    Meerdere politici, ngo’s en ontwikkelingswetenschappers hadden begin 2013 geen goed woord over voor de nieuwe koers, ingeslagen door minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking Lilianne Ploumen (PvdA). Met de beleidsnota ‘Hulp, handel en investering’ wilde ze drie vliegen in één klap slaan: ‘het uitbannen van extreme armoede in één generatie’, ‘duurzame en inclusieve groei overal ter wereld’ én ‘succes voor Nederlandse bedrijven in het buitenland’. Door Nederlandse bedrijven in te schakelen ‘bij de ontwikkeling van havens en de aanleg van wegen’ kon ons bedrijfsleven ‘voet aan de grond krijgen in nieuwe groeimarkten’, betoogde Ploumen.

    Omdat er tegelijkertijd moest worden bezuinigd, sneed Ploumens mes aan twee kanten. Terwijl een deel van ontwikkelingsgelden verschoof naar de private sector, inclusief het Nederlandse bedrijfsleven, voerde de minister zo’n 20 procent aan bezuinigingen door. Al snel regende het kritiek in de media over de samenvoeging van het hulp- en handelsbeleid, dossiers die onder Ploumen voor het eerst onder één minister vielen.

    ‘Een giftig mengsel’, noemde ontwikkelingseconoom Paul Collier het. Ploumen lijkt ‘de bestaande kennis en kunde’ over ontwikkelingssamenwerking (OS) ‘over de schutting te gooien’, stelde een vereniging van ontwikkelingsdeskundigen. En volgens hoogleraar ontwikkelingsstudies Paul Hoebink was het ‘een misvatting om te denken dat [hulp en handel] heel makkelijk combineert’. Immers, ‘bij handel gaat het om Nederlands eigenbelang, bij ontwikkelingssamenwerking om heel andere dingen’.

    Wie was er dan wel te spreken over Ploumens hulp- en handelscocktail? Wie heeft er überhaupt om deze moderniseringskoers gevraagd?

    Wederom blijkt de Dutch Trade and Investment Board (DTIB) een rol te spelen, het in 2004 in het leven geroepen overlegorgaan waar het Nederlandse bedrijfsleven en topambtenaren allerlei economische beleidskwesties bespreken, inclusief OS. Werkgeversorganisatie VNO-NCW, vast lid van de DTIB, sprak kort voor Ploumens aantreden alvast haar steun uit voor de nieuwe koers: ‘Onze positie op de groeimarkten kan verder versterkt worden met de modernisering van de ontwikkelingssamenwerking.’ Maar VNO-NCW juichte niet alleen vanaf de zijlijn Ploumens moderniseringsagenda toe.

    Bij al die 37 vergaderingen komen topambtenaren luisteren naar de ideeën van het Nederlandse bedrijfsleven

    De DTIB voert al sinds 2004, ver voor Ploumens aantreden, regelmatig overleg met ministers en staatssecretarissen over de koers van OS. Het thema staat in vrijwel alle zevenendertig vergaderingen tussen 2004 en 2015 op de agenda, blijkt uit de honderden pagina’s notulen die we hebben opgevraagd; in het bijzonder onderdelen van OS die de export van het Nederlandse bedrijfsleven stimuleren. Bij al die zevenendertig vergaderingen schuiven topambtenaren aan om te luisteren naar de ideeën van het Nederlandse bedrijfsleven over OS – ook minister Ploumen tijdens haar ministerschap (2012-2017).

    Zo voert het Nederlandse bedrijfsleven al ruim dertien jaar via de DTIB een structurele lobby voor een ‘modernisering’ van OS bij de allerhoogste ambtenaren. Ze bepleiten een koers waarvan het ontwikkelingsnut wordt betwist,  zowel door ontwikkelingswetenschappers en ngo’s als door officiële overheidsevaluaties. Hun inzet: het stimuleren van de export van het bedrijfsleven met belastinggeld dat eigenlijk bedoeld is voor hulp aan ontwikkelingslanden.

    Zorgen over afschaffing ORET

    Het is 16 januari, 2008. De tiende vergadering van de DTIB vindt plaats, ditmaal op het ministerie van Economische Zaken. Er zijn blijkens de notulen vijftien deelnemers, waarvan negen uit het bedrijfsleven. Op de agenda: de rol van het Nederlandse bedrijfsleven in ontwikkelingssamenwerking.

    Staatssecretaris van Economische Zaken Frank Heemskerk (PvdA) constateert dat ‘de tijd dat het bedrijfsleven door de OS-wereld als iets vies gezien wordt definitief achter ons ligt’. Hij heeft als inzet om binnen ontwikkelingssamenwerking ‘de betrokkenheid van het Nederlandse bedrijfsleven verder te versterken’. Maar voor wat hoort wat, waarschuwt Ruud Treffers, Directeur-Generaal Internationale Samenwerking van Buitenlandse Zaken: ‘OS verwacht van het bedrijfsleven dat ze maatschappelijk verantwoord onderneemt, en doet aan eerlijke handel.’

    Het bedrijfsleven reageert kritisch: ‘De heer Wientjes [voorzitter VNO-NCW] geeft aan dat ondernemers groei en welvaart scheppen, en in principe geen armoedebestrijders zijn.’ Toch denkt Wientjes mee en doet een concrete aanbeveling: ‘Van de 5 miljard euro die OS jaarlijks te besteden heeft, gaat slechts 120 miljoen euro naar ORET (2,4%).’ ‘Wientjes hoopt op een aanvaardbare wijziging van ORET.’ Met andere woorden: geef wat meer van dat OS-geld via het Nederlandse bedrijfsleven uit.

    Het ontvangende land kan zich gedwongen zien om dure producten uit het donerende land af te nemen

    ORET staat voor Ontwikkelingsrelevante Export Transacties, een fonds waarmee Nederland sinds 1983 infrastructurele projecten in ontwikkelingslanden financiert, op voorwaarde dat die door Nederlandse bedrijven worden gebouwd. Grote Nederlandse bedrijven, zoals ingenieursbureau én DTIB-lid Royal HaskoningDHV, verdienen hier al tientallen jaren een flinke boterham aan.

    Deze eis definieert ORET als een vorm van ‘gebonden hulp’ die door internationale afspraken (zoals de Verklaring van Parijs uit 2005) niet langer is toegestaan. Het belang van het ontvangende ontwikkelingsland staat zo immers onvoldoende centraal, schreef hoogleraar Ontwikkelingssamenwerking Paul Hoebink. Het ontvangende land kan zich gedwongen zien om dure producten uit het donerende land af te nemen, in plaats van goedkopere alternatieven uit andere landen.

    Bij de bedrijven die binnen de DTIB een stem hebben, is deze vorm van hulp juist zeer geliefd. ‘We zouden het aan moeten durven om alles wat we boven het EU gemiddelde doen gebonden in te zetten,’ zegt Frans Lavooij (voorzitter van de Kamer van Koophandel Nederland). In april 2008 klaagt Lavooij in de DTIB dat OS-landen in zijn ogen niet de juiste keuzes maken wanneer hulp wordt ontbonden: ‘Ethiopië bestelt nu bussen in China (is goedkoop en ontbonden) hoewel de Nederlandse bussen met bijkomende service veel langer meegaan.’

    Desondanks gaat ORET op de schop. In mei 2008 besluit minister Koenders het programma uit te faseren, onder protest van VNO-NCW. Dit besluit volgt op kritische evaluaties, die concluderen dat ORET slechts beperkt bijdraagt aan armoedebestrijding en waarvan alleen ‘een bepaalde niche van het Nederlandse bedrijfsleven profiteerde’. Met die niche wordt een klein deel van het vaderlandse grootbedrijf bedoeld.

    "Ondanks de open inschrijving zal nog altijd 70 tot 80 procent van de middelen bij het NL bedrijfsleven terecht komen."

    Het programma wordt opgevolgd door ORIO (Ontwikkelingsrelevante Infrastructuurontwikkeling), een ongebonden instrument. De financiering voor ORIO-projecten wordt op basis van open inschrijvingen toebedeeld. Voor het Nederlandse bedrijfsleven is dat geen goed nieuws. Projecten moeten nu namelijk zowel door de Nederlandse overheid als door het ontvangende land worden goedgekeurd; er is dus minder zekerheid dat de klus door een Nederlands bedrijf wordt binnengehaald.

    De open inschrijvingen worden vervangen door ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’

    Staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking Ben Knapen wordt mede hierom in april 2011 uitgenodigd om de kwestie bij de DTIB te bespreken. Hij heeft goed nieuws: ondanks de overstap naar open inschrijving zal nog altijd ‘70 tot 80 procent van de middelen bij het NL bedrijfsleven terecht komen’. Bovendien geeft hij aan ‘voor ORIO bereid te zijn om te kijken hoe NL bedrijfsleven nog meer dan voorheen in een goede positie kan worden gebracht om opdrachten te winnen.’ Hij stelt voor de regeling te vereenvoudigen, waarbij ‘de kwaliteitseisen zo zijn gesteld dat NL bedrijfsleven kwalificeert.’ In de lijst met actiepunten worden de DTIB-leden opgeroepen om met suggesties te komen.

    Kortom, volgens staatssecretaris Knapen kan OS haar rol als verkapte subsidiënt van Nederlandse exporterende bedrijven blijven vervullen, ook al druist zulk gedrag in tegen internationale verdragen. Hij nodigt de DTIB-leden zelfs uit met hem mee te denken.

    Knapen voert kort daarop enkele veranderingen in ORIO door. Ten eerste stijgt het jaarlijkse budget van 140 naar 180 miljoen euro. In het nieuwe ORIO zal ook meer aandacht zijn voor ‘kwaliteit en internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen,’ iets waarin het Nederlandse bedrijfsleven een concurrentievoordeel voor zichzelf ziet weggelegd. En het systeem van open inschrijvingen wordt vervangen door ‘wie het eerst komt, wie het eerst maalt’. Dat neemt de onzekerheid voor Nederlandse bedrijven of zij voor een ORIO-project in aanmerking komen, grotendeels weg.

    DTIB-dossiers rond hulp en handel: wensen en beleid

    Wat zijn tussen 2004 en 2015 de concrete aanbevelingen van de DTIB over buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking? En komen die aanbevelingen terug in het beleid? Een greep uit de beleidswijzigingen die de DTIB heeft bepleit:

    Oprichting van nieuwe fondsen ontwikkelingssamenwerking. De DTIB werd meermaals geraadpleegd over de vorming van het Dutch Good Growth Fund (DGGF), een omstreden fonds gericht op het stimuleren van het mkb in ontwikkelingslanden, waarvan zowel mkb-bedrijven in Nederland als in ontwikkelingslanden gebruik kunnen maken. Minister Ploumen presenteerde het fonds als deel van haar ‘moderniseringsagenda’. Volgens Tweede-Kamerlid Sjoerd Sjoerdsma (D66) betrof het juist ‘een terugkeer naar gebonden hulp’. Dat zei ook de stichting SOMO in een kritisch rapport.

    Beschikbaarheid fondsen niet alleen voor allerarmste landen. Hoewel adviesorganen zoals de Algemene Rekenkamer en de WRR adviseren om hulpgelden meer te bundelen rondom een kleiner aantal landen (om versnippering tegen te gaan en synergie in de hand te werken), bepleiten DTIB-leden juist het tegenovergestelde. Herhaaldelijk vragen DTIB-leden om fondsen (van ORET tot DGGF) niet alleen beschikbaar te stellen voor de armste landen, maar ook voor een groot aantal zich snel ontwikkelende ‘estafettelanden’. Logisch, want ‘bedrijven zijn meer gediend met activiteiten in de wat rijkere ontwikkelingslanden, waar ruimere afzetmogelijkheden bestaan’, aldus de IOB. De bedrijfslobby werpt haar vruchten af. In een officiële reactie op de kritiek van de Algemene Rekenkamer meldt Ploumens ministerie ‘dat het de uitdrukkelijke wens van het Nederlandse bedrijfsleven is om een breed scala aan landen en activiteiten te bedienen’.

    Fondsen niet alleen voor het mkb, maar ook voor het grootbedrijf. De DTIB pleit er regelmatig voor dat fondsen toegankelijk blijven voor het grote bedrijfsleven en niet alleen voor het midden- en kleinbedrijf (zoals het Dutch Good Growth Fund). Inmiddels bestaat het Dutch Trade and Investment Fund, bedoeld voor ‘álle Nederlandse bedrijven’, beschikbaar voor alle landen, en zonder voorwaarde van ‘ontwikkelingsrelevantie’. Het DTIF verstrekt maximaal 15 miljoen euro per project. Tijdens de vergadering van de DTIB op 12 november 2015 spreekt minister Ploumen haar verwachting uit ‘dat DTIF tegemoet komt aan de wens van het bedrijfsleven en veel van de bekende problemen oplost.’

    Andere fondsen voor exportsteun. De DTIB bespreekt over de jaren een allegaartje van geldpotjes met modieuze namen als Package4Growth en 2g@there, waarmee de toetreding van Nederlandse bedrijven tot buitenlandse markten wordt ondersteund. Het zijn potjes die, net als het hierboven genoemde DTIF, niet onder ontwikkelingssamenwerking vallen (‘niet-ODA’). Gezamenlijk worden ze ook wel het ‘programmatisch pakket’ genoemd en hun totale jaarlijkse omvang groeit van 30,3 miljoen in 2008 tot 43,4 miljoen in 2011. In de DTIB-vergadering van 21 april 2010 wordt erkend dat 2g@there dankzij een bedrijfslobby in stand blijft. Roderick van Schreven (Directeur-Generaal bij het ministerie van Economische Zaken) meldt: ‘De druk vanuit het bedrijfsleven, mede ook op de Tweede Kamer, is effectief gebleken. Minister Van der Hoeven heeft ingestemd met euro 14,5 miljoen voor 2g@there.’

    Exportkredietverzekeringen. Deze verzekeringen, door de overheid geleverd via Atradius Dutch State Business, dienen om exporteurs te ‘beschermen tegen het risico dat de buitenlandse afnemer niet betaalt,’ aldus de rijksoverheid. Dit instrument stond in 2008 flink ter discussie. ‘Geld dat oorspronkelijk gereserveerd was voor de armen in Afrika, verdwijnt in de Haagse schatkist,’ meldde het NRC. Binnen de DTIB pleit het bedrijfsleven echter regelmatig voor verhoging van het maximumbedrag dat ermee gemoeid is, een wens die meer dan eens wordt vervuld. Overigens maakte scheepsbouwbedrijf Bodewes Groep van Thecla Bodewes, DTIB-voorzitter sinds 2015, meermalen gebruik van exportkredietverzekeringen.

    Halvering bezuiniging postennetwerk. Ambassades kregen de afgelopen vijftien jaar steeds vaker de taak om voor het Nederlandse bedrijfsleven economische diplomatie te voeren. De DTIB kantte zich achter de schermen tegen de  bezuinigingen op de ambassades (het postennet) na 2008. Met brieven aan ministers, publicaties in landelijke media en in eigen bladen van DTIB-leden wordt uitvoerig tegen deze bezuiniging gelobbyd, melden de notulen. Ook worden in de DTIB reacties op kritische geluiden in de pers gecoördineerd. Met succes; uiteindelijk werd de bezuiniging via een motie van D66 gehalveerd, volgens de indieners zelf mede op verzoek van VNO-NCW (een prominent DTIB-lid).

    Lees verder Inklappen
    Stijging OS-gelden naar private sector, inclusief BV Nederland

    Het bleek niet mogelijk om op basis van openbare gegevens exact te berekenen hoeveel procent van het OS-budget naar het Nederlandse bedrijfsleven is gevloeid. Wel is aannemelijk dat deze bedragen deze eeuw flink zijn gegroeid. Die groei valt onder andere af te leiden uit de stijging van het budget voor ‘private sector ontwikkeling’, waarvan een significant deel bij het Nederlandse bedrijfsleven belandt.

    Uitgaven hiervoor stegen van bijna driehonderd miljoen per jaar in de jaren 2003-2005 tot ruim boven de vierhonderd miljoen voor de jaren 2006-2012 (zie grafiek). ‘Nederland besteedde in de periode 2005-2012 ruim EUR 3,3 miljard aan private sector ondersteuning,’ meldt de Directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) in 2014. Dat is ‘9 procent van de [totale] Nederlandse uitgaven voor officiële ontwikkelingssamenwerking (ODA).’

    Oxfam Novib constateert eind 2016 in een rapport dat deze koers ook na 2012 is voortgezet: er stroomt steeds meer ontwikkelingsgeld naar het ‘bedrijfsleveninstrumentarium’. Deze gelden kunnen niet volledig worden toegerekend aan ‘BV Nederland’: in een kritiek op het Oxfam-rapport schrijft hoogleraar Ontwikkelingsstudies Paul Hoebink dat een deel van deze uitgaven bij bedrijven uit ontwikkelingslanden, het maatschappelijk middenveld en publieke instellingen terechtkomt.

    Maar er is wel degelijk een fors deel bij de BV Nederland beland. Het IOB-rapport uit 2014 stelt dat van veel grote PSO-programma’s Nederlandse bedrijven de ‘belangrijkste directe begunstigde’ zijn (het rapport geeft helaas geen exacte bedragen). Hoebink stelt dat daarnaast een deel van de Nederlandse bilaterale hulp – hulp van land tot land, circa 60 procent van alle hulp in 2014 – terechtkomt bij Nederlandse bedrijven, zoals ‘partnerschappen’ bestaande uit ‘kennisinstellingen, NGO’s, maar ook uit bedrijven, zoals Heineken en Friese Vlag’.

    In welke mate het Nederlandse bedrijfsleven hiervan profiteert, zou volgens Hoebink ‘bijzonder onderzoek en speciale berekeningen’ vergen. Wel weten we dat Nederland meer dan andere landen zelf de regie behoudt over haar bilaterale hulp, waardoor die makkelijker aan Nederlandse bedrijven kan worden toegewezen. Hulp waarover de ontvangende landen zelf een grote mate van zeggenschap genieten, heet ‘Country Programmable Aid’ (CPA) en is volgens de OESO een betere, eerlijkere indicate van ‘echte’ hulp dan het gebruikelijke, bredere begrip ‘Official Development Assistance’ (ODA). Het CPA-deel van de Nederlandse bilaterale hulp daalde van 43 procent in 2004 naar slechts 22 procent in 2014, veel lager dan het redelijk constante gemiddelde van ruim 50 procent van andere donorlanden.

    Lees verder Inklappen

     

    Van hulp naar private sector ontwikkeling

    DTIB-leden sturen zelfs aan op een verschuiving van het gehele OS-budget, blijkt elders uit de notulen. Op de vergadering van 16 januari 2008 vraagt staatssecretaris Heemskerk hoeveel het bedrijfsleven terugziet van de 4,8 miljard euro voor ontwikkelingshulp die ‘buiten het instrumentarium voor het bedrijfsleven valt’ (onze cursivering). Loek Hermans (destijds voorzitter van MKB Nederland) antwoordt dat ‘dit nog weinig het geval is,’ want ‘deze hulp loopt veelal via multilaterale kanalen (ontbonden)’. Hermans vraagt daarna of een groter deel van die 4,8 miljard aan een lijst met door hem gesuggereerde programma’s kan worden besteed. ‘Durf dat ook te binden,’ zegt Hermans.

    Tijdens het bestaan van de DTIB stijgen de bedragen die vanuit OS naar PSO gaan

    Gaandeweg verschuiven de verantwoordelijke ministers de geldstromen van OS naar de private sector. Gedurende het bestaan van de DTIB stijgen de bedragen die vanuit OS naar ‘Private Sector Ontwikkeling’ (PSO) gaan – gericht op versterking van het ‘ondernemingsklimaat’ in ontwikkelingslanden – van een kleine driehonderd miljoen per jaar in de jaren 2003-2005 tot ruim vierhonderd miljoen per jaar in 2006-2012.

    Overtuigend bewijs dat deze verschuiving naar PSO een positief effect op OS heeft, ontbreekt echter. Zo vindt de Algemene Rekenkamer in 2016 ‘onvoldoende hard bewijs van de waarde van de inzet van het bedrijfsleven voor de ontwikkelingssamenwerking over de hele linie’. Ook de Directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) is kritisch: uitvoeringsorganisaties die PSO-middelen verdelen, bekijken ‘te weinig of de markt de activiteiten (deels) zelf had kunnen financieren’, waardoor  ‘risico’s van marktverstoring en verspilling van publieke middelen op de loer [liggen]’.

    De DTIB zelf boekt echter wel degelijk tastbaar resultaat: die slaagt er namelijk uitstekend in om de Nederlandse export te eigen bate te stimuleren. Voor de periode 1999-2009 wordt, anders dan de decennia daarvoor, een sterk positief effect van OS op de Nederlandse export geconstateerd, aldus de IOB. ‘Eén euro hulp leidt tot een extra export van 0,7-0,9 euro’.

    Deel dit artikel, je vrienden lezen het dan gratis

    Over de auteur

    Platform Authentieke Journalistiek

    Gevolgd door 125 leden

    Het Platform Authentieke Journalistiek wil met kritische berichtgeving een bijdrage leveren aan een eerlijkere samenleving.

    Lees meer

    Volg deze auteur en blijf op de hoogte via e-mail

    Volg Platform Authentieke Journalistiek
    Verbeteringen of aanvullingen?   Tip de auteur Annuleren
    Over de auteur

    Platform Authentieke Journalistiek

    Gevolgd door 125 leden

    Het Platform Authentieke Journalistiek wil met kritische berichtgeving een bijdrage leveren aan een eerlijkere samenleving.

    Lees meer

    Volg deze auteur en blijf op de hoogte via e-mail

    Volg Platform Authentieke Journalistiek
    Verbeteringen of aanvullingen?   Tip de auteur Annuleren
    Dit artikel zit in het dossier

    De #Lobbycratie

    Gevolgd door 591 leden

    Leven we in een lobbycratie of is lobbyen een wezenlijk element van een gezonde democratie? Zeker is dat de lobbywereld wordt...

    Lees meer

    Volg dit dossier en blijf op de hoogte via e-mail

    Volg dossier