'Lobbyparadijs' Brussel een stuk transparanter dan Den Haag

Brussel heet een lobbywalhalla te zijn. Een imago waar de EU maar niet vanaf komt,  versterkt als het wordt door de recente publieke ophef over TTIP en het VW-schandaal. Na de eerdere oorverdovende stilte over TTIP, wordt dat handelsverdrag nu vooral gezien als een slinkse manier voor multinationals om milieu-eisen, soevereiniteit en consumentenrechten kunnen ondermijnen. Over de houdgreep waarin de auto-industrie de Europese politiek houdt, regende het bijvoorbeeld verontwaardigde reacties. De ophef over de Brusselse lobby contrasteert met de relatieve rust waar het gaat over de invloed van lobby'isten in Den Haag. Kritiek op lobby-activiteiten in de Nederlandse politiek richt zich bovendien op personen, zoals (oud-) politici als Jack de Vries en Rogier van Boxtel, die zich in dienst stellen van particuliere belangen. Of op de enkele lobbyist die zich voor kwestieuze zaken inzet. Incidenten dus. In tegenstelling tot de ophef over de Brusselse praktijken klinken er nauwelijks kritische geluiden over systematische beïnvloeding door de lobby-industrie op de vaderlandse politiek.

Eigen schuld

Door die relatieve rust lijkt het erop dat ons nationale politieke stelsel minder gevoelig is voor beïnvloeding door private en institutionele belangen. Het verhaal dat NRC afgelopen woensdag publiceerde over de innige samenwerking tussen ING en het Ministerie van Financiën doet echter anders vermoeden. Uit stukken die NRC via de Wet openbaarheid bestuur (Wob) in handen kreeg, bleek dat ING het ministerie zover kon krijgen een belastingvoordeel van 350 miljoen euro rondom coco’s wettelijk vast te leggen. Coco’s zijn converteerbare obligaties die banken tot het eigen vermogen mogen rekenen. Daarmee kunnen banken makkelijker voldoen aan de strengere kapitaaleisen. In de toelichting bij de wet waarin de aftrekbaarheid van coco’s is geregeld, zijn passages opgenomen die ING zelf heeft geschreven. De wet werd zonder stemming door de Tweede en Eerste Kamer aangenomen. Na publicatie reageerden Kamerleden verbolgen op het feit dat ING mede-auteur is van de wet. Ze wisten wel dat de bank betrokken was bij financiële wetgeving. Terwijl in Nederland opeens krokodillentranen worden geplengd over de invloed van banken, heeft 'Europa' al langer de reputatie de belangen van het grootkapitaal te verdedigen. Dat beeld heeft vooral kunnen ontstaan doordat de EU zelf relatief open is over de invloed van lobbyisten. Er mag dan terechte kritiek zijn op geslotenheid van de TTIP-onderhandelingen en de onvolledigheid van het transparantieregister, het is wel mogelijk om een beeld van de Brusselse lobbyindustrie te krijgen. In Nederland wordt er – ook door de media – kritisch gekeken naar de lobby in Brussel, maar de balk in eigen oog zien we vaak niet. Twee onderzoeken laten het schrijnende verschil tussen Brussel en Den Haag zien.

Financiële lobby in Brussel

Het Corporate European Observatory (CEO) heeft op basis van openbare informatie in 2014 onderzoek gedaan naar de invloed en omvang van de lobbyactiviteiten van financiële instellingen. Bij elke Europese instelling heeft CEO gekeken op welke momenten in het wetgevingstraject lobbyisten invloed kunnen uitoefenen. Bovendien heeft het de omvang van de lobbyactiviteiten in kaart kunnen brengen. De eerste stop voor een lobbyist in het formele wetgevingstraject is de Europese Commissie. Wie wetgeving in een vroeg stadium wil veranderen of de nek omdraaien moet daar zijn. De Commissie heeft namelijk het alleenrecht om nieuwe wetgeving te initiëren. Een goede lobbymogelijkheid zijn de consultaties van de Commissie over wetgeving waaraan zij werkt. De Commissie gebruikt de input voor het definitieve voorstel. Deze consultaties zijn openbaar en terug te vinden in een database. Ook bekend zijn de deelnemers aan expertgroepen van de Commissie. Deze groepen zijn rondom een thema georganiseerd en kunnen permanent of tijdelijk zijn. Deelnemers geven ook hierin input gedurende de eerste fases van het wetgevingsproces. De hoop is dat zowel de samenstelling van de consultaties als van de expertgroepen een afspiegeling van de samenleving is. Uit het onderzoek van CEO blijkt echter dat het streven in ieder geval bij financiële wetgeving niet wordt gehaald. Financiële instellingen hebben volgens CEO zeven keer vaker contact met Europese instellingen dan alle andere organisaties samen.

Financiële instellingen hebben  zeven keer vaker contact met Europese instellingen dan alle andere organisaties samen

Een derde bron van informatie over lobbyactiviteiten bij de Commissie is de agenda van de Commissie. Per Commissaris is terug te vinden wie hij of zij ontmoet of door zijn of haar staf ontvangen wordt. Met behulp van deze gegevens werd vorige week duidelijk dat de energie-industrie afgelopen jaar 80 procent van de ontmoetingen voor zijn rekening nam met de Commissaris voor Klimaatactie en Energie, Miguel Cañete.

Parlement en toezichthouders

De lobbyactiviteiten in het Europees Parlement kunnen door CEO ook gedeeltelijk in kaart worden gebracht. Een klein deel van de Europarlementariërs houdt bij met welke lobbyisten ze waarover hebben gesproken. Daarnaast zijn er ook in het parlement informele werkgroepen en zogenaamde intergroups waarin parlementariërs en lobbyisten contact hebben. Leden van deze groepen zijn vaak bekend, hoewel dat bij informele werkgroepen niet altijd het geval is. Waar CEO geen zicht op heeft zijn de lobbyactiviteiten gericht op de Europese Raad. In de Raad zitten de ministers van de lidstaten en zij bepalen (mede) of een voorstel van de Commissie omgezet wordt in Europese regelgeving. CEO kon over geen enkele informatie beschikken over de lobby bij deze Europese instelling. Een laatste belangrijke lobbymogelijkheid is bij toezichthouders. Hier kan strenge wetgeving vakkundig tot een dode letter worden gemaakt. Net als de Commissie en het Europees parlement hebben Europese toezichthouders als de ECB zogenaamde contact groups waarin belanghebbenden vertegenwoordigd zijn. Ook over lobby bij toezichthouders is relatief weinig openbaar. Onlangs werd duidelijk dat de lobby ook hier intensief is. De Financial Times (FT) kreeg via een Europees Wob-verzoek de agenda’s in handen van het bestuur van de ECB. De gegevens tonen aan dat de private sector gedurende of kort voor belangrijke beleidsvergaderingen contact had met bestuursleden van de ECB.

Omvang van lobby

In haar onderzoek naar de financiële lobby in Brussel heeft CEO naast beïnvloedingsmomenten in het wetgevingsproces ook gekeken naar de omvang van de lobby. Het heeft zich daarbij vooral gebaseerd op het transparantieregister van de EU. Inschrijving is voor organisaties vrijwillig en het register is verre van compleet. Een bekend probleem is dat sinds een aantal jaar veel advocatenkantoren in te huren voor lobbywerkzaamheden. Door de vertrouwelijke relatie met hun cliënten zijn ze niet verplicht om hun klanten openbaar te maken. Volgens CEO is meer dan de helft van de organisaties die lobbyen voor de financiële wereld niet geregistreerd.

Van de 123 miljoen aan lobbyuitgaven zou slechts vier miljoen voor rekening komen van ngo’s, vakbonden en consumentenorganisaties.

Ondanks alle gebreken staat er toch veel waardevolle informatie in het officiële register. Op basis van het transparantieregister concludeert CEO dat er met de financiële lobby jaarlijks 97 miljoen euro gemoeid is en dat het 1250 lobbyisten werk verschaft. Naar aanleiding van verder onderzoek schat de ngo dat de werkelijke omvang 26 miljoen euro en 450 lobbyisten groter is. Van de 123 miljoen aan lobbyuitgaven zou slechts vier miljoen voor rekening komen van ngo’s, vakbonden en consumentenorganisaties.

Bankenlobby in Nederland

De informatie die CEO tot haar beschikking heeft om de lobby van financiële instellingen in kaart te brengen staat in schril contrast met hetgeen in Nederland bekend is. Nederlands onderzoek naar de bankenlobby laat dat duidelijk zien. SOMO, het onderzoekscentrum dat de activiteiten van multinationals kritisch onder de loep neemt, onderzocht in 2013 hoe transparant de lobby is van Nederlandse banken. SOMO toetste de banken op basis van zes punten. Deze zes hebben betrekking op de stakeholders waarmee de banken in gesprek gaan, hoe die partijen benaderd worden en waarom, welke onderwerpen ze bespreken en wat banken daarin zeggen. Ook dienden banken aan te geven of ze een politieke donatie hebben gedaan. Volgens SOMO voldeed geen van de banken aan de genoemde criteria, ondanks dat de banken zeiden dat ze dat wel deden. Over de afgelopen week in opspraak geraakte ING bank stelde SOMO dat het onvoldoende rapporteerde over contacten met individuele stakeholders. In de onderzochte verantwoording van ING stond niet meer dan: ‘frequente bilaterale contacten met toezichthouders, overheden en maatschappelijke organisaties’. Door het verhaal van NRC hebben we enig idee van wat er tussen die bilaterale contacten besproken werd. In een reactie op het onderzoek van SOMO zei ING dat details over haar contacten met toezichthouders en overheden niet altijd openbaar gemaakt kunnen worden. Informatie die gedeeld wordt met hen blijft vertrouwelijk als dat ‘concurrentie- of toezicht vertrouwelijke informatie bevat.’

Gebrekkige informatie in Nederland

Om te beoordelen of banken transparant zijn over lobbyen is het voor SOMO een logische keuze om zich te baseren op de gegevens van de banken zelf. Hoe weinig die informatie zegt, toont de coco-affaire wel aan. Maar had de onderzoeksgroep ook de keuze om een onderzoek uit te voeren zoals dat van CEO? Niet echt, aangezien de relevante gegevens eenvoudigweg niet beschikbaar zijn in Nederland. Terwijl er bij de Europese Commissie verschillende manieren zijn om de lobby in beeld te brengen, is de betrokkenheid van particuliere belangen bij de Nederlandse regering en ministeries een grote blinde vlek. Ministeries geven – net als de Commissie – partijen de mogelijkheid om te reageren op conceptwetsvoorstellen en regelgeving via internetconsultatie. De reacties hierop kunnen ook vaak ingezien worden. Het probleem is alleen dat de ministeries slechts beloofd hebben om tien procent van hun voorstellen open te stellen voor internetconsultatie.

De Fiscale Verzamelwet 2014 waarin het belastingvoordeel van de banken was opgenomen, was niet opengesteld voor consultatie

In Europa is consultatie standaard, blijkt uit navraag bij CEO. Bovendien beslissen ministeries zelf welke voorstellen opengesteld worden voor consultatie. De Fiscale Verzamelwet 2014 waarin het belastingvoordeel van de banken was opgenomen was dat niet.

Reactie Dijsselbloem

Minister Dijsselbloem reageerde donderdag via een Kamerbrief op de coco-affaire. Hij gaf daarin aan dat er een conceptwettekst naar de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB) is gestuurd. Het is volgens hem steeds vaker een standaardprocedure dat belanghebbenden, deskundigen, organisaties of personen bij concept wetsvoorstellen geconsulteerd worden. Het is echter niet publiekelijk bekend welke belanghebbenden wanneer om welke reden worden betrokken en wat hun invloed is. Wat opvalt aan de reactie van Dijsselbloem is dat hij bij de Kamerbrief een document van  de Zwitserse bank UBS heeft gevoegd om het besluit te rechtvaardigen. De bank heeft een groot belang in het uitgeven van coco’s. In het document met het predicaat strictly confidential informeert UBS het ministerie over de de risico’s van het aftrekbaar stellen van coco’s. Daarin staat: ‘we begrijpen dat er potentiële zorgen blijven over de aftrekbaarheid van AT1-securities [coco’s, red.] voor banken en verzekeraars. We geloven echter niet dat deze zorgen gerechtvaardigd zijn’. In de Kamerbrief zegt Dijsselbloem: ‘De beslissing is weloverwogen en eigenstandig genomen, in het licht van de noodzakelijke versterking van de banken en met een oog op het beleid in andere landen.’ Over die eigenstandigheid kan getwijfeld worden als de maatregel naar buiten toe onderbouwd wordt met een document van een bank. Het ministerie laat niet zien dat een eigen afweging is gemaakt over de informatie die in het document staat, laat staat dat het verantwoordt waarom juist UBS erbij betrokken was. In tegenstelling tot de Europese Commissie zijn de agenda’s van bewindvoerders niet openbaar. Het is dus ook niet duidelijk in welke mate Dijsselbloem zelf betrokken was bij deze kwestie.

Geen zicht op lobby bij Kamerleden

Niet alleen bij ministeries is onduidelijk in welke mate belangenbehartigers betrokken zijn bij nieuwe wet- en regelgeving. Het Nederlandse parlement is ook een grote lobbylacune. Er zijn geen parlementariërs die gesprekken met lobbyisten bijhouden en openbaar maken. Het is dus niet te achterhalen of volksvertegenwoordigers overmatig contact hebben met een specifieke lobby. De Tweede Kamer heeft wel een lobbyregister, maar daarin staan slechts 94 lobbyisten, die een Kamerpas hebben. Doordat deze personen vrije toegang hebben is het bovendien onbekend hoe vaak ze contact met Kamerleden hebben en waarover. Daarnaast beschikken oud-Kamerleden ook over een pas, maar staan zij niet geregistreerd. Dat maakt het onduidelijk of en wanneer zij de Kamer betreden voor lobbyactiviteiten. De enige en zeer gebrekkige regel op het gebied van lobbyen werkt dus ook nog eens verhullend. Daarentegen moet in Brussel iedere lobbyist een dagpas aanvragen, waardoor het overzichtelijker is hoe vaak welke lobbyisten binnenkomen. Net als haar Europese equivalent houdt het Nederlandse parlement hoorzittingen en rondetafelgesprekken. De sprekers en hun inbreng zijn op internet terug te vinden.

Nieuwe regels komen maar niet

PvdA-Kamerlid Lea Bouwmeester werkt al jaren aan nieuwe regelgeving rondom lobbyen. Zij wil dat de lobby (en daarmee ook de overheid en Kamer) veel transparanter wordt. In 2012 kondigde ze al aan met een initiatiefwet te komen, maar dat kwam er niet. Dit voorjaar kwam ze met collega Astrid Oosenbrug met een plan, maar nog altijd geen voorstel. Volgens haar zijn er meerdere redenen waarom het er nog niet is van gekomen. Naast een zwangerschap speelt ook gebrek aan tijd een rol: ‘Het kost echt heel veel tijd, want we hebben bijna geen ondersteuning. Alles wat we doen moet naast het reguliere Kamerwerk gebeuren.’ Bovendien is het maar de vraag of de wetgeving door de Kamer komt. Haar coalitiegenoot loopt er namelijk niet erg warm voor. ‘Er is positief op het plan gereageerd, behalve door de VVD, die zijn van nature iets minder van de transparantie.’ Wat ook niet meehelpt is dat de lobby-industrie zich heel erg aangevallen voelt volgens Bouwmeester.

Nog meer blinde vlekken

Niet alleen is het in Nederland onduidelijk hoe er bij ministeries en de Kamer gelobbyd wordt, ook het kwantificeren van de lobbyomvang is een onmogelijke opgave. Het is wel mogelijk om te achterhalen wat ING, Rabobank en ABN AMRO jaarlijks zeggen uit te geven aan lobbyactiviteiten in Brussel (respectievelijk 200.000 euro, 500.000 euro en tussen de vier en vijf ton), maar niet wat ze in Nederland spenderen. Het Europese transparantieregister geeft ook een idee van de bedragen die Nederlandse belangenorganisaties uitgeven. De meeste brancheorganisaties zeggen minder dan tienduizend euro te spenderen. Er zijn een paar uitschieters, waaronder de NVB (€700,000 - €799,999) en het Verbond voor Verzekeraars (€100,000 - €199,999). Het is niet bekend wat deze organisaties in Nederland uitgeven. Opvallend is verder dat een aantal Europese verenigingen in Nederland is gevestigd. Zo is het European Business Initiative on Taxation  ingeschreven op het adres van PwC in Amsterdam en geeft het tussen de twee en drie ton uit. Via het transparantieregister is eveneens te achterhalen wie een public affairs-kantoor in de arm neemt om lobbyactiviteiten uit te voeren. De klanten van grote kantoren – die ook in Nederland actief zijn – zoals Hill+Knowlton, Burson-Marsteller en FleishmanHillard, zijn in Brussel bekend. Daarnaast zijn die klanten onderverdeeld in verschillende budgetgroepen, waardoor duidelijk is of het om kleingeld of miljoenenbedragen gaat. In Nederland wordt slechts incidenteel een enkele naam bekend, maar het grootste gedeelte van de portfolio’s blijft voor het grote publiek geheim.

Unknown unknown

De kritiek op de invloedrijke lobby in de Europese politiek mag gegrond zijn, de ongemakkelijk waarheid is dat de invloed van lobby op de Nederlandse politiek onbekend is.

de ongemakkelijk waarheid: invloed lobby op de Nederlandse politiek is onbekend

We kunnen dus onmogelijk zeggen dat we een minder paradijselijk oord zijn voor lobbyisten dan Brussel. Ondanks dat er nog heel veel ruimte voor verbetering is, heeft de aandacht voor en de kritiek op de Brusselse lobbyindustrie er wel toe geleid dat er de nodige maatregelen zijn genomen. In Nederland is relevante informatie niet te achterhalen of alleen via Wob-verzoeken. Vanwege het gebrek aan informatie is er ook sprake van zogenaamde unknown unknowns zoals voormalig Amerikaans defensieminister Donald Rumsfeld het ooit omschreef. We weten vaak niet eens dat we iets niet weten. Veel mensen zijn niet alleen verrast over de wijze waarop het ministerie samenwerkt met ING, maar ook dát het gebeurt. ING en Dijsselbloem kunnen het wel heel gebruikelijk vinden dat banken nauw betrokken worden bij het opstellen van wetten, burgers kunnen er geen oordeel over vellen, omdat ze het niet weten. Of het normaal is dat banken meeschrijven aan wetgeving die hun een belastingvoordeel van 350 miljoen euro oplevert? Het is aan de politiek om ervoor te zorgen dat het grote publiek in staat gesteld wordt om dat zelf te bepalen. Pieter van der Lugt vormt samen met collega Anne ter Rele een duo jonge, aanstormende journalisten die de ambitie hebben om gevreesde muckrakers te worden. Namens Follow the Money doen ze mee aan de journalistieke contest Scoop! waarin teams van verschillende online media elkaar met hun journalistieke producties naar de kroon zullen steken. Scoop! wordt mogelijk gemaakt door Vereniging Veronica, Stichting Democratie en Media, Google en het V-Fonds.