Hoeveel invloed hebben lobbyisten op wetten? Om dat inzichtelijk te maken zou er een lobbyparagraaf moeten komen. Na de ophef over de bankenlobby beloofde minister Dijsselbloem zo’n paragraaf op te stellen, maar maakt die de lobby nu echt transparanter of is het een wassen neus?

    Jeroen Dijsselbloem moest door het stof: de manier waarop banken een belastingvoordeel behielden van 350 miljoen euro verdiende geen schoonheidsprijs, zo erkende hij vorig jaar. Stukken in handen van NRC wekten namelijk de indruk dat lobbyende banken op hun wenken werden bediend. Op verzoek van de financiële instellingen werden zogenoemde coco’s, een financieel product, als eigen vermogen beschouwd en daarmee werden ze fiscaal aftrekbaar. Hele passages van de toelichting op de wet waarin het belastingvoordeel werd geregeld, bleken te zijn opgesteld door ING-medewerkers.

    Terwijl er interne twijfels bestonden over de vraag of het belastingvoordeel van honderden miljoenen geen staatssteun was, adviseerde een hoge ambtenaar om geen apart wetsvoorstel te sturen naar de Tweede Kamer. Een aparte behandeling zou te veel aandacht vestigen op de maatregel, die als ‘een tegemoetkoming aan de banken kan worden opgevat’. De maatregel stond in een nagezonden wijziging van een bulkwet vol met technische wijzigingen. Zonder het gebruikelijke advies van de Raad van State werd het belastingvoordeel als hamerstuk door de Tweede Kamer aangenomen.

    Letterlijk overgenomen

    Wilde de minister hier onder druk van de bankenlobby op slinkse wijze een gevoelige maatregel doorvoeren? Absoluut niet, liet Dijsselbloem weten nadat hij in de Tweede Kamer ter verantwoording was geroepen. Financiële producten als coco’s waren al fiscaal aftrekbaar, dit nieuwe product dus ook — net als in veel andere Europese landen. Met het raadplegen van banken was ook niks mis. Bij het maken van nieuwe wetten vindt constant afstemming plaats met betrokken partijen. Dat sommige teksten letterlijk overgenomen waren, had de minister zich naar eigen zeggen ‘niet gerealiseerd,’ maar het laatste voorstel kon op zijn goedkeuring rekenen. Dijsselbloem bleef daarom achter elke beslissing staan.

    Wilde Dijsselbloem onder druk van de bankenlobby op slinkse wijze een gevoelige maatregel doorvoeren?

    De maatregel was door de minister misschien wel goed te verdedigen, maar kwam wel op een erg verdekte manier tot stand. Lobbyende grootbanken die om een gunstige maatregel vragen, er zelf een toelichting op schrijven en hun zin krijgen — het doet een wel erg verregaande invloed van de financiële sector op het kabinetsbeleid vermoeden. Zulke welwillendheid zou je niet verwachten van een minister die eerder in een opiniestuk juist de bankenlobby aanviel vanwege het gebruik van ‘gezochte en feitelijk onjuiste argumenten’.

    Waren het praatjes voor de bühne en wilde de minister de banken uit de wind te houden? Nee, ook dat was volgens de minister een onjuiste voorstelling van zaken. Het was allemaal de fout geweest van het ministerie, en daarmee van hemzelf, verontschuldigde Dijsselbloem zich. Er was te lang getreuzeld en dus was er geen tijd meer voor een normaal wetstraject. Hij kon niet anders dan de maatregel er snel in fietsen. Wel gaf Dijsselbloem toe dat dit niet juiste weg was geweest. Aan de eis van de Kamer om meer inzicht te geven in welke partijen de wetgeving willen beïnvloeden, kwam hij tegemoet. Voor het eerst beloofde een minister een lobbyparagraaf bij zijn plannen toe te voegen.

    Eerste vereiste

    De lobbyparagraaf vaak als een goed middel beschouwd om de invloed van lobbyisten inzichtelijk te maken. Zo’n lobbyparagraaf of legislative footprint moet een overzicht bieden van partijen die hebben gelobbyd op een specifiek voorstel, en geeft een overzicht van hun wensen dienaangaande. Daarnaast moet het inzicht geven in de belangenafweging van de wetgever. Is het voorstel aangepast na interventie door lobbyende partijen? Zo ja, dan moet worden uitgelegd waarom.


    "Tot dusver is er bij wetsvoorstellen nauwelijks inzicht geboden in wie er bij een ministerie aankloppen"

    In het manifest van Lobbywatch, de nieuwe organisatie die streeft naar transparante lobby in Nederland, is de eerste eis een lobbyparagraaf — nog vóór een lobbyistenregister of een afkoelperiode voor politici, een maatregel die bijdroeg aan de recente ophef over Neelie Kroes en José Manuel Barroso. Tot dusver is er bij wetsvoorstellen nauwelijks inzicht geboden in wie er bij een ministerie aankloppen. De geboden informatie is vaak zo summier, dat van een lobbyparagraaf niet gesproken kan worden. Bovendien vermelden zulke passages alleen wie er hebben gereageerd op de internetconsultatie, de formele ronde waarin het ministerie de inbreng vraagt van lobbyisten. Het punt is dat er dan al een voorstel op tafel ligt, maar voorafgaand wordt er natuurlijk ook gelobbyd. Zo lobbyden de banken niet bij het ministerie voor het wijzigen van een voorstel, ze wilden juist dat er een voorstel kwam.

    Op verzoek van SP-Kamerlid Arnold Merkies zegde Dijsselbloem toe om ook contacten buiten de internetconsultatie op te nemen, al moest de eis tot transparantie ‘niet hysterisch worden’. De toezegging van Dijsselbloem is een van de weinige acties van het kabinet om lobbyinvloed inzichtelijker te maken. De vraag is: werkt het ook echt, of blijft er nog altijd veel onvermeld?

    Gedragslijn

    Een paar maanden geleden publiceerde het ministerie van Financiën een gedragslijn voor haar ambtenaren om de omgang met externe contacten (lees: lobbyisten) te regelen. Gesprekken met externen worden voortaan niet meer alleen, maar met twee ambtenaren gevoerd en van elk contact wordt een verslag gemaakt. Daarnaast worden alleen zaken die op de agenda staan besproken. Lobbyisten die daarvan afwijken hebben een probleem, zo ondervond lobbyist en oud-minister Ben Bot vorig jaar al bij een ander ministerie. In de gedragslijn bevestigde Dijsselbloem dat hij een lobbyparagraaf zou opstellen bij al zijn plannen. ‘Hiervoor gelden dus geen uitzonderingen,’ vermeldt het document expliciet.

    'Je hoeft je helemaal niet te schamen voor lobby'

    In zijn kantoor op het ministerie van Financiën legt directeur-generaal Pieter Hasekamp uit hoe de contact tussen lobbyisten en het ministerie verloopt. ‘Onze inzet is om zoveel mogelijk via internet te consulteren. Behalve bij particulieren, willen we dat die reacties ook openbaar zijn. Dat is het papieren deel van de lobby. Je hebt daarnaast natuurlijk de meer informele lobby, zoals mensen die zich melden voor een gesprek. Ook daarvan zeggen we met wie we gesproken hebben. In de lobbyparagraaf vermelden we welke organisaties hebben gereageerd of zijn gesproken, en wat hun inbreng was. En we leggen uit wat er met hun inbreng is gedaan, en wat het resultaat is.’

    Een lobbyparagraaf biedt op die manier waardevolle informatie. Heel wat anders dan het intensieve en soms amicale mailcontact tussen banken en ministerie rond de coco-wetgeving. Hasekamp: ‘Ik snap best dat mensen denken “goh, werkt het daar zo?” Mijn eigen ervaring is dat het niet vaak gebeurt dat complete teksten worden aangeleverd door externe partijen, maar het zal ongetwijfeld wel eens voorkomen.’ Volgens de topambtenaar moet de minister uiteindelijk zelf altijd kunnen uitleggen waarom een maatregel nodig is. Lobbyen kan de kwaliteit van beleid ook versterken, vindt Hasekamp. Het is volgens hem belangrijk dat het ministerie niet in zichzelf is gekeerd, maar openstaat voor geluiden uit de samenleving. Hij verwelkomt dan ook de toegenomen aandacht voor het onderwerp. ‘Je hoeft je helemaal niet te schamen voor lobby, maar het is goed dat er controle op is. Dat er inzicht is in wie heeft welk belang verdedigt bij het ministerie. Met ons aangescherpte beleid helpen we daar bij.’

    Geen verandering merkbaar

    En de banken, merken zij iets van dat aangescherpte beleid? ‘Nee, niet echt,’ zegt Walter Annard, hoofd public affairs van Rabobank. ‘Ik denk dat het ministerie gewoon de regels even goed op een rijtje heeft gezet en dat aan iedereen duidelijk heeft gemaakt.’ Ook Aleid van der Zwan, hoofd public affairs van de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB,) heeft geen verandering opgemerkt. ‘We zien het niet in ons dagelijks werk. Al zal het best gebeuren dat ze andere keuzes maken die ze niet altijd met ons delen. De nieuwe regels lijken vooral een interne functie te hebben.’


    Walter Annard, hoofd public affairs Rabobank

    "Ik moet eerlijk zeggen dat er nog wel wat huiswerk te doen is"

    De lobbyisten vinden het goed dat het ministerie transparanter wil zijn over wie het spreekt. ‘De aandacht rond de coco-wetgeving heeft het vertrouwen in de sector niet geholpen. Dat wil je niet,’ aldus Van der Zwan. Zelf kunnen de banken ook nog wel een paar slagen maken. ‘Ik moet eerlijk zeggen dat er nog wel wat huiswerk te doen is,’ aldus Annard. Volgens hem kan Rabobank nog vaker haar eigen lobbybrieven openbaar maken en beter uitleggen hoe en waarvoor de bank lobbyt.

    Brede blik

    Het zijn kleine stapjes om de bankenlobby transparanter te maken. Maar zijn ze zinvol? Volgens onderzoeksbureau SOMO hebben banken ook na de crisis nog een dikke vinger in de pap, al blijft het gissen naar de werkelijke invloed omdat banken veel te weinig informatie geven over hun activiteiten. Volgens onderzoeker Myriam vander Stichele zitten bankiers en ambtenaren bovendien te zeer gevangen in hun eigen wereld van enorme financiële complexiteit. Het publieke belang komt er daardoor maar bekaaid vanaf. ‘Transparantie is één ding, maar het ontbreekt aan bewustzijn omdat ze in die cocon zitten.’ Vander Stichele vindt dat het ministerie veel meer en beter moet onderzoeken welke impact zijn beleid heeft op de samenleving. Daarvoor ontbreekt momenteel elke aan aandacht, stelt ze.

    'Je moet ook op zoek gaan naar het andere verhaal'

    Voor Hasekamp helpt de lobbyparagraaf juist om een brede blik te waarborgen. Met het expliciet benoemen van de gehoorde partijen wordt tegelijkertijd duidelijk wie niet zijn gehoord. ‘Als je alleen maar met de ene kant van het veld praat, dan is dat geen goede inbreng. Dat is nog wel een van de dingen waar medewerkers zich hier bewust van moeten worden. Wanneer je wordt benaderd vanuit één kant, probeer dan ook te kijken welke belanghebbenden er nog meer zijn.’

    De directeur-generaal beseft dat een te nauwe blik bij dit soort onderwerpen op de loer kan liggen. ‘Dat is een reëel punt. Je ziet het in meer werelden waarin technische experts met elkaar in gesprek zijn en je moet je hier bewust van zijn. Dus bewustwording is het eerste. Het tweede is dat je op zoek moet gaan naar het andere verhaal, naar het evenwicht.’

    David versus Goliath

    Verschillende partijen betrekken bij het opstellen van nieuwe wet- en regelgeving is belangrijk, maar daarmee ben je er nog niet. Banken zijn grote, rijke organisaties die de middelen hebben om overal bovenop te duiken met de juiste expertise. Van zo’n uitgebreide professionele lobby kunnen kleine organisaties alleen maar dromen. Volgens Hasekamp is de ambtelijke organisatie extra gehouden om na te gaan of organisaties met een kleine staf een stem hebben gehad. ‘Wat niet wil zeggen dat ze altijd bediend moet worden — dat geldt voor de andere kant ook niet.’

    Wie weet is de lobbyparagraaf een opmaat naar meer

    Bovendien kan het zijn dat ambtenaren zich tegenover kleine partijen anders opstellen. ‘Over het algemeen werken daar deskundige mensen, maar hebben ze wat meer op hun bordje dan een belangenorganisatie die op een heel specifiek deelbelang is gericht. Ik zie het als onze taak om ze uit te nodigen en, waar nodig, ze ook meer in detail te informeren dan de hele professionele lobby.’

    Zo biedt de lobbyparagraaf niet alleen meer inzicht in de invloed van lobbyisten, maar waarborgt deze eveneens dat relevante partijen betrokken zijn. Tegelijk toont de lobbyparagraaf zeker niet de hele lobbydynamiek rond een wet. Het is een kleine stap in de goede richting, maar voor Nederlandse begrippen is het een niet eerder vertoonde actie om lobby transparanter te maken. Wie weet is het een opmaat naar meer.

    ‘Het is meer evolutie dan revolutie,’ zegt Hasekamp. ‘Absolute transparantie bestaat niet, dus het zal altijd zoeken zijn naar wat zinvol is. Maar ik heb wel het gevoel dat we nog niet het eindpunt van deze ontwikkeling hebben bereikt.’

    Over de auteur

    Pieter van der Lugt

    Gevolgd door 169 leden

    Pieter van der Lugt (1990) studeerde politicologie aan de Radboud Universiteit. Tijdens zijn studie zette hij zijn eerste sta...

    Lees meer

    Volg deze auteur
    Dit artikel zit in het dossier

    De #Lobbycratie

    Gevolgd door 269 leden

    Leven we in een lobbycratie of is lobbyen een wezenlijk element van een gezonde democratie? Zeker is dat de lobbywereld wordt...

    Lees meer

    Volg dossier

    Dit artikel krijg je cadeau van Follow the Money.

    Diepgravende onderzoeksjournalistiek kost tijd en geld. Steun ons en

    word lid