De spierwitte zuilen van de Sint Catharinazaal in het Kremlin torenen hoog uit boven 37 in pak gestoken mannen met mondkapjes. De drie rijen van klassieke stoelen waar zij op zitten vormen een halve cirkel. Het zijn Ruslands machtigste oligarchen die op deze namiddag van de 24^e februari gesommeerd zijn om hier aanwezig te zijn. Tegenover hen, op zo’n tien meter afstand, zit Vladimir Poetin achter een wit bureau met gouden randen.  

Twaalf uur eerder zijn de eerste raketten op Oekraïne afgevuurd en is de Russische invasie begonnen. 

De oorlog was niet te voorkomen, houdt Poetin de steenrijke zakenmannen voor. ‘Het risico was groot dat het voortbestaan van ons land in gevaar zou komen.’ De Russische president vraagt om steun voor de regering en begrip voor de pijnlijke sancties die vanuit het Westen zullen volgen. 

Nog geen twee weken later plaatst de Europese Unie acht van de aanwezigen op de sanctielijst. Hun bezittingen moeten bevroren worden en zij zijn niet meer welkom in de EU. Een half jaar later is dat aantal opgelopen tot 26. 

Maar elf zakenmannen die op de bewuste middag zwijgend in het Kremlin zaten, onder wie de twee rijkste Russen, zijn tot op de dag van vandaag niet op de zwarte lijst te vinden. 

Dat is opvallend. Aanwezigheid bij de bijeenkomst in het Kremlin wordt door de EU namelijk expliciet vermeld als reden om sancties in te voeren tegen onder meer Tigran Khudaverdyan, de topman van Yandex, en Mikhail Poluboyarinov, de baas van luchtvaartmaatschappij Aeroflot. 

In haar onderbouwing bij de sanctie-aankondigingen gebruikt de EU maar liefst twaalf keer de volgende zin: ‘Het feit dat hij voor die ontmoeting werd uitgenodigd, toont aan dat hij behoort tot de kleine kring van oligarchen dicht bij president Poetin en dat hij acties of beleidsmaatregelen steunt of uitvoert die de territoriale integriteit, de soevereiniteit en de onafhankelijkheid van Oekraïne alsook de stabiliteit en veiligheid in Oekraïne ondermijnen of bedreigen.’ 

Maar wie zijn de elf mannen voor wie dit blijkbaar niet geldt? Wat maakt hen onaantastbaar? Waarom weigert de EU – in tegenstellingen tot de Britten – de bewegingsvrijheid en bezittingen af te pakken van deze handlangers van het Kremlin?

Sanctie-expert Roland Papp van Transparency International heeft zijn vermoedens. ‘Voor deze elf individuen is er duidelijk bewijs om ze te sanctioneren omdat zij aanwezig waren bij de bijeenkomst in het Kremlin. Dat ze niet op de lijst staan heeft politieke redenen.’

Biechtstoelsessies

Hoe de EU bepaalt wie wel en wie niet gestraft wordt voor zijn nauwe banden met het Russische regime is geheim. EU-diplomaten en de Europese Commissie weigeren dan ook toelichting te geven. ‘We geven geen commentaar op welke personen of entiteiten zijn voorgesteld of voorgesteld zullen worden, maar alle opties liggen op tafel,’ laat een woordvoerder van de Commissie weten. Wel benadrukt zij dat pas als alle 27 EU-landen akkoord zijn een oligarch op de sanctielijst wordt geplaatst. 

‘Hongarije chanteert de onderhandelingen en blokkeert belangrijke besluiten’

Die zoektocht naar consensus is een tot in detail georkestreerde diplomatieke dans. Deze begint met wat in de Brusselse wandelgangen de confessionals is gaan heten. Diplomaten van de EU-lidstaten moeten ‘opbiechten’ of het voor hun land acceptabel is om oligarch X te sanctioneren. Pas als de Europese Commissie er zo goed als zeker van is dat geen enkel land zal dwarsliggen, stelt zij de lijst met namen van personen en bedrijven op.  

Vervolgens brengt een koerier de lijsten naar de Europese hoofdsteden. Niets wordt digitaal verzonden. Dit alles met de bedoeling te voorkomen dat namen die op de lijst staan uitlekken. Maar dat is een illusie, zegt de van oorsprong Hongaarse beleidsadviseur Papp van Transparency International. ‘Hongarije chanteert de onderhandelingen en blokkeert belangrijke besluiten. Helaas moeten alle 27 landen instemmen met de sancties en is het dus niet mogelijk om Hongarije, of een ander land, buiten de deur te houden. Ik ben er vrij zeker van dat als ze een sanctielijst naar Boedapest sturen, die lijst ook naar het Kremlin gaat.’ 

De diplomatieke dans eindigt met de goedkeuring van de ministers van Buitenlandse Zaken, waarna enkele dagen later de sanctielijst in het Publicatieblad van de Europese Unie staat. Als alles verloopt zoals het hoort weet een Russische oligarch pas op dat moment dat zijn Europese tegoeden worden bevroren en hij niet meer welkom is in de EU.  

De meest recente biechtstoel-sessies werden op 7 december afgerond. Deze zouden nog deze week moeten leiden tot een negende sanctiepakket.

De elf oligarchen van Poetin die niet op de sanctielijst staan

Pijn doen

De sancties tegen individuele Russen gaan verder dan het afpakken van superjachten en luxe appartementen in Amsterdam of Parijs. Het effect werkt door op de bedrijven waarvan de oligarchen eigenaar zijn of waar zij zeggenschap over hebben. ‘Zeggenschap is een soort vangnet dat de Europese Unie gebruikt voor als iemand niet de eigenaar is, maar wel invloed heeft op de bedrijfsvoering,’ zegt de in sancties gespecialiseerde advocaat Sebastiaan Bennink. ‘Al die oligarchen hebben hun eigendomsaandeel inmiddels wel teruggebracht. Maar deze individuen zijn zo invloedrijk dat van zeggenschap in bijna alle gevallen nog wel sprake kan zijn.’ 

‘Uiteindelijk leidt het streven om iedereen tevreden te houden tot zwakke uitkomsten’

Sancties zorgen bijna inherent voor een dilemma. Als Europa afhankelijk is van de goederen die het bedrijf van een oligarch verkoopt, bijvoorbeeld aardgas of grondstoffen voor de productie van batterijen, schaadt het opleggen van sancties de Europese economie. Frans Timmermans, de vice-voorzitter van de Europese Commissie, is zich daarvan bewust. ‘Ieder volgend sanctiepakket doet weer iets meer pijn. Een sanctiepakket moet natuurlijk de andere kant pijn doen, maar het doet ook ons pijn. Dat is in de aard van sancties,’ zegt hij op 2 juni van dit jaar tijdens een lezing in Den Haag. ‘Iedere keer moeten landen afwegen of die pijn te rechtvaardigen is, want het mag natuurlijk niet zo zijn dat het leidt tot diepe maatschappelijke onrust. Dan help je Poetin alsnog de verdeeldheid in Europa aan te jagen.’

Roland Papp is het daar niet mee eens. ‘Uiteindelijk leidt het streven om iedereen tevreden te houden ertoe dat er te veel wordt opgegeven. Het maakt Europese besluitvorming traag en minder effectief. Dat is hoe Europese besluitvorming werkt, maar in het geval van sancties is dat problematisch. Het leidt tot zwakke uitkomsten.’

De Nikkelkoning

Zwak sanctiebeleid is precies waar mannen als Vladimir Potanin ($31,4 miljard vermogen) en Leonid Mikhelson ($28,2 miljard vermogen) garen bij spinnen. Zij zijn volgens de Bloomberg Billionaires Index de twee rijkste Russen en waren beiden op die 24^e februari aanwezig in het Kremlin. 

De carrière van Potanin is innig vervlochten met het wildwest-kapitalisme en nepotisme dat Rusland sinds de val van het communisme in zijn greep heeft. De uitverkoop van staatsbezit in de jaren ’90 is bedacht en ontworpen door Potanin. Hij verzekerde zich van een monopolie op de Russische mijnbouw- en metaalindustrie. Daarnaast financierde de oligarch de Olympische Winterspelen van 2014 in Sochi en is hij het ijshockey-maatje van president Poetin. 

‘Potanin is grootaandeelhouder van investeringsbedrijf Interros en daarmee ook van Nornickel, een van de grootste mijnbedrijven ter wereld. Nornickel is van essentieel belang voor het delven van metalen als nikkel en palladium,’ zegt de in sanctie-advocaat Bennink. ‘20 Procent van de nikkel en 40 procent van de wereldwijde productie van palladium komt van dit bedrijf. Daarmee is het van enorm belang voor onze Tesla’s of voor oplaadbare batterijen.’ 

Sinds het begin van de oorlog steeg de import van nikkel uit Rusland naar de EU met 22 procent, blijkt uit een onderzoek van persbureau Reuters. De waarde van de Nederlandse import van Russisch nikkel verdubbelde zelfs in de eerste acht maanden van het jaar. 

Nergens is de relatie tussen Europa en Nornickel zo innig als in het Finse dorpje Harjavalta. Daar bouwt de Duitse chemiereus BASF een fabriek voor de verwerking van nikkel en kobalt tot batterijen voor elektrische auto’s. De locatie is gekozen vanwege de buurman, een raffinaderij van Nornickel. In 2018 sloten de twee bedrijven een langetermijncontract af. ‘Dit contract verzekert Europa van lokale toevoer van grondstoffen voor de productie van batterijen,’ vermeldt het jaarverslag van BASF. 

In een reactie op vragen van Follow the Money laat BASF weten dat, vanwege de oorlog, ‘bijna alle’ activiteiten in Rusland zijn afgebouwd. Maar dat geldt niet voor de bestaande contracten met Nornickel. ‘Als BASF zou stoppen met de samenwerking met Nornickel en de levering van nikkel en kobalt in Harjavalta, dan zou dat een belangrijke waardeketen verstoren voor de Europese productie van batterijen voor elektrische auto’s.’ De woordvoerder benadrukt dat deze metalen niet op de Europese sanctielijst staan.

Benjamin Sprecher, industrieel ecoloog aan de TU in Delft en expert op het gebied van schaarste van kritieke metalen, begrijpt wel dat de EU de leveringen van nikkel, koper en palladium uit Rusland niet in gevaar wil brengen. ‘Een bedrijf kan niet zomaar even wisselen van leverancier, omdat het hele proces is ingericht op een specifieke kwaliteit en vorm van een metaal. Zelfs of het in blokjes of rollen wordt aangeleverd maakt uit.’ 

Daar komt volgens Sprecher bij dat, zelfs als Potanin en zijn bedrijf Nornickel op de sanctielijst zouden belanden, hij daar niet de rekening voor betaalt. ‘Het is gewoon niet zo nuttig om sancties te zetten op bepaalde metalen uit Rusland, omdat metalen supermakkelijk zijn te transporteren. Zeker de metalen die in kleine volumes verhandeld worden, zoals palladium. Die laad je in een vrachtwagen en dan rijd je ermee naar China. En dan kopen wij Europeanen het daar, met als enige effect dat het duurder is voor ons en dat Chinese tussenhandelaren eraan verdienen. Het is een waterbedeffect.’

‘De EU gaf dit jaar vijf keer zoveel uit aan Russische LNG als in dezelfde periode een jaar geleden’

‘Deze oorlog maakt duidelijk hoe verweven onze economie is met sommige Russische partijen,’ constateert sanctie-advocaat Bennink. ‘Al die structuren en verwevenheden zijn van belang bij de afweging om iemand wel of niet te sanctioneren.’

Energie als verzekering

Net als Potanin handelt ook de op een na rijkste Rus in een product dat Europa graag wil hebben. Leonid Mikhelson verkoopt vloeibaar aardgas (LNG) waarvan de import sinds de invasie van Oekraïne met 40 procent gestegen is. Het overgrote deel daarvan komt van Mikhelsons bedrijf Novatek. 

De EU gaf tussen januari en september 12,5 miljard euro uit aan LNG uit Rusland, vijf keer zoveel als in dezelfde periode een jaar eerder. Vooral Frankrijk is een gretige afnemer: in februari en maart was er geen enkel land in de wereld dat meer vloeibaar gas uit Rusland kocht, blijkt uit een studie van Columbia University. 

De banden van Mikhelson en zijn gasbedrijf Novatek met Frankrijk gaan veel verder dan enkel de verkoop van LNG. Het Franse energiebedrijf TotalEnergies bezit 19,4 procent van de aandelen van Novatek. Daarnaast is TotalEnergies voor 20 procent eigenaar van het belangrijkste LNG-project van Novatek: LNG Yamal. De Franse deelnemingen in Russische projecten leverden TotalEnergies 748 miljoen dollar dividend op in de eerste negen maanden van dit jaar.  

Terwijl andere Europese energiebedrijven – zoals Shell en BP – zich in het voorjaar terugtrekken uit Russische samenwerkingen, maakt CEO Patrick Pouyanne tijdens een hoorzitting in het Franse parlement duidelijk dat, zolang er geen sancties zijn, TotalEnergies zijn Russische activiteiten in stand zal houden. ‘Onze enige motivatie is om LNG naar Europa te brengen.’

Maar onder druk van aanzwellende kritiek besluit TotalEnergies op 9 december om de aandelen die het bezit in Novatek af te waarderen van 3,7 miljard euro naar nul. Wel behoudt het bedrijf zijn aandelenbelang in Yamal LNG en de 10 procent die het bezit in een ander vloeibaargasproject van Novatek: Arctic LNG 2.

Ondanks het feit dat veel Europese bedrijven samenwerkingen afbouwen, zijn het de Russische oligarchen die in de energiesector actief zijn die duidelijk de beste papieren hebben om de Brusselse sancties te ontlopen. Ook de bazen van Lukoil, Gazprom, Gazprom Neft en Gazprombank waren allemaal op 24 februari in het Kremlin, maar zijn niet gesanctioneerd.

Een kerncentrale in Hongarije

Sind het begin van de oorlog vermijden Europese leiders direct contact met Russische oligarchen. Een uitzondering hierop is de Hongaarse minister van Buitenlandse Zaken en Handel, Peter Szijjártó. Tussen mei en september had hij drie ontmoetingen met Aleksei Likhachev, de baas van het Russische staatsbedrijf voor kernenergie Rosatom. Twee keer vloog hij daarvoor naar Istanboel, de derde bijeenkomst was in Wenen. Ook dook Szijjártó in oktober op bij een energieconferentie in Moskou. 

Het Russische Rosatom levert bijna 20 procent van al het uranium in de EU

De Hongaarse regering is geen voorstander van het hard aanpakken Rusland. Als het aan premier Viktor Orbán ligt komt er nog dit jaar een einde aan de sancties. Illustratief is dat Orbán het plan van de EU om de Russische kerkleider Patriarch Kirill op de zwarte lijst te zetten blokkeerde. 

Rosatom bouwt momenteel een nieuwe kerncentrale in Hongarije: de Paks 2. Voor de Hongaarse regering is het cruciaal dat de sancties hiervoor geen belemmering vormen. ‘Het is in ons strategisch belang en belangrijk voor onze nationale veiligheid,’ zegt de Hongaarse minister Szijjártó als hij in november een vierde ontmoeting heeft met Rosatom-baas Likhachev, dit keer in Oezbekistan. ‘Tot nu toe hebben we kunnen voorkomen dat Brussel sancties oplegt die onze nucleaire ontwikkelingen schaden. En dat zullen we ook in de toekomst doen.’

Hongarije is niet het enige EU-land waarvoor kernenergie een reden is om oligarch Likhachev uit de wind te houden. Uit cijfers van het Europese atoomagentschap Euratom blijkt dat Rosatom bijna 20 procent van al het uranium dat in de EU verbruikt wordt levert. Voor het verrijken van uranium is de Europese afhankelijkheid van het Russische staatsbedrijf nog groter: bijna 24 procent. Daar komt nog bij dat er in vijf EU-landen Russische kernreactoren staan waardoor deze landen ook voor onderhoud afhankelijk zijn van Rosatom. Deze centrales staan in Tsjechië (6), Hongarije (4), Slowakije (4), Bulgarije (2) en Finland (2). 

Hoewel Frankrijk een ander type kerncentrale gebruikt is ook dat land sterk afhankelijk van Rusland en Rosatom. Volgens de Franse krant Le Monde is er maar één plek waar nucleair afval uit Frankrijk verwerkt kan worden: in Siberië. Het bedrijf Onano, waarvan de Franse staat 80 procent van de aandelen bezit, stuurt gebruikt uranium naar de Siberische kerncentrale Seversk van Rosatom. Daar wordt het uranium opgewerkt zodat het deels opnieuw gebruikt kan worden. Greenpeace heeft vastgelegd dat dit, ondanks de oorlog in Oekraïne, nog steeds gebeurt. 

‘Deze zakenmannen zitten in de categorie too-big-to-sanction’

Een ander Frans bedrijf, Framatome, sloot eind 2021 een langetermijncontract met Rosatom. Framatome is een dochteronderneming van energiebedrijf EDF, dat op zijn beurt weer in handen is van de Franse staat.

Grondstoffen voor accu’s, vloeibaar aardgas, kernenergie: de energiesector blijkt een veilige haven voor Russische oligarchen. ‘Deze zakenmannen zitten in de categorie too-big-to-sanction,’ constateert Maria Shagina, energie- en sanctie-expert van het International Institute for Strategic Studies in Berlijn. ‘Als de eigenaren of aandeelhouders gesanctioneerd worden dan heeft dat wereldwijde gevolgen. Het pakken van, laten we zeggen, Mikhelson zou schadelijk zijn voor de Europese strategie om zoveel mogelijk LNG te bemachtigen.’ Dat is een prijs die de EU niet wil betalen.

De treinverbinding tussen Moskou en Parijs

Niet alle elf de oligarchen en hun bedrijven die de Europese sancties tot nu toe zijn ontsprongen zijn actief in energiesector. Bijvoorbeeld Transmashholding: een bouwer van locomotieven, spoorwegmateriaal en – niet in de laatste plaats – het chassis van het BUK-raketsysteem: het raketsysteem waarmee Malaysia Airlines-vlucht MH17 uit de lucht werd geschoten in 2014 waarbij 298 mensen om het leven kwamen. 

Sanctie-advocaat Bennink: ‘Transmashholding is wel wereldwijd een van de grotere bedrijven in de transport en technologie. Ik zou mij kunnen voorstellen dat het voor bepaalde Europese landen wel van belang is.’ 

Wat de ware reden is dat dit bedrijf sancties ontloopt blijft, bij gebrek aan toelichting van de EU, gissen. Maar bij nadere bestudering van Transmashholding duiken wederom Franse en Hongaarse bedrijven en politici op.  

Het is 27 mei 2011 als twee grote treinfabrikanten in Amsterdam de handen ineenslaan. Het Franse Alstom koopt 25 procent van de aandelen in het Russische Transmashholding. ‘Rusland is een van de belangrijkste markten voor Alstom,’ zegt de CEO Patrick Kron. ‘We zijn heel trots dat Transmashholding en haar aandeelhouders Alstom hebben gekozen om te helpen bij het moderniseren van de Russische spoorwegsector.’

Een van de belangrijkste aandeelhouders van Transmashholding is oligarch Andrej Bokarev. Het is deze Bokarev die twee jaar eerder, in 2009, onder het toeziend oog van de Franse president Nikolas Sarkozy en zijn Russische evenknie Dmitri Medvedev een strategische samenwerkingsovereenkomst met Alstom tekent in Parijs. 

Nu er meer dan tien jaar later een oorlog woedt in Oekraïne is de intensieve samenwerking een probleem voor de Fransen. Kort na de invasie zegt Alstom niet meer in Rusland te willen investeren, maar het bezit op dit moment nog wel een aandeel van 20 procent in Transmashholding. De beurswaarde van dat aandeel is 482 miljoen euro, al laat de Franse treinbouwer aan Follow the Money weten dat zij het hebben afgewaardeerd naar nul. 

Desalniettemin doet Alstom pogingen om van de aandelen af te komen, al heeft de huidige CEO van Alstom, Henri Poupart-Lafarge, er weinig vertrouwen in dat dit zal lukken. ‘Zoals je je voor kan stellen wil niemand een aandeel van 20 procent in Transmashholding kopen,’ zegt hij tijdens de aandeelhoudersvergadering in juli van dit jaar. ‘Onze eerste investeringen deden wij in 2007 met de verwachting dat de Russische markt zich zou openen, dat is niet gebeurd.’ 

Transmashholding heeft ook sterke banden met Hongarije, in het bijzonder met de minister van Defensie, Kristóf Szalay-Bobrovniczky. Hij was, tot een paar maanden na zijn benoeming tot minister eerder dit jaar, mede-eigenaar van Transmashholding Hungary. De andere eigenaar is het Russische moederbedrijf. De Hongaarse tak haalde een grote en controversiële opdracht voor de bouw van 1300 treinwagons voor Egypte binnen, ter waarde van een miljard euro.  

Een andere dochteronderneming van Transmashholding, Metrowagonmash, levert en onderhoudt de metrostellen voor een van de ondergrondse lijnen van Boedapest. Een prijzige deal die via vriendjespolitiek tot stand is gekomen, blijkt uit het graafwerk van de Hongaarse onderzoeksjournalist Szabolcs Panyi. Het resultaat is dat de inwoners van de Hongaarse hoofdstad nu met een metro zitten die keer op keer kapot gaat. 

Metrowagonmash is het bedrijf dat het chassis van het BUK-raketsysteem bouwt, en is tot op de dag van vandaag ontsnapt aan Europese sancties.

Brussel zwijgt

Moeten de Europese Commissie en de EU-lidstaten meer uitleg geven over waarom sommige oligarchen buiten schot blijven? Het is een vraag die de Europese Ombudsman, Emily O’Reilly, op 3 juni van dit jaar stelt in een brief aan de Brusselse vertegenwoordiging van de Europese landen: de Raad van de EU.  

‘Burgers zouden – voor zover mogelijk – het besluitvormingsproces moeten kunnen volgen zodat zij begrijpen hoe een beslissing tot stand komt,’ schrijft O’Reilly. ‘Transparantie kan ook helpen om in deze moeilijke tijd het publieke draagvlak voor sancties te behouden.’ 

De EU-lidstaten zijn het daar niet mee eens. Zelfs de antwoorden op de vragen van de Ombudsman moeten volgens de Raad van de EU geheim blijven, laten zij O’Reilley weten. Het openbaar maken hiervan zou ‘schadelijk zijn voor de Raad’. De Ombudsman stemt in met het niet publiceren van de beantwoording. 

Sanctie-experts met wie Follow the Money sprak betwijfelen of meer transparantie wel mogelijk is. Maar zij plaatsen ook vraagtekens bij de onduidelijkheid over waarom sommige oligarchen die op de bewuste 24^e februari in het Kremlin waren niet gesanctioneerd worden. 

‘Het is normaal dat die informatie niet openbaar beschikbaar is,’ zegt Roland Papp van Transparency International. ‘Maar als mensen niet op de sanctielijst belanden vanwege de politieke of economische belangen van bepaalde sectoren of personen, dan is dat niet correct. Als ons doel is om de Russische oorlogseconomie lam te leggen dan moeten wij ook zelf een prijs betalen.’