Topman Jaap Wassink met premier Mark Rutte bij de opening van de fabriek van Coca-Cola in Dongen.

Topman Jaap Wassink met premier Mark Rutte bij de opening van de fabriek van Coca-Cola in Dongen. © Robin van Lonkhuijsen / ANP

Kabinet moet suikerlobby op de knieën dwingen

Met de aankondiging van een suikertaks op frisdranken lijkt het nieuwe kabinet de strijd tegen overgewicht voortvarend aan te pakken. Toch is alleen die belasting onvoldoende voor het halen van de doelstellingen van het Nationaal Preventieakkoord. De daarin opgenomen afspraken stellen nauwelijks iets voor en de industrie toont ook nog eens weinig daadkracht met de uitwerking ervan.

Dit stuk in 1 minuut
  • In 2020 reconstrueerde Follow the Money de totstandkoming van het Nationaal Preventieakkoord, een convenant waarmee de overheid onder meer overgewicht en obesitas dacht tegen te gaan. We legden toen bloot dat de door staatssecretaris Blokhuis zo gewenste suikertaks door de industrie werd geblokkeerd. Fabrikanten, supermarkten en horeca- en cateringbedrijven kwamen weg met vage ‘inspanningsverplichtingen’ en toezeggingen over het ‘stimuleren van gezonde keuzes’.
  • Uit een nadere analyse van Wob-documenten blijkt nu dat het RIVM de voorgestelde maatregelen al voor de ondertekening van het akkoord als ‘onvoldoende’ beoordeelde. Daarmee was voor alle betrokkenen vooraf duidelijk dat het preventieakkoord nooit zou leiden tot het gewenste doel: minder mensen met overgewicht in 2040. 
  • Vier jaar na dato blijkt bovendien dat de sector laks is met het nakomen van de afspraken die wél gemaakt zijn. De voortgangsrapportages van het RIVM laten zien dat de industrie weinig tempo maakt en de lat voor zichzelf erg laag legt. Het is voor het RIVM bovendien moeilijk om de voortgang te monitoren omdat bedrijven de daarvoor benodigde gegevens lang niet altijd verstrekken. 
  • Omdat het RIVM opnieuw heeft vastgesteld dat de huidige maatregelen onvoldoende effect zullen hebben, moeten er nieuwe afspraken met de industrie worden gemaakt. De invoering van een suikerbelasting op frisdrank kan dienen als stok achter de deur. Als de industrie te weinig ambitie toont met het reduceren van suiker in andere producten, zit er niets anders op dan die reductie via wetgeving af te dwingen.
Lees verder

We hebben er lang op moeten wachten maar eindelijk is hij in zicht: de suikertaks op frisdranken. Ruim vier jaar nadat staatssecretaris Paul Blokhuis (Volksgezondheid, ChristenUnie) de belasting tevergeefs probeerde in te voeren, gaat het nieuwe kabinet dat alsnog doen. 

Blokhuis kreeg de taks er in 2018 niet door als onderdeel van het Nationaal Preventieakkoord. De voedingsindustrie keerde zich faliekant en fanatiek tegen iedere belastingmaatregel, daarbij van harte ondersteund door werkgeversorganisatie VNO-NCW. 

In januari liet Blokhuis in het Algemeen Dagblad weten dat ‘zijn handen jeukten om de nieuwe suikertaks in te voeren’, maar zijn partij besliste dat zijn tijd voorbij was: Maarten van Ooijen (eveneens van de ChristenUnie) kreeg het preventiebeleid in zijn portefeuille, als de nieuwe staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. 

Dat Blokhuis zijn werk niet mag afmaken is spijtig. Als er iemand is die de streken van de industrie inmiddels kent en stevig zou inzetten op strengere afspraken, dan zou hij dat zijn. In een serie artikelen over de totstandkoming van het preventieakkoord liet ik zien hoe hij er alles aan deed om de frisdranktaks daarin op te nemen. En nadat het akkoord eenmaal zonder zo’n taks werd afgesloten, liet Blokhuis de Tweede Kamer bovendien in talloze brieven weten dat invoering een optie bleef als de overgewichtcijfers niet snel genoeg naar beneden zouden gaan.

Dat Blokhuis zijn werk niet mag afmaken is spijtig – hij kent de streken van de industrie

Nu Blokhuis weg is, moet Van Ooijen de voortgang in de gaten houden. In het coalitieakkoord staat immers dat Rutte IV vasthoudt aan de doelstellingen uit 2018: In 2040 moeten de percentages Nederlanders met overgewicht en obesitas zijn gedaald naar respectievelijk 38,0 procent en 7,1 procent. 

Maar sinds 2018 bleef het aantal volwassenen met overgewicht stabiel op zo’n 50 procent, terwijl het aantal Nederlanders met obesitas slechts licht daalde van 15 naar 13,9 procent, zo lezen we in de meest recente voortgangsrapportage van het RIVM. 

Dat het nieuwe kabinet de frisdranktaks alsnog invoert is een eerste indicatie dat men ook in Den Haag twijfels heeft aan de effectiviteit van de huidige maatregelen. 

Die zorgen zijn ongetwijfeld ingegeven door de uitgebreide monitoring van het RIVM, waarvan de jongste voortgangsrapportage verscheen in de zomer van 2021. Als gewoonlijk hield het RIVM zich in het bijbehorende persbericht tamelijk op de vlakte (ruim een derde van doelstellingen voor 2020 gehaald, covid gooit veel roet in het eten et cetera). 

Maar wie de moeite neemt de rapportage goed te bekijken, ziet dat het RIVM opnieuw vaststelt dat de afspraken en de uitvoering van de maatregelen bij lange na niet voldoende zijn om de streefcijfers voor 2040 te gaan halen. Hoe is dat mogelijk?

Concessies

In mijn eerdere serie focuste ik bewust op de lobby tegen de frisdranktaks omdat die bij uitstek liet zien hoe hard en geraffineerd het bedrijfsleven zich opstelde in de onderhandelingen. Het slaagde erin om de taks te laten vervangen door een toezegging het aantal via frisdrank verkochte suikers tot 2030 met 30 procent te verminderen. Dat was een makkelijk te halen doel, omdat het grootste deel van die reductie al in 2018 was bereikt. 

Het is een van de vele concessies die aan de industrie werd gedaan. 

Nauwkeurige bestudering van de met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur verkregen stukken maakt duidelijk hoe serieus de afspraken met de levensmiddelenindustrie nu werkelijk zijn. Eerste conclusie: alle overige afspraken stellen vrijwel niks voor. Ze zijn niet concreet en bestaan voornamelijk uit vage ‘inspanningsverplichtingen’. 

Dan de voortgangsrapportages van het RIVM: hoe heeft de industrie de afspraken uitgewerkt? Tweede conclusie: dat heeft ze nauwelijks met overtuiging gedaan. Ze is laat begonnen, heeft de maatregelen zo zwak als mogelijk uitgewerkt en vaak ook nog verzuimd om het RIVM cijfers te verstrekken ter beoordeling van haar inspanningen.

Sinds 2018 bleef het aantal volwassenen met overgewicht stabiel, het aantal met obesitas daalde slechts licht

Laten we eerst even terugkeren naar de afspraken zelf, zoals ze in 2018 zijn gemaakt in het onderdeel ‘Overgewicht’ van het Nationaal Preventieakkoord. De maatregelen die het bedrijfsleven zou nemen hebben vrijwel allemaal betrekking op ‘Gezonde Voeding’, en dan in het bijzonder op de thema’s ‘Schijf van Vijf en de gezonde keuze’, ‘Minder calorieën’ en ‘Gezonde kantines, restaurants en eetomgeving’

We vinden hier in totaal zeventien maatregelen. Zo beloven de supermarkten ‘jaarlijks 750 medewerkers van versafdelingen te scholen in gezonde voeding’, ‘moedigt Koninklijke Horeca Nederland haar leden aan om het drinken van water en suikervrije dranken te stimuleren ten opzichte van reguliere frisdranken’ en beloven de voedselfabrikanten tot ‘2020 aanvullende afspraken over portiegrootte te maken voor merkproducten in het koek-, snoep- en chocoladeschap’. 

De goede verstaander heeft door dat dit allemaal weinig concreet is. Als we de in het bedrijfsleven zo populaire SMART-methode ernaast leggen, voldoen er eigenlijk maar vijf aan de criteria: specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch, tijdgebonden. Frappant genoeg zijn dat tegelijkertijd niet heel vergaande afspraken: bijvoorbeeld de toezegging om uiterlijk in 2020 het suikergehalte van zuiveldranken met vijf procent te verlagen. Of de belofte van frisdrankfabrikanten dat zij zelf geen reguliere frisdranken meer aan scholen zullen verkopen. 

Dat is het RIVM ook opgevallen: ‘In tegenstelling tot de deelakkoorden Roken en Problematisch alcoholgebruik, zijn er in het deelakkoord Overgewicht geen doelstellingen per thema opgesteld. Daarnaast is het merendeel van bovenstaande doelen voor 2040 niet concreet en/of meetbaar,’ aldus de rekenmeesters uit Bilthoven.

Het is niet de eerste keer dat het RIVM deze observatie doet. Al tijdens de onderhandelingen over het preventieakkoord voerde het instituut een quickscan uit en stelde toen vast dat de voorgestelde maatregelen tegen overgewicht ‘onvoldoende [zijn] om de hoge ambities waar te kunnen maken’. Alhoewel de resultaten van de quickscan pas openbaar werden op de 23 november 2018, de dag dat het akkoord werd ondertekend, kregen de deelnemers aan de discussies over maatregelen tegen overgewicht ze al gepresenteerd op 7 september 2018.

Gek genoeg was dat geen aanleiding om de maatregelen aan te scherpen. Sterker nog, in de Wob-stukken zien we dat een aantal afspraken in de loop van de onderhandelingen is afgezwakt. 

Al tijdens de onderhandelingen beoordeelde het RIVM de voorgestelde maatregelen als ‘onvoldoende’

Zo stond in de concepttekst van 3 september nog dat supermarkten zouden streven naar een jaarlijkse groei van 5 procent in de verkoop van producten uit de Schijf van Vijf. Dit percentage verwaterde in de veel diffusere afspraak dat ‘Supermarkten, horeca en catering streven naar een jaarlijkse consumptiegroei van producten uit de Schijf van Vijf’. Het streefcijfer is weg en de verantwoordelijkheid is nu verdeeld over drie partijen. 

Een ander voorbeeld gaat over het drinken van water. Het concept van 3 september beschrijft dat de ‘horeca wordt gestimuleerd zo laagdrempelig mogelijk gasten te voorzien van drinkwater’. In de eindversie is dit veranderd in de toezegging van de brancheorganisatie Koninklijke Horeca Nederland dat zij haar leden zal aanmoedigen om het drinken van water en suikervrije dranken ‘te stimuleren’.

Pagina uit een conceptversie van het Nationaal Preventieakkoord.

Een laatste voorbeeld. In de conceptversie van september staat nog dat de consumptie van groenten en fruit naar het niveau van de Schijf van Vijf moet: 250 gram groenten en 200 gram fruit per dag. In de uiteindelijke versie is dit specifieke doel verdwenen. Er staat alleen nog maar dat de Schijf van Vijf ‘een leidraad’ is om het eet- en drinkpatroon gezonder te maken. 

Anders dan bij de lobby tegen de suikertaks, zien we in de Wob-stukken voor deze maatregelen geen duidelijke interventies van belanghebbenden. Wat niet wegneemt dat in de uiteindelijke versie van het preventieakkoord alsnog een aantal doelstellingen en afspraken zijn afgezwakt – ondanks het negatieve oordeel in de quickscan van het RIVM. 

Eerder schreef ik dat dit waarschijnlijk gebeurde omdat de industrie dreigde op te stappen van alle onderhandelingstafels. Dan zou er geen enkel akkoord zijn gekomen, ook niet tegen roken en overmatig alcoholgebruik. Veel maatschappelijke organisaties namen het zwakke akkoord ter preventie van overgewicht en obesitas daarom maar voor lief. Om erger te voorkomen. 

Vier jaar later zitten we dus met een tandeloos preventieakkoord. En met de uitwerking van de toch al slappe afspraken schiet het ook al niet op. Ietwat verborgen in bijlage B van zijn voortgangsrapportage noteerde het RIVM systematisch voor iedere afspraak wat de partijen er jaarlijks mee deden. 

Neem de toezegging van cateringbedrijven om het aanbod in kantines gezonder te maken. Eind 2018 stemden de leden van de Veneca – de koepel van cateraars – ermee in dat ze daarvoor minimaal één van zes mogelijke acties zouden ondernemen, zoals het aanbieden van gratis water of van de ‘betere keuze’ uit de Schijf van Vijf.

Met de uitwerking van de toch al slappe afspraken schiet het ook al niet op

Dat is op zichzelf al weinig ambitieus. Maar de Veneca zat haar leden bovendien niet echt achter de broek aan om werk te maken van die toezegging. Eind 2019 zou 75 procent van de achterban het kantineaanbod moeten hebben aangepast, maar de RIVM-rapportage maakt duidelijk dat de Veneca op dat moment haar leden slechts een e-mail had gestuurd met de vraag wie dat doel al had bereikt. Toen brak de covid-pandemie uit en kwam begrijpelijkerwijs alles stil te liggen. 

Een ander voorbeeld is de toezegging van de supermarktsector om zich te ‘committeren aan een substantiële reductie van de calorieën in frisdrank en dit voor maart 2019 uit te werken’. 

Je zou zeggen: dit streven geldt voor alle frisdranken. Maar de supermarkten besloten om de koolzuurhoudende dranken erbuiten te houden. Ze halen alleen suikers uit siropen, vruchtendranken en icetea zonder prik. 

Dus wat gebeurt hier? Met de ondertekening van het preventieakkoord maak je goede sier door te beloven dat je suiker gaat halen uit alle frisdranken van de huismerken. Maar bij de uitwerking negeer je de belangrijkste categorie – de frisdranken met koolzuur.

Suikerklontje

En desondanks durven de supermarkten doodleuk te beweren dat deze maatregel leidt tot een vermindering van de suikerinname tot 4 gram per dag – een suikerklontje. 

De sector verwijst daarvoor naar een Factsheet van het RIVM waarin wordt gesteld dat het suikergehalte in alle frisdranken met 10 procent omlaaggaat. Het RIVM maakte die optimistische schatting in de veronderstelling dat alle fabrikanten de suikers zouden beperken in alle varianten van hun frisdranken – naar de letter van het preventieakkoord. Terwijl dat dus helemaal niet staat te gebeuren. 

Conclusie: de supermarkten zijn hun belofte om substantieel suiker uit hun huismerkfrisdranken te halen niet nagekomen, en ze claimen bovendien dat hun veel beperktere maatregel hetzelfde effect heeft. Ik noem dat misleiding. 

Dit droevige beeld zien we ook in andere landen. Waar je ook kijkt, overal zie je dat de industrie met succes de scherpe kantjes weet af te lobbyen van alle pledges en deals. In het Verenigd Koninkrijk gebeurde dat met de Public Health Responsibility Deal. Wetenschappers legden in verschillende publicaties precies dezelfde mechanismen bloot die we hier zien: een combinatie van frontstage en backstage lobbying, waarbij de industrie via ambtelijke beïnvloeding keer op keer teksten weet om te buigen in haar voordeel.

In andere landen gebeurt hetzelfde, of het nu gaat om zoutreductie in Portugal of om voedings- en gezondheidsconvenanten in Frankrijk.

Bedrijven in de voedingsindustrie hebben de overheid en maatschappelijke organisaties in de tang. Praten over het op de markt brengen van minder ongezonde producten? Dan wel op basis van de voorwaarden die zij stellen en op basis van informatie die zij aanleveren, voor zover ze daartoe tenminste bereid zijn. De Ierse marketing expert Norah Campbell noemt het in een recente publicatie The gift of data. De industrie buit haar informatievoorsprong uit om veranderingen te vertragen en af te zwakken.

De industrie heeft de overheid en maatschappelijke organisaties in de tang

Want hier zit de andere grote makke van deze akkoorden. Het RIVM is volledig afhankelijk van de informatie die de levensmiddelenfabrikanten zelf aanleveren en die houden de kaarten tegen de borst. 

Dit zeggen de fabrikanten van A-Merken in hun voorstellen voor het Akkoord Verbetering Productsamenstelling: ‘Elk frisdrankbedrijf geeft op zijn eigen manier invulling aan de reductie. Zij verstrekken gegevens over de aantallen calorieën per 100 ml van de gehele productportfolio. De cijfers [..] zijn vertrouwelijk en worden niet met externen gedeeld.’ 

Niemand kan dus controleren in hoeverre cijfers kloppen en of cruciale informatie ontbreekt. Ook het RIVM beschikt niet over cijfers van de reductie van het gemiddelde suikergehalte in siroop, vruchtendranken, icetea en zuivelhoudende dranken van huismerken, schrijft het instituut in zijn voortgangsrapportage over 2020. De industrie beweert er druk mee bezig te zijn. Maar dat klinkt niet erg geloofwaardig. 

Het moge duidelijk zijn. Proberen om met de levensmiddelenindustrie tot betekenisvolle afspraken te komen is een totale verspilling van tijd en energie. Wat kan Blokhuis’ opvolger doen? De meest drastische zet is om de industrie niet meer bij het preventieakkoord te betrekken. De Socialistische Partij diende daartoe al in februari 2021 een motie in, maar die werd door geen van de huidige regeringspartijen gesteund en verworpen. 

Het is ook de vraag of we hier iets mee zouden zijn opgeschoten. We hebben de industrie nodig omdat we in Nederland geen wettelijke maximumnormen voor bijvoorbeeld suiker kunnen opleggen. 

Dwingend alternatief

Maar ook als we nog wél zaken met de industrie willen doen, kunnen we die strakker en dwingender organiseren. In het coalitieakkoord staat dat de regering ‘bindende afspraken met de industrie over gezondere voedingsmiddelen’ gaat maken. 

Dan zal ze ervoor moeten zorgen dat er een duidelijk, dwingend alternatief is als die afspraken niet worden nagekomen. Als gezegd, veel mogelijkheden zijn er niet, maar het uitbreiden van een suikertaks naar andere levensmiddelen als snoep en ontbijtgranen is zeker een optie om de industrie aan te zetten sneller, en bij meer producten tot suikerreductie over te gaan. 

Laten we hopen dat de in het coalitieakkoord opgenomen zin dat ‘we bezien hoe we op termijn een suikerbelasting kunnen invoeren’ daar de voorbode van is. Voordat de staatssecretaris opnieuw met de industrie aan tafel gaat zitten, moet hij daarom eerst in de Tweede Kamer de politieke rugdekking regelen die hem in staat stelt om haar effectief onder druk te zetten. 

De Engelse politiek filosoof Thomas Hobbes schreef het al in 1651: ‘covenants, without the sword, are but words, and of no strength to secure a man at all’. Staatssecretaris Maarten van Ooijen gaat de industrie alleen op de knieën krijgen als hij bij ze op bezoek gaat met wetgeving in de achterzak.