Politiek is in veel opzichten een poppenkast. Een bonte verzameling regeringsleiders zet een schouwspel neer, waarvan de media verslag doen. Hoe meer drama, hoe beter voor de kijkcijfers. Voor de bühne speelt ieder zijn ingestudeerde rol, en buiten het zicht van het publiek vinden de bepalende handbewegingen plaats.

Dubbelspel

Vanaf maart is de coronacrisis het decor van het Europese poppentheater. Met Groot-Brittannië uit de EU en Duitsland op het podium in een nieuwe rol, waarbij bondskanselier Angela Merkel samen met de Franse premier Emmanuel Macron het EU-budget wil uitbreiden, kregen de Nederlandse leiders plots ook een hoofdrol toebedeeld. Was het in maart en april nog de beurt van minister van Financiën Wopke Hoekstra, nu mocht minister-president Mark Rutte aanvoerder zijn van de groep landen die het Europese budget ‘zo klein mogelijk’ probeert te houden. Het leverde mooie scènes op, bijvoorbeeld toen Merkel en Macron zaterdagnacht ‘kribbig’ wegliepen bij Mark Rutte en de andere leiders van de ‘zuinige (of vrekkige) vijf’.

De hoofdredactie van Ruttes favoriete krant, de Financial Times, beschreef de strategie van onze premier als volgt: ‘Mr Rutte pays lip service to the idea of a stronger, geopolitical Europe but is unwilling to accept the price tag that comes with it, especially with national elections looming next year. Far-right Eurosceptics remain a threat although a majority of Dutch appear committed to EU membership.’

Dat Rutte zou instemmen met een licht gewijzigde versie van het plan, viel – op basis van hoe dat eigenlijk altijd gaat met zulke voorstellen – te verwachten

En wat dat betreft heeft Rutte het uitstekend gedaan. In Zuid-Europa noemen ze hem inmiddels ‘Mr. No, No, No’ of bad guy en dankzij die reputatie kan hij in Nederland gewoon voor Jan Klaassen spelen; zelfs wanneer de hele voorstelling in de soep loopt, blijft de goedlachse pop de grote publieksfavoriet. Op dit moment lijkt het erop dat de VVD bij de verkiezingen in maart opnieuw de grootste partij van Nederland wordt, en tegelijkertijd kan Europa op een flink gezamenlijk budget rekenen.

Dat Rutte zou instemmen met een licht gewijzigde versie van het plan van de Europese Commissie viel – op basis van hoe dat eigenlijk altijd gaat met Commissievoorstellen – te verwachten. Bovendien is ook het VNO-NCW, een lobbyclub voor het bedrijfsleven die zich met name inzet voor multinationals en waarmee Rutte graag overlegt, groot voorstander van het plan. Samen met de Italiaanse collega-club Confindustria sprak het VNO-NCW op 9 juli zijn steun uit voor het steunpakket. Alleen op één punt is de bedrijfslobby het niet eens: ze wil niet meebetalen. ‘New charges – especially in the form of general taxes – for European enterprises,’ raadt het VNO-NCW af. Dat was een directe aanval op de plannen van de Europese Commissie voor een gezamenlijk beleid om belastingontwijking door grote bedrijven – waarin Nederland een prominente rol speelt – tegen te gaan. Daarover werden dit weekend geen concrete nieuwe afspraken gemaakt.

Subsidie of lening

Wie de verslagen op tv zag en de kranten las, kreeg de indruk dat Rutte heel erg dwars lag. Maar als je het bedrag bekijkt dat echt ter discussie stond, viel het allemaal wel mee. De inzet van de onderhandelingen: 100 tot 150 miljard euro. Rutte en de leiders van Zweden, Denemarken, Oostenrijk en Finland wilden dat bedrag toekennen als ‘lening’ in plaats van als ‘subsidie’. 

De andere 93 procent van de 1824 miljard euro (de EU-meerjarenbegroting 2021-2027 van 1074 miljard euro en het tweede corona-herstelfonds met de naam Next Generation EU van 750 miljard euro) was daarmee bij voorbaat zo goed als verdeeld. Op 9 april werd al een eerste coronapakket van 540 miljard goedgekeurd dat hier los van staat.

Centraal in de onderhandelingen stond het budget voor Next Generation EU. De Europese Commissie is van plan om de 750 miljard voor dit corona-herstelfonds zelf op de kapitaalmarkten te lenen. Dat is een breuk met het gangbare begrotingsbeleid: de inkomsten, die bestaan uit afdrachten van de EU-landen plus invoerheffingen op goederen van buiten de Unie, moeten normaliter in balans zijn met de uitgaven. De Commissie wil de leningen terugbetalen via toekomstige EU-budgetten tussen 2028 en 2058.

De onderhandelingen gingen over de voorlopige verdeelsleutel waarmee de lening van 750 miljard vanaf 2028 wordt terugbetaald

In feite gingen de onderhandelingen van dit weekend dus niet over additionele stortingen in de EU-pot in de jaren 2021-2027, maar over de toekomstige verdeelsleutel waarmee de lening van 750 miljard via de begrotingen van 2028-2058 wordt terugbetaald. Daarbij is er keus tussen twee smaken: via de reguliere EU-verdeelsleutel op basis van draagkracht (de ‘subsidies’ die Macron en Merkel voorstelden), of elk land betaalt terug wat het zelf heeft uitgegeven (de ‘leningen’ die Rutte voorstelt). In dat tweede scenario is geen sprake van solidariteit, maar alleen van marginale voordelen omdat de Europese Commissie (met het EU-budget als ‘onderpand’) op de kapitaalmarkten geld kan aantrekken tegen een lagere rente dan sommige landen individueel kunnen lenen. De uiteindelijke verdeling: 390 miljard wordt toegekend als subsidie, en 360 miljard wordt – voor de landen die het geld nodig hebben – door de Commissie verstrekt als een ‘lening’ aan de individuele lidstaten.

Corona als decor

Dan de bestedingen. De 750 miljard van Next Generation EU wordt de komende jaren uitgegeven via allerlei verschillende sub-EU-potjes, waarvan het coronaherstelfonds, de Recovery and Resilience Facility, met 662,5 miljard verreweg de grootste is. Het gedeelte dat wordt toegekend als ‘subsidie’ (312,5 miljard) wordt via een vooraf bepaalde sleutel verdeeld over de verschillende landen. Het pakket is erop gericht de economie te stimuleren op plekken die achterop zijn geraakt. Landen met een lager bbp en een hogere werkloosheid krijgen daarom meer geld dan rijke landen als Duitsland en Nederland.

Maar dat bijvoorbeeld Polen relatief veel geld krijgt uit de coronapot (8,6 procent van het totaalbedrag), heeft eigenlijk niet zoveel te maken met de hevigheid van de pandemie in dat land, en vooral met de economische achterstand die er ook al voor corona was.

Ook de bestemmingen van de overige 77,5 miljard zijn slechts gedeeltelijk aan de pandemie gerelateerd. Een klein deel gaat naar ‘gezondheidsprogramma’s’ en ‘humanitaire hulp’, en de rest is bestemd voor algemene EU-doelstellingen als vergroening en digitalisering, en voor uitbreiding van investeringsprogramma’s als Horizon Europe en InvestEU. Op die programma’s is in de reguliere meerjarenbegroting gekort, maar ze worden in het coronafonds weer iets uitgebreid. Die aanvulling vanuit de Next Generation EU-pot is echter veel lager dan in het oorspronkelijk voorstel van de EC. Ten opzichte van dat plan is 112,5 miljard euro overgeheveld naar de Recovery and Resilience Facility, en daarvan is 110 miljard omgezet van subsidie naar lening. Het volledige bedrag dat – op aandringen van de zuinige vijf – is gekort op subsidies was anders dus naar deze moderniseringsprogramma's gegaan.

Het lijkt er in eerste instantie op dat het coronafonds inhoudelijk niet specifiek is gericht op de coronaproblemen, maar vooral op uitbreiding van de reguliere EU-begroting. De Europese regeringsleiders geven daarmee gehoor aan de oproep die Christine Lagarde, president van de Europese Centrale Bank, al voor de crisis deed: voer een ruimer begrotingsbeleid om de economie te stimuleren, want de effectiviteit van ruim monetair beleid is beperkt.

Gebruik van de reguliere verdeelsleutel betekent dat ook de eurosceptische regeringen in Hongarije en Polen flinke budgetten krijgen toegekend, terwijl die landen (vooralsnog) niet buitenproportioneel hard door het virus zijn geraakt. Rutte was op de top ook degene die wilde dat de toekenning van het coronageld conditioneel wordt aan het niet verder afbreken van de rechtsstaat. Ook dat was op zich niets nieuws: het idee om de uitbetaling van EU-gelden te koppelen aan het respecteren van de rechtsstaat stelde de Commissie al voor in 2018. De Hongaarse premier Viktor Orbán haalde echter flink uit naar Rutte en beschuldigde hem – zonder dat het ironisch bedoeld was – van ‘communistische praktijken’. Ruttes eis zou de Europese cashflow kunnen blokkeren als Orbáns regering de benoemingen van rechters verder politiseert. In het uiteindelijke akkoord staat slechts een vage verwijzing naar het concept ‘conditionaliteit’, dat nog verder uitgewerkt moet worden.

Nog geen enkele SURE-euro uitgekeerd 

De verschillende belangen en wensenlijstjes die de EU-top tot een voor iedereen acceptabel compromis moest boetseren, doen een andere vraag rijzen: is de Europese Unie als instituut wel ingericht om snel en efficiënt te reageren op een plotselinge ramp? De SURE-regeling van het eerste steunpakket moest de acute coronaklappen opvangen: een fonds van maximaal 100 miljard voor een snel vangnet voor werknemers in Europese landen die krap bij kas zitten; zeg maar het Europese equivalent van de Nederlandse NOW-regeling, waarmee de salarissen van thuiszittend personeel de afgelopen maanden werden doorbetaald. 

De Europese ministers van Financiën ondertekenden al op 9 april het concept van SURE, de definitieve verordening dateert van 19 mei. Maar de Commissie is nog steeds bezig met ‘het vaststellen van alle relevante procedures om een soepele tenuitvoerlegging van het nieuwe instrument mogelijk te maken’ en wacht daarbij nog op ‘financiële garanties’ van alle lidstaten. Het plan was snel gesmeed, maar uit de SURE-regeling is tot op heden geen euro uitgekeerd.

Ironie en hypocrisie 

Dat er vanwege de pandemie meer overheidsbesteding nodig is om de Europese economie te stimuleren is evident. Zelfs Rutte erkent dat. De euro maakt het voeren van ruimer begrotingsbeleid voor sommige eurolanden echter bijzonder lastig. Juist in crisistijd worden hun financiële mogelijkheden beperkt, doordat ze moeten lenen in een munt die ze niet meer zelf kunnen controleren. Ze ontberen de belangrijkste monetaire en budgettaire instrumenten om een economische crisis te bestrijden en verloren daarmee een groot deel van hun soevereiniteit.

Eén klein land kan de financiering van meerdere Europese overheden beknotten, en daarmee de economie van een heel continent in gevaar brengen

Voor ruimer begrotingsbeleid is consensus vereist – en daar schort het behoorlijk aan. Nederland eist van de Portugezen, Spanjaarden en Italianen economische hervormingen in ruil voor steun. Ze moeten bijvoorbeeld korten op de pensioenuitkeringen en de arbeidsmarkt hervormen. Hiermee oogst Rutte grote weerstand in die landen, omdat hij op de stoel gaat zitten van hun nationale bestuurders. Dat Nederland in de onderhandelingen dreigt met een veto onderstreept hoe gecompliceerd het bestuursmodel van Europa in elkaar steekt. Eén klein land zou de financiering van meerdere Europese overheden kunnen beknotten, en daarmee de economie van een heel continent in gevaar brengen.

Anderzijds leeft in Nederland vooral onvrede over de ‘bodemloze put’ van Europa. Want ondanks de ‘vrekkige’ reputatie die Rutte hooghoudt, gaat er in de ogen van veel Nederlanders, en volgens politieke partijen van links tot rechts, ‘veel te veel’ geld naartoe. Waarom moet de gemiddelde Nederlander meer bijdragen aan de Europese begroting, dan de gemiddelde Italiaan, terwijl ze in Italië korter werken, en het gemiddelde vermogen in Lombardije groter is dan in Nederland? Het antwoord op die vraag komt in een volgend artikel.