‘Nederlandse trend overduidelijk negatief’: dit treurige kopje staat boven een drietal grafieken op de website van de Algemene Onderwijs Bond. De grafieken tonen de Pisa-scores van Nederlandse vijftienjarigen op drie schoolonderdelen: rekenen, lezen en natuurwetenschappen. Deze scores worden sinds 2003 in Nederland bijgehouden en vertonen op alle drie de onderdelen een duidelijk neergaande lijn. 

Zo’n niveaudaling op elk terrein is uitzonderlijk. Van de 37 andere landen die meedoen aan de Pisa-meting zijn er slechts zeven die een vergelijkbare achteruitgang laten zien. Het enige positieve nieuws is dat we in Nederland wat rekenen en natuurwetenschappen betreft nog boven het OESO-gemiddelde zitten. Maar waar we in het verleden met lezen tot een van de beste landen behoorden, zitten we nu zelfs onder het gemiddelde. Die daling van het leesniveau zie je in meer landen, maar nergens gaat het zo hard als in Nederland.

Het nieuws over de dalende Pisa-scores sluit aan bij de negatieve trend die al in 2017 werd opgemerkt door de Onderwijsinspectie. Die constateerde onder andere dat aan het einde van de basisschool het streefniveau lezen en rekenen door een groeiende groep leerlingen niet meer wordt bereikt. Daarnaast blijkt er geen land te zijn binnen de OESO waar het kwaliteitsverschil tussen scholen zo groot is als in Nederland. Met als gevolg dat kinderen soms één of twee schoolniveaus lager uitkomen in het vervolgonderwijs dan hun leeftijdsgenoten met ongeveer hetzelfde intellectuele vermogen. En in 2021 is er nog niet veel veranderd.

Onderwijsuitgaven stijgen

Nu ligt het voor de hand om te denken dat zo’n kwaliteitsdaling het gevolg moet zijn van een forse bezuiniging op het onderwijs. Maar dat is niet het geval. De uitgaven zijn zelfs gestegen. Gaven we in 1997 nog zo’n 4,4 miljard euro uit aan het peuter- en basisonderwijs, in 2020 is dat opgelopen tot 11,3 miljard.

Bijna een verdrievoudiging in minder dan 25 jaar dus. Maar: deze cijfers zijn minder hard dan ze lijken. Volgens een recent rapport dat het organisatieadviesbureau McKinsey uitvoerde in opdracht van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) zijn in de periode van 2006 tot 2019 de uitgaven per leerling in het primair onderwijs weliswaar met 18 procent gestegen, maar van dat extra geld moet ook meer betaald worden.

Méér geld heeft mínder kennis opgeleverd bij kinderen in het basisonderwijs

Zo besloot de overheid in 2013 om het geld voor onderwijshuisvesting weg te halen bij de gemeenten en voortaan rechtstreeks over te maken aan de schoolbesturen. Dit omdat gemeenten het schoolhuisvestingsgeld te vaak zouden uitgeven aan zaken waar het niet voor bestemd was. 

Een ander negatief effect op de budgetten is het dalende leerlingenaantal sinds 2006. Dat heeft direct effect op hun budget: hoe minder leerlingen, hoe minder geld. Maar omdat scholen veel vaste kostenposten hebben – denk aan salarissen van het onderwijzend en ondersteunend personeel en het onderhoud van de gebouwen – zijn ze per saldo slechter af. 

Toch kun je op basis van de gemeten prestaties stellen dat méér geld, mínder kennis heeft opgeleverd bij kinderen in het basisonderwijs. Het onderwijs is, kortom, minder doelmatig geworden, concludeert ook McKinsey in haar rapport. En niet alleen absoluut gezien. Ook als je het in internationaal perspectief bekijkt, valt op dat we slecht afsteken bij de rest.

Geldstromen door de school

De constatering dat de uitgaven per leerling stijgen terwijl de schoolprestaties dalen, roept de vraag op: hoe kan dit? In 2017 constateerde de Algemene Rekenkamer dat deze vraag moeilijk te beantwoorden is. De jaarrekeningen van de schoolbesturen zijn daarvoor niet inzichtelijk genoeg. ‘Waaraan de onderwijsinstellingen hun financiële middelen precies besteden en welke prestaties en effecten zij ermee bereiken, is niet uit de jaarrekeningen van de schoolbesturen op te maken.’

Illustratief voor de mist rond de onderwijsuitgaven is het particuliere initiatief van de onderzoekers Marije van den Berg – van het onderzoeks- en adviesbureau Democratie in uitvoering – en Pieter Buisman, zelfstandig adviseur en mede-oprichter van het platform Geldstromen door de Wijk. 

Buisman en Van den Berg besloten onderzoek te doen naar de geldstromen door de Leidse basisschool Lucas van Leyden, na een persoonlijke ervaring van Van den Berg. Het viel haar op dat de school van haar kinderen kampte met allerlei achterstallig onderhoud – een dranger op een deur bijvoorbeeld. Daarnaast kampte een van haar kinderen met lees- en schrijfproblemen; waarom was de school niet in staat om haar dochter te helpen?

De bijles die ze min of meer noodgedwongen inschakelde was duur: die kostte haar per maand meer dan ze per jaar aan schoolgeld betaalde. Wat betekende dit voor de kinderen wier ouders die bijles niet konden betalen, vroeg zij zich af. Werd het geld van de school wel efficiënt besteed?

Er blijft onnodig veel geld hangen in ‘tussenlagen, u-bochten en vermeende schaalvoordelen’

Ze stelde de schooldirecteur voor de geldstromen in kaart te brengen. Wat waren de inkomsten en de uitgaven van de school? Wie bepaalde waar het geld heen ging? Wat zou er beter kunnen?

De directeur stemde in en de gemeente Leiden stelde subsidie beschikbaar. Pieter Buisman had door Geldstromen door de wijk ervaring met het in kaart brengen van geldstromen. Met zijn hulp kon het project Geldstromen door de school van start. 

Het bleek een hels karwei dat soms werd gefrustreerd omdat het Leidse schoolbestuur op een aantal vragen geen antwoord wilde geven. Toch leverde het uiteindelijk een indrukwekkend beeld op van alle ‘handen’ waar het onderwijsgeld doorheen gaat.

Buisman en Van den Berg concludeerden dat deze complexiteit het voor leerkrachten en ouders in de medezeggenschapsraad zo goed als onmogelijk maakt om grip op de financiën van hun school te krijgen. Daarnaast constateren ze dat er onnodig veel geld blijft hangen in ‘tussenlagen, u-bochten en vermeende schaalvoordelen’.

Wat is kwaliteit?

Nederland is het enige OESO-land waar individuele schoolbesturen zelf de kwaliteitseisen van het onderwijs kunnen bepalen. Sterker: veel scholen hebben helemaal geen maatstaf voor kwaliteit. In het laatste rapport van de Onderwijsinspectie – De Staat van het Onderwijs 2022 – staat dat maar liefst een kwart van de scholen en de helft van de schoolbesturen helemaal ‘geen visie op taal en rekenen heeft vastgelegd’. Terwijl dit volgens de Inspectie een voorwaarde is ‘om te kunnen sturen op goed taal- en rekenonderwijs’. 

Nederland is het enige OESO-land waar individuele schoolbesturen zelf de kwaliteitseisen van het onderwijs kunnen bepalen

De schoolbesturen in het primair onderwijs worden landelijk vertegenwoordigd door de PO-raad. In het jaarverslag schrijft de PO-raad weliswaar dat een algemene definitie van kwaliteit wel wenselijk is, maar ook dat zij dit voorlopig nog beschouwt als toekomstmuziek. Onder het kopje ‘Waar we heen willen’ is te lezen: ‘Ieder schoolbestuur formuleert, in samenspraak met haar scholen, een eigen definitie van kwaliteit’. Om te vervolgen met nog zo’n stip op de horizon: ‘Ieder schoolbestuur wéét of het onderwijs op de scholen aan haar eigen ambities voldoet en onderzoekt volgens een vaste kwaliteitscyclus wat beter kan en beter móet. In een samenleving waarin iedereen – terecht – een mening heeft over onze maatschappelijke opdracht, is het vanzelfsprekend dat scholen en hun besturen actief en transparant communiceren over hoe ze het doen.’

Onderwijsinspectie is tandeloze tijger

De Onderwijsinspectie is een intern controleorgaan van het ministerie van Onderwijs en heeft de opdracht om het functioneren van individuele scholen in kaart te brengen en te controleren. In het afgelopen woensdag verschenen rapport De staat van het Onderwijs 2022 luidt de Inspectie de noodklok over de dalende leerprestaties. Deze kunnen binnen twee jaar op orde zijn, stelt de Inspectie, mits de focus terugkeert naar basisvaardigheden, zoals rekenen en taal. 

Dit suggereert dat er sprake is van een breed gedragen definitie van onderwijskwaliteit. Toch is dat niet het geval. De invloed van de Inspectie blijkt in de praktijk dan ook tegen te vallen. Het is een ‘tandeloze tijger’ stelt onderwijskundige Geert Driessen. Hij was 33 jaar onderzoeker aan het Instituut voor Toegepaste Sociale Wetenschappen van de Radboud Universiteit Nijmegen. 

De inspectie kan volgens hem alleen testen of ‘de kerndoelen voldoende aan bod komen, de lesstof is afgestemd op de voortgang in ontwikkeling van de leerlingen en het onderwijs zo is ingericht dat leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doorlopen’. Stuk voor stuk punten die je op een afvinklijstje kunt zetten, maar of ze tot de gewenste resultaten leiden is niet duidelijk.

Volgens de Onderwijsraad, een onafhankelijk adviesorgaan van de Nederlandse regering, is het voor de Onderwijsinspectie moeilijk om een goed oordeel te vellen over de onderwijspraktijk, vanwege de hoge mate van vrijheid die scholen hebben om zelf hun onderwijs in te vullen. Het is tekenend dat ondanks het alarmerende nieuws over de leerprestaties van Nederlandse basisschoolleerlingen, maar liefst 98 procent van de Nederlandse basisscholen in 2020 nog een voldoende kreeg van de Inspectie. 

Behalve weinigzeggend zijn de beoordelingen van de Onderwijsinspectie ook nog eens zeer globaal. Zowel de school met een 5,5 als de school met een 7,5 krijgt een ‘voldoende’, aldus een woordvoerder. 

Ten slotte meet de Onderwijsinspectie met verschillende maten. Bij scholen met veel ‘gewichtenleerlingen’ stelt ze lagere eisen dan bij scholen waar maar weinig kinderen met een sociaal-economische achterstand op zitten. Doordat de Inspectie de beoordelingen van scholen met veel gewichtenleerlingen ‘opkrikt’, wordt het beeld van de algehele onderwijskwaliteit rooskleuriger gemaakt dan het is.

Het probleem van een grote zak geld

Een van de meest in het oog springende kenmerken van het Nederlandse onderwijssysteem is de lumpsum-financiering die in 2006 in het basisonderwijs is ingevoerd. Dit systeem komt erop neer dat schoolbesturen een zak geld krijgen van de overheid en vervolgens zelf kunnen bepalen hoe zij die willen uitgeven. Binnen de OESO-landen is dit uniek. Er is geen ander land waar de overheidsplicht om alle kinderen kwalitatief hoogstaand onderwijs te bieden bijna volledig is gedelegeerd aan de schoolbesturen. 

De invoering van de lumpsum-financiering kwam niet zomaar uit de lucht vallen. Die was een reactie op de ergernissen van schooldirecties en besturen over de vele regels en voorschriften van het ministerie van Onderwijs. Die zorgden regelmatig voor onduidelijkheid en maakten het scholen moeilijk om maatwerk te leveren. 

Het probleem is dat onderwijsprofessionals niet per se ook financiële professionals zijn

Ondertussen kampte het ministerie zelf met een groot aantal openeinderegelingen, waardoor de uitgaven alsmaar opliepen. Met een vast budget per school zouden ze in een keer van dit probleem af zijn. 

Daarbij: de lumpsum-financiering paste ook goed bij de neoliberale wind die anno 2006 volop waaide. Minder overheidsbemoeienis zou alles efficiënter, innovatiever en meer klantgericht maken, zo was de gedachte. Of het nou ging om de spoorwegen, de energieleveranciers of het onderwijs. Zo’n totaalfinanciering getuigde van een groot vertrouwen in degenen die het werk daadwerkelijk uitvoeren: de onderwijsprofessionals. 

Het probleem is dat onderwijsprofessionals niet per se ook financiële professionals zijn. De grote geldbedragen die de schoolbesturen nu rechtstreeks in handen kregen, dwongen hen min of meer om bestuurders met vooral financiële kennis in dienst te nemen. En dat verplichtte schooldirecteuren vervolgens veel tijd te besteden aan de administratieve verantwoording aan deze nieuwe besturen. 

Jonge schooldirecteuren hadden hier weinig moeite mee, zo bleek uit een onderzoek van de Volkskrant dat kort na de invoering van de lumpsum-financiering in het basisonderwijs werd uitgevoerd. Zij beschouwden zichzelf toch al meer als manager dan als leerkracht. Maar oudere schooldirecteuren ging dit minder goed af. Zij waren veelal gewend aan een schoolbestuur van voornamelijk vrijwilligers, en gaven aan dat deze bureaucratische rompslomp hen afhield van hun belangrijkste taak: goed onderwijs geven en faciliteren. 

Ondertussen dwongen de extra bestuurskosten de scholen om nog efficiënter te gaan werken. Dit leidde tot schaalvergroting: veel kleine scholen kwamen onder één groot schoolbestuur te hangen. En daarmee werd de kloof tussen de mensen die het geld beheerden en de mensen die het echte onderwijswerk deden nog groter.

Dit artikel is deel een van een tweeluik. Het volgende deel gaat over de rol die schoolbesturen spelen bij het verbeteren van de onderwijskwaliteit.