De Duitse boer Gerhard Eilerman uit Wrelte laat tijdens de oliecrisis van 1977 zijn Volkswagen-busje trekken door een paard.
© ANP

Met de noodvoorraad diesel in Twentse zoutholtes kán het niet misgaan

25
Twente

    Ook jouw gemeente krijgt steeds meer taken en dus meer macht. Daarom gaat FTM lokaal.

    In twee Twentse zoutholtes ligt 250 miljoen liter diesel opgeslagen. Deze strategische voorraad is aangelegd voor noodgevallen, waarbij Nederland afgesloten raakt van olie. Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat is betrokken als belanghebbende en vergunningverlener. Ook valt Staatstoezicht op de Mijnen als toezichthouder staatsrechtelijk onder EZK. Hoe onafhankelijk is dan de vergunningprocedure?

    Dit stuk in 1 minuut

    Waar gaat dit over?

    • Sinds de oliecrisis in 1973 heeft de overheid afgesproken ieder jaar minstens voor 90 dagen aan dieselolie op voorraad te houden. Sinds 2015 bewaart men 250 miljoen liter diesel in twee ondergrondse zoutholtes in Twente, goed voor ongeveer 8 procent van de Nederlandse reserve.

    • Die holtes zijn van Nouryon, de grootste zoutwinner- en producent in de regio Twente. Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat heeft niet alleen belang bij deze opslag, maar verleent ook de vergunningen.

    • Omwonenden zijn niet blij met de ondergrondse dieselopslag: zij vrezen olielekken, zoals in Duitsland eerder gebeurde, met evacuaties tot gevolg. 

    • Nouryon wil niet reageren op de vraag wie verantwoordelijk is als het onverhoopt misgaat. ‘Het lekt niet, dat is een hypothetisch scenario waar ik geen antwoord op geef.’

    Hoe heeft Follow the Money dit onderzocht?

    • Dit artikel is ontstaan in het kader van een bredere samenwerking tussen Follow the Money en de regionale publieke omroepen van Friesland, Groningen, Drenthe en Overijssel. Het onderwerp dat bij de pitch die FTM heeft georganiseerd de meeste stemmen kreeg, was de vraag naar de belangen van de winning van zout bij de Gronings-Drentse grens. Samen met de regionale omroepen besloot FTM het onderwerp ‘zoutwinning’ wat breder op te pakken.

    • Er is uitgebreid gesproken met mensen uit de buurt, zoutwinner, toezichthouder en gedupeerden, om een zo volledig mogelijk beeld te schetsen.

    • Follow the Money is op locatie geweest om beter inzicht te krijgen in de lokale problematiek.

     

    Lees verder

    ‘Beste luisteraars, dit alles is voor zeker geen heuglijk nieuws.’ Zo begint de Belgische oud-minister van Economische Zaken Willy Claes bijna 46 jaar geleden zijn toespraak op de radio. ‘Maar ik kan u evenwel de verzekering geven, dat de regering alles doet om u zoveel als het nodig is te vrijwaren van de mogelijke en eventueel wel dramatische gevolgen van een petroleumschaarste. [...] Ik doe evenwel een nieuw beroep op uw burgerzin om mee te werken, om overtredingen te signaleren, om geen petroleumproducten te hamsteren en om eventuele zwarte markt-prijzen niet in de hand te werken.’ 

    Het is 1973. Het Westen heeft vooral bij monde van de VS en Nederland haar steun uitgesproken aan Israël in de Jom Kippoeroorlog. Het gevolg: Arabische olie-exporteurs weigeren aan enkele landen, waaronder Nederland, te leveren en de olieprijzen rijzen de pan uit. Er ontstaat een enorme olieschaarste, waardoor zelfs verplichte autoloze zondagen moeten worden ingevoerd. Dat gebeurde ook in Nederland en België.

    Koste wat het kost wil de Nederlandse overheid nu zo’n zelfde situatie voorkomen. Hoe, dat weet de overheid ook al. In internationaal verband is afgesproken om per land ten minste voor drie maanden aan aardolieproducten op voorraad te hebben. Het Centraal Orgaan Voorraadvorming Aardolieproducten (COVA), een onafhankelijke stichting die onder het ministerie van Economische Zaken en Klimaat valt, is daar in Nederland verantwoordelijk voor. 

    De strategische opslag van Nederland bevindt zich voor een groot deel in ondergrondse zoutcavernes bij het Duitse Etzel. Maar de overheid wil de buitenlandse opslag liever afbouwen, en meer opslaan in eigen land. Tegelijkertijd zijn de prijzen voor opslag door de geringe opslagcapaciteit enorm gestegen, en moet COVA meer olie opslaan dan vroeger. Sinds 2015 zit de olie daarom ook in Nederland in de diepe ondergrond: in oude zoutwingaten in Twente. En daar zijn omwonenden niet al te enthousiast over.

    Het plan voor deze ondergrondse opslag is bedacht door de Rijksoverheid en wordt uitgevoerd door twee commerciële partijen: energiebedrijf Varo (voorheen Argos) en zoutwinner Nouryon (voorheen AkzoNobel). Voor die laatste is dat zeer lucratief: het bedrijf verdient geld door zout uit de grond te trekken en vervolgens opnieuw door het gat te verhuren voor olieopslag.

    (Kern-)Afval in zoutholtes

    Het is niet de eerste keer dat wordt nagedacht over een nuttige toepassing voor zoutholtes. Zo speelt Nederland nog altijd met het idee om kernafval in zoutgaten op te slaan. In Asse in Duitsland zijn in 1967 al vaten vol kernafval in de grond gestopt. Die moest de Duitse overheid al na ruim veertig jaar weer naar boven halen: pekel had de vaten aangetast, waardoor ze radioactiviteit lekten. 

    Ook AkzoNobel had al eerder plannen om zijn cavernes te vullen. Het bedrijf bedacht samen met afvalverwerker Twence het plan om enkele instabiele zoutgaten te vullen met afval, meer specifiek vliegas, om ze te stabiliseren. Dat was dringend nodig, aldus Akzo, maar het onderliggende motief was vooral geld verdienen

    Lees verder Inklappen

    Nouryon heeft een vergunning voor de opslag van 750 miljoen liter gasolie. Deels voor commerciële, deels voor strategische doeleinden. Daarvoor zijn vijf stabiele cavernes in Twente uitgekozen waarvan er twee voor de opslag zijn ingericht, onder het bedrijventerrein Marssteden. In die twee cavernes is olie gepompt, 250 miljoen liter. Die voorraad is uitsluitend strategische opslag: daarmee kan Nederland ongeveer elf dagen vooruit. De opslag in terminals en cavernes in binnen- en buitenland behelst 80 procent van onze benodigde voorraad. De overige 20 procent wordt bij grote oliebedrijven verplicht bijgehouden.

    Er zijn volgens Nouryon geen plannen om de andere drie cavernes nog met olie te vullen voor commerciële opslag, ‘ondanks de technische voordelen en milieu- en omgevingsvoordelen van ondergrondse opslag’. Het maatschappelijk draagvlak in de regio is daarvoor te beperkt en bovendien zegt Nouryon zich liever te richten op de zoutproductie.

    Hier zou niets gebeuren

    Mensen uit de omgeving zijn bang dat de diesel, die al ondergronds zit, op den duur weglekt. Dat is in 2014 al een keer gebeurd, in Duitsland, vlakbij de Nederlandse grens bij Enschede, door een lek in een boorgat. Tien koeien werden ziek door het drinken van oliehoudend water en moesten worden afgemaakt. Enkele omwonenden werden geëvacueerd. Al met al veroorzaakte het ondergrondse olielek een omvangrijke vervuiling van bodem en grondwater. Ook daar werd diesel strategisch opgeslagen in oude zoutcavernes. Het kostte uiteindelijk tussen de 70 en de 100 miljoen euro om alles schoon te maken. 

    Op het moment dat die olie ging lekken, was de vergunning voor de opslag in Nederland al verleend. Toenmalig minister van Economische Zaken Henk Kamp stelde de Kamer gerust: verschillende onderdelen van de opslag hier waren anders dan in Duitsland. Kortom: hier zou niets gebeuren. Toch voerde het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) naar aanleiding van het incident nog een literatuuronderzoek uit naar eerdere incidenten rond opslag in zoutcavernes, om te bekijken hoe groot de kans was dat die hier ook zouden plaatsvinden. 

    Het RIVM constateerde dat wereldwijd 167 problemen zijn waargenomen met installaties in zoutcavernes, voor het overgrote deel in de Verenigde Staten. Omdat de context en de opgeslagen stof vaak anders waren en een deel van de gegevens voor die incidenten ontbrak, kon het instituut op basis van die informatie weinig zeggen over het risico op incidenten bij Marssteden. 

    Onderhoud kost geld, handhaven vereist aandacht en mankracht en mensen worden laks

    Wel trok het wat algemene conclusies: ‘Veel incidenten ontstaan door 1) organisatorische tekortkomingen, 2) menselijk falen en technische problemen. Bij deze oorzaken wordt verwacht dat preventieve maatregelen de kans op een incident verkleinen, maar niet uitsluiten. Hierbij is vooral goede bedrijfsvoering door voldoende en goed opgeleid personeel en deskundige externe controle van belang.’

    Opslag is uiteindelijk altijd mensenwerk

    Juist om die reden is hoogleraar Civiele Techniek en Geowetenschappen Timo Heimovaara van de TU Delft er niet gerust op. ‘Dat gaat altijd fout’, zegt hij. Heimovaara benadrukt dat hij niet principieel tegen dieselopslag is, maar vooral bang is voor menselijke fouten. ‘Op het moment dat we het kunnen opslaan zonder pijpen, zou het goed zijn. Maar dat kan niet, dus je moet onderhoud plegen, monitoren, goede controle uitoefenen. Daar ontstaan vaak de problemen. Want onderhoud kost geld, handhaven vereist aandacht en menskracht en mensen worden laks.’ 

    In 2014, nog voor het incident in Duitsland, publiceerde het tijdschrift Engineering Geology al eens een onderzoek naar de risico’s van dieselopslag in Twente. Ook daar was de conclusie dat het succes ervan valt of staat bij hoe effectief menselijke tussenkomst is: ‘Voor meerdere scenario's (bijv. falen van de put, instabiele grot, hoge druk), zijn bij afwezigheid van menselijk ingrijpen de kansen op falen gemiddeld tot hoog. Wanneer menselijke tussenkomst wordt verondersteld (bijv. door monitoring van de put), nemen deze faalkansen aanzienlijk af, vooral die geassocieerd met de put. [...] er moet een uitgebreid monitoringsplan worden opgesteld om de insluiting van de gasolie in het opslagsysteem en de stabiliteit op lange termijn te bewaken, en om te zorgen voor de tijdige menselijke interventie, die het risico aanzienlijk vermindert.'

    Saillant is dat drie van de negen auteurs van dat onderzoeksverslag toen in dienst waren bij AkzoNobel (nu Nouryon), direct belanghebbende bij de opslag. 

    De zoutcavernes zelf zijn speciaal ingericht voor de dieselopslag en zijn in de woorden van Nouryon ‘intrinsiek stabiel’: instorten kunnen ze niet. Toch worden ook deze cavernes voor de zekerheid gemonitord. Dat is niet makkelijk, aangezien mensen niet de caverne in kunnen om te controleren of alles goed gaat. Dat gebeurt van een afstand. Nouryon heeft daarvoor een meetsysteem ingericht. Om de vijf jaar gaat het bedrijf met een sonar de caverne in. Zo kan Nouryon de holte van binnenuit bekijken en wordt duidelijk of daar iets veranderd is. Ook wordt continu in de gaten gehouden of er geen lekkages optreden, door de druk te meten.

    Hoogleraar Timo Heimovaara vraagt zich af waarom alle opslag niet bovengronds kon. Als er dan iets misgaat, kan je er makkelijker bij om het op te lossen, is zijn redenering. Volgens het ministerie van Economische Zaken en Klimaat zijn er twee grote voordelen aan ondergrondse opslag ten opzichte van bovengrondse opslag: ‘De externe veiligheid is groter, want het risico op bijvoorbeeld ongelukken of branden is veel kleiner, en er is meer leveringszekerheid, omdat de diesel ondergronds langdurig bewaard kan worden, waarbij het product stabiel en kwalitatief goed blijft.’

    Uit een artikel van de BBC over strategische opslag blijkt dat bovengrondse opslag ook veel duurder is. Het medium beschrijft dat ‘de Chinezen niet de luxe van zoutcavernes hebben en daarom gebruik moeten maken van veel duurdere bovengrondse opslag in tanks.’ Ook oud-minister Henk Kamp meldt in een brief uit 2014 aan de Tweede Kamer dat ‘het langdurig opslaan van olie in cavernes aanzienlijk goedkoper is dan in bovengrondse tanks’.

    Verschillende petten, heel gebruikelijk

    Ondergronds diesel opslaan kan dan wel voordelen hebben, bij de vergunningverlening voor de opslag ontstaan vraagtekens. Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat is er vanuit verschillende hoedanigheden bij betrokken. In eerste instantie als belanghebbende, via de onafhankelijke stichting COVA, die in opdracht van het ministerie olie moet opslaan op een zo goedkoop en veilig mogelijke manier. Dat stichting COVA niet echt onafhankelijk is, blijkt wanneer Follow the Money met de stichting belt en meteen wordt doorverwezen naar de woordvoerder van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Ook wordt het bestuur van COVA door EZK gekozen.

    EZK is als belanghebbende en vergunningverlener bij dieselopslag betrokken

    Daarnaast verleent het ministerie de vergunning voor de dieselopslag. Het ministerie is dus als belanghebbende en vergunningverlener bij het plan betrokken. Ook de toezichthouder, Staatstoezicht op de Mijnen, valt staatsrechtelijk onder de vleugels van EZK. Maar daarvan zegt het ministerie dat de onafhankelijkheid goed in de mijnbouwwet ligt verankerd. ‘Dat de SodM onafhankelijk is van EZK, zie je bijvoorbeeld aan het feit dat SodM als zij dat nodig acht openlijk duidelijk maakt het niet eens te zijn met EZK-beleid,’ aldus een woordvoerder van het ministerie.

    ‘Dat is eigenlijk heel gebruikelijk’, zegt hoogleraar omgevingsrecht Chris Backes van de Universiteit Utrecht over de verschillende rollen van EZK. ‘Het is logisch dat iemand die dat ontdekt daarvan schrikt, maar dat gebeurt noodzakelijkerwijs heel vaak.’ Hij geeft een bekender voorbeeld: de aanleg van een rijksweg. Ook daar is de rijksoverheid aanstichter, en ook daar gaat diezelfde overheid over de vergunningverlening, meer precies het tracébesluit. Een oplossing is om bepaalde zaken op afstand te zetten als zelfstandig bestuursorgaan, bijvoorbeeld in de vorm van een onafhankelijke stichting. 'Maar,' nuanceert Backes, ‘dan moet de uitvoering wel transparant gebeuren en moet een stichting écht onafhankelijk zijn.’

    Hoogleraar Timo Heimovaara van de TU Delft gelooft dat door de betrokkenheid van EZK het economische belang zwaarder weegt dan het milieu, en eventuele schade daaraan. ‘De taak van EZK is natuurlijk om de economie te stimuleren. Het ministerie heeft niet als het ware een milieutaak. Dat dit ministerie hiervoor verantwoordelijk is, is een gevolg van het beleid dat wij met z’n allen hebben gekozen.’

    Weinig tot geen kans dat het misgaat

    De consensus onder toezichthouder en zoutwinner is dat er weinig tot geen kans bestaat dat er iets misgaat met de leidingen, de zoutwinput of de zoutcaverne. Zoals ook uit de onderzoeken van het RIVM en het gepubliceerde onderzoek in Engineering Geology blijkt, is het vooral belangrijk om goed te monitoren en toezicht te houden. SodM: ‘Ons standpunt is dat er weinig risico op lekkage bestaat, maar dat dat risico niet nul is. Daarom is continue monitoring en toezicht essentieel.’

    Wat als het toch, tegen de verwachtingen in, mis gaat, wie betaalt dan de prijs? In het algemeen is het zo dat volgens de Mijnbouwwet een vergunninghouder aansprakelijk is voor schade die hij veroorzaakt. Dat zijn in dit geval Nouryon en Varo. 

    De vraag of er iets fout zou gaan is zodanig speculatief dat ik daar niet zoveel over kan vertellen

    Wanneer Follow the Money deze vraag aan Nouryon voorlegt, komt er geen helder antwoord. ‘De vraag of er iets fout zou gaan is zodanig speculatief dat ik daar niet zoveel over kan vertellen. Dat kan vanalles betekenen,’ zegt de woordvoerder. Er is immers niets mis, dus wat het is het probleem dan? ‘De praktijk is dat het daar veilig opgeslagen is en wij verantwoordelijk zijn om het goed te beheren,’ gaat de woordvoerder verder. ‘Het lekt niet, dus dat is een hypothetisch scenario waar ik geen antwoord op geef.’

    De woordvoerder van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat geeft wel antwoord: ‘Als zoiets onverhoopt zou gebeuren, zal de SodM de vergunninghouder aanspreken. Dat is in dit geval Nouryon.’

    Raadslid Vic van Dijk uit Enschede is er niet gerust op. Hij houdt vanuit zijn gemeente de zoutwinning nauw in de gaten. ‘Ik heb me altijd zorgen gemaakt, en doe dat nog steeds, om de aansprakelijkheid. De minister zegt: het is heel goed geregeld, het bedrijf is aansprakelijk. Wat als het geen bedrijf meer is? Als het allemaal in aparte bv’s ergens wordt weggezet? Er worden allerlei constructies bedacht, ik denk dat het dan heel lastig wordt om geld te krijgen van Nouryon.’

    Van Dijk verdiept zich in die aansprakelijkheid. Zo komt hij te weten dat aansprakelijkheid  voor bodemvervuiling- en daling in Nederland verjaart, dertig jaar nadat de activiteit die de oorzaak is van eventuele schade gestaakt is (in dit geval: nadat de olie er weer uit is). Hij vreest dat bij een mogelijk lek de olie jaren later pas aan de oppervlakte komt, zoals het geval was in Duitsland. Te laat om het bedrijf nog aansprakelijk te kunnen stellen.

    Kan Nouryon eventuele schade wel vergoeden?

    Het zou nog zeker drie jaar duren voor The Carlyle Group, voor 87 procent eigenaar van Nouryon, de zoutwinner zou splitsen en naar de beurs zou brengen. Maar afgelopen juni, amper zes maanden na de overname van AkzoNobel, zinspeelde de topman van The Carlyle Group hier toch op. Dat voedt de zorg dat Nouryon straks niet in staat zal zijn eventuele schade te vergoeden.  

    AkzoNobel verkocht het onderdeel Specialty Chemicals, waarin de zoutwinnende en -producerende tak was ondergebracht, in oktober 2018 voor 10,1 miljard euro aan de Amerikaanse investeringsgroep The Carlyle Group en het Singaporese staatsfonds GIC. Het onderdeel werd omgedoopt in Nouryon. 

    Volgens het Financieele Dagblad staat The Carlyle Group bekend als een agressieve private equity investeerder. Dat Carlyle als voorwaarde voor financiering stelde dat het delen van Nouryon kon verkopen, om de opbrengst als dividend aan zichzelf uit te keren zonder de schuld af te lossen, voedt dat imago. Bestuurder van FNV Procesindustrie, Erik de Vries, noemt deze signalen zorgwekkend: ‘Daarmee zijn de randvoorwaarden van een sprinkhanenscenario gecreëerd.’ Over de financiële situatie van Nouryon is weinig bekend, het bedrijf heeft nog geen jaarverslag gepubliceerd. 

    Lees verder Inklappen

    Mosterd na de maaltijd

    Inmiddels ligt Nouryon om verschillende redenen onder vuur, waaronder het lekken van olie uit oude leidingen. Olie wordt gebruikt als hulpstof bij de zoutwinning, om de richting van het oplossen van het zout te sturen. Daardoor is er meer controle over de vorm van de zoutcaverne.

    Het bedrijf staat sinds 2016 onder verscherpt toezicht van SodM en kreeg van de toezichthouder ook nog een last onder dwangsom opgelegd, omdat het een onvolledig chemisch veiligheidsrapport had opgesteld voor het gebruik van dieselolie als mijnbouwhulpstof, iets wat de Europese REACH-wetgeving wel voorschrijft. 

    Het klinkt wel stoer, maar het had al jaren geleden moeten gebeuren

    Volgens hoogleraar Heimovaara is die dwangsom een beetje mosterd na de maaltijd. ‘Het klinkt wel heel stoer, maar dat had al jaren geleden moeten gebeuren,’ aldus de hoogleraar. ‘Ze hebben zitten slapen.’ Hij vermoedt dat dat te wijten is aan een gebrek aan mankracht bij de toezichthouder in het verleden.

    Bij het SodM geven ze de volgende uitleg: ‘Achteraf zijn we altijd slim, dan kunnen we wel kijken waarom we er eerder niet op zaten,’ zegt hoofd ondergrond Wouter van der Zee. ‘Ik liever hoe het probleem opgelost raakt. Diesel wordt al heel lang gebruikt, en iedereen vindt dat normaal. Je moet ook het normale af en toe tegen het licht houden.’ 

    In dat licht kijkt SodM nu samen met het RIVM of de documentatie rondom de dieselopslag wél voldoet aan de REACH-wetgeving. De uitslag van dat onderzoek wordt in het najaar verwacht.

    Lasten voor de regio, niet de lusten 

    In de gemeenteraad van Enschede overheerst een gevoel van onmacht. De raad heeft  weinig tot geen invloed op de beslissingen over bijvoorbeeld zoutwinning op nationaal niveau, maar krijgt als er iets misgaat wel de problemen op haar bordje. Om die reden heeft de raad een adviescommissie in het leven geroepen. Die gaf opdracht aan de Erasmus Universiteit Rotterdam (EUR) om de Enschedese gemeenteraad bij te staan met advies over kwesties rond de diepe ondergrond. 

    Vorig jaar kwamen de onderzoekers van de EUR met een rapport, waarin de volgende conclusies worden getrokken: ‘Zoutwinning wordt als een maatschappelijk belangrijke en relevante bedrijfsactiviteit gezien, waarvan de perceptie is dat de lusten buiten de regio en de lasten vooral in de regio vallen. De waargenomen onevenwichtigheid tussen de lusten en lasten van zoutwinning wordt veroorzaakt doordat de lasten voor de regio merkbaar zijn toegenomen door incidenten in de afgelopen jaren. 

    Deze incidenten zetten het maatschappelijke draagvlak onder druk. Deze gang van zaken heeft ook gevolgen voor de perceptie over de (mogelijke) ontwikkeling van andere gebruiksfuncties in de diepe ondergrond. Als leidraad voor het ondersteunen van nieuwe gebruiksfuncties geldt dat deze in ieder geval duidelijk baten moeten opleveren en geen additionele overlast en/of onveiligheid mogen veroorzaken. De opslag van (niet-gebiedseigen) stoffen wordt bij voorkeur niet (meer) toegestaan.’ 

    Vandaar dat er nu ‘slechts’ 250 miljoen liter olie in de Twentse grond opgeslagen ligt, voor noodgevallen. En hoewel de raadsleden niet per se tegen nieuwe opslag van niet-gebiedseigen stoffen zijn, komt de resterende 500 miljoen liter voorlopig in ieder geval niet in Twentse zoutcavernes van Nouryon terecht. Onheuglijk nieuws of niet.  

    Deel dit artikel, je vrienden lezen het dan gratis

    Over de auteur

    Mira Sys

    Gevolgd door 278 leden

    Redacteur grondzaken

    Volg Mira Sys
    Verbeteringen of aanvullingen?   Stuur een tip
    Annuleren
    Dit artikel zit in het dossier

    FTM Lokaal

    Gevolgd door 940 leden

    Van Noord-Oost Groningen tot Zeeuws-Vlaanderen en van Den Helder tot Maastricht: deze waakhond komt naar je toe.

    Volg dossier