Marjan Minnesma (rechts), directeur van Urgenda, voorafgaand aan het pleidooi van de cassatieprocedure in de Klimaatzaak bij de Hoge Raad – mei 2019
© ANP / Koen van Weel

Onze openbare ruimte

Ruimte is een schaars goed in Nederland. Nergens worden de tegengestelde belangen beter zichtbaar dan bij de inrichting van gebied dat in principe van ons allemaal is. Wie trekt in deze strijd aan het langste eind? Lees meer

Ruimte is een schaars goed in Nederland. We willen natuur en recreatie, maar er moeten ook woonwijken en energiecentrales worden gebouwd. Wie trekt in deze strijd aan het langste eind? En wie delft het onderspit? In dit dossier trekt Follow the Money het land in om dat te onderzoeken.

In de strijd om openbare ruimte gaat het vaak om ontwikkelingen waar veel (belasting-)geld mee gemoeid is. Bij wie komt dit geld terecht? Wordt het in dienst van de samenleving besteed? Het is regelmatig moeilijk te controleren. Bovendien is de openbare ruimte van ons allemaal: hoe meer die onder druk komt te staan, des te belangrijker het is om een vinger aan de pols te houden hoe deze wordt ingericht.

4 Artikelen

‘Milieuproblemen belanden bij de rechter, omdat de politiek haar werk niet doet’

Gedumpt afval, gesjoemel met CO2-uitstoot en milieusubsidies, illegale houtkap of smokkel van bedreigde diersoorten. Dat is het werkgebied van Ingeborg Koopmans, officier van justitie bij het Functioneel Parket en gespecialiseerd in milieucriminaliteit. FTM sprak haar over de vraag wat er in Nederland misgaat met milieuhandhaving. ‘Subsidies voor duurzame projecten creëren ook weer criminaliteit.’

‘Bij gewone criminaliteit struikel je bij wijze van spreken over het lijk,’ zegt Ingeborg Koopmans. ‘Veel milieucriminaliteit speelt zich daarentegen af in het verborgene.’ Volgens de officier van justitie maakt dat de opsporing een stuk lastiger. Niet alles wat verdacht lijkt, is illegaal en criminaliteit gaat vaak schuil onder een legale dekmantel.

Bij opsporing en controle van milieuovertredingen gaat veel mis. Uit onderzoek van FTM, maar ook uit verschillende evaluaties sinds 2013 – de meest recente is van 2019 en werd uitgevoerd door het Centrum voor Criminaliteit en Veiligheidspreventie, onder de veelzeggende titel De markt de baas – komt een schrikbarend beeld naar voren: het milieutoezicht in Nederland functioneert onvoldoende.

Ingeborg Koopmans en het Functioneel Parket

In het dossier Gore Grond onderzoekt FTM bodem- en milieuvervuiling in Nederland. Dit jaar zijn we ook naar de rol van de regelgeving en handhaving gaan kijken. Zo ontdekte FTM dat adviesbureaus die helpen om milieuvergunningen te krijgen, vaak opschrijven wat de opdrachtgever van hen vraagt. Ook bleek dat omgevingsdiensten in Nederland niet onafhankelijk zijn en milieutoezicht daardoor niet voldoende gewaarborgd is. Dat kan leiden tot ernstige bodemvervuiling, zoals in het geval van de 1300 vaten in Doetinchem die giftige PFAS lekken.

Na vergunningen verlenen en toezicht uitoefenen, vormen handhaving en opsporing de laatste schakels in het milieutoezicht. Als het tot een strafzaak komt, komt het Openbaar Ministerie in actie. Ingeborg Koopmans is een van de officieren van justitie die zulke onderzoeken leidt. Ze doet dat bij het Functioneel Parket, een gespecialiseerd, landelijk opererend onderdeel van het Openbaar Ministerie, dat zich toelegt op de bestrijding van complexe fraude en milieucriminaliteit.

Koopmans heeft in het verleden grote vervuilers als Shell en Chemie-Pack in het beklaagdenbankje gezet. Op haar kantoor komen de rechercheteams van andere opsporingsdiensten als de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), maar ook de omgevingsdiensten en de politie samen. Koopmans heeft daarom goed zicht op de staat van het milieutoezicht in Nederland.

Lees verder Inklappen

Die evaluaties hebben inmiddels hun weg naar de politiek gevonden. Een commissie onder leiding van oud-minister, oud-burgemeester en oud-Commissaris van de Koning in Noord-Holland Jozias van Aartsen, onderzoekt op dit moment hoe het stelsel van milieutoezicht beter kan. Opvallend: in die commissie zit ook Marjan van Loon, president-directeur van Shell Nederland.

Die keuze vindt officier van justitie Ingeborg Koopmans opmerkelijk: ‘Ik vind het logisch dat er een vertegenwoordiger van het bedrijfsleven in de commissie zit, maar de vraag is of dat iemand van Shell moet zijn, aangezien Shell strafrechtelijk geen onbeschreven blad is.’

Maar dat er een commissie in het leven is geroepen om milieuhandhaving onder de loep te nemen, vindt ze een goede ontwikkeling. Er moet namelijk een heleboel veranderen om het milieutoezicht te versterken. En dat begint bij de overheid.

Milieucriminaliteit en geldstromen

Wereldwijd wordt milieucriminaliteit gezien als een van de meest winstgevende vormen van misdaad. Volgens een gezamenlijk rapport uit 2016 van Interpol en het UN Environment Programme (UNEP) levert deze vorm van criminaliteit wereldwijd naar schatting 91 tot 259 miljard per jaar op. Milieucriminaliteit is volgens het onderzoeksteam zeer waarschijnlijk de vierde grootste tak van criminaliteit, na drugssmokkel, vervalsingen en mensensmokkel. De gezamenlijke rapporteurs verwachten dat de ‘opbrengsten’ van deze milieumisdaden jaarlijks met 5 tot 7 procent zullen stijgen. 

FTM sprak hierover met Edwin Lakerveld, hoofd van de Inlichtingen- en Opsporingsdienst van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). Ook hij vermoedt dat deze vorm van criminaliteit alleen maar zal toenemen. ‘Als de economie groeit, groeit ook de milieucriminaliteit. En het verwerken van afval wordt duurder, waardoor het prijsverschil tussen dumpen en verwerken groeit.’

In Nederland schat het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) de schade door milieucriminaliteit in op ongeveer 31 miljard. Dat is liefst 4,5 procent van het bruto binnenlands product (cijfers gebaseerd op het jaar 2015).

Milieucriminaliteit is echter moeilijker op te sporen dan ‘gewone’ criminaliteit, zegt Lakerveld. ‘Het gaat in Nederland niet om echte kartels, zoals in de drugswereld, maar om op papier ‘nette bedrijven’. Ze doen veel goed, maar niet altijd. Ik heb hier nog niemand gezien die ’s ochtends opstond met het idee: “Vandaag ga ik de rivier verontreinigen en morgen een stuk of honderd containers dumpen.”’

Dat constateert ook Marjolein Smit-Arnold Bik, die sinds dit jaar deel uitmaakt van de Milieukamer, een multidisciplinair team dat de strijd met milieucriminaliteit aanbindt. In een artikel in Het Tijdschrift voor de Politie van eind augustus schreef ze dat het doel zelden is om bewust de leefomgeving te vernietigen of te vervuilen, maar dat alles om geld draait. Zolang afval verwerken duur is, is dumpen een aantrekkelijke optie. ‘Aan de voorkant zou het goedkoper gemaakt kunnen worden om allerhande afvalstoffen op een nette manier te laten vernietigen of verwerken. Dat scheelt inkomsten, maar aan de achterkant scheelt het ook enorm veel geld dat nu wordt gespendeerd aan toezicht, opsporing en vervolging en aan het alsnog op kosten van de gemeenschap opruimen van gedumpte rommel, al dan niet chemisch.’ Smit-Arnold Bik pleit voor meer prioriteit bij handhavingsdiensten voor milieucriminaliteit. ‘Laat het milieubelang altijd opwegen tegen het economische belang; op termijn ís milieubelang namelijk economisch belang.’

Lees verder Inklappen

Groene subsidie als perverse prikkel

Toezichthouders hebben een ingewikkelde verhouding met bedrijven in de milieu- en duurzaamheidsindustrie: enerzijds moeten ze die bedrijven secuur in de gaten houden, anderzijds verwachten we dat zulke bedrijven de problemen oplossen waar de maatschappij mee zit. Bergen met kunstgras die gerecycled moeten worden, blusschuim met PFAS dat gefilterd moet worden, enzovoort.

Vanuit het bedrijfsleven komen de oplossingen, en die worden op hun beurt vaak gefinancierd met overheidssubsidie. Controle op overtredingen wordt bemoeilijkt doordat de subsidies vaak worden uitgekeerd door dezelfde overheden die met het milieutoezicht belast zijn. De toezichthouder is zodoende tegelijkertijd de geldgever en dus geïnteresseerd in goede afloop van het project.

En daar wringt de schoen, zegt Koopmans: ‘Binnen de circulaire economie is de overheid op zoek naar initiatieven die ze kan subsidiëren. Daarmee creëer je soms ook wel een stukje criminaliteit. Mensen zijn over het algemeen heel happig op het zo snel mogelijk misbruik maken van dat soort regelingen. Die subsidies kunnen dan een perverse prikkel opleveren. Dat zie je bijvoorbeeld ook bij de coronasubsidies, er zijn altijd wel boefjes die proberen er een slaatje uit te slaan.’

Koopmans komt in haar vakgebied talloze voorbeelden daarvan tegen. In een artikel dat ze in de zomer van 2020 in Boom Strafblad publiceerde, haalt ze drie thema’s aan: covergisting, kunstgrasafval en biodiesel. Bij alle drie gold hetzelfde: ondanks herhaaldelijke signalen van grootschalige fraude met subsidie en het verwerken van niet-toegestane afvalstromen, veranderde er volgens Koopmans weinig. De regelgeving blijft hetzelfde en de subsidiestromen worden niet aangepast of gecontroleerd. Ze schrijft: ‘“Hernieuwbare energie” of “circulaire economie” zijn welhaast heilige begrippen, mantra’s zo u wilt, die steeds opnieuw herhaald worden. Daarmee zijn deze begrippen een doel op zich geworden, ongeacht wat de nadelige neveneffecten van de in naam van deze begrippen gehanteerde technieken of processen zijn.’

Het argument om niet te hard te sturen op het beoogde resultaat, is vaak dat een subsidieaanvraag dan te moeilijk wordt voor ondernemers

Om dit te doorbreken, is meer controle en sturing op de subsidies nodig, zegt Koopmans: ‘Op zich is er niets mis mee om bepaald gedrag te stimuleren, maar wanneer je merkt dat het uiteindelijk niet het beoogde resultaat oplevert, moet je ermee durven stoppen. Je moet van tevoren doelen stellen: als je bijvoorbeeld covergisting als belangrijke bron van nieuwe energie ziet, omdat het biogas oplevert, en je geeft er een bepaald bedrag subsidie aan, moet dat er wel toe bijdragen dat er een afgesproken hoeveelheid nieuwe energie wordt opgewekt. Als je dan door de jaren heen ziet dat je dat niet haalt of dat de milieunadelen groter zijn dan de voordelen ervan, moet je er op een gegeven moment weer mee stoppen. Maar dat gebeurt te weinig.’ 

Het argument om niet te hard te sturen op het beoogde resultaat, is vaak dat een subsidieaanvraag dan te moeilijk wordt voor ondernemers. ‘We hebben veel te maken met de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), die veel van dit soort subsidies uitkeert. Hun argument om niet strikter te toetsen aan de voorkant is altijd: dan schrik je mensen af, want als het te ingewikkeld wordt om subsidie aan te vragen, doen ze het niet.’

En zo belanden stapels afgedankt kunstgras ergens op een bedrijfsterrein in Nederland, terwijl ze op papier netjes gerecycled zijn tot grondstoffen als zand en rubberkorrels. Afvalolie wordt stiekem gemengd met gesubsidieerde biodiesel. ‘Op papier kan de milieuwinst dan misschien wel 10 procent zijn,’ zegt Koopmans, ‘maar dan kijk je niet naar de schimmigheden die aan de andere kant gebeuren.’ In zo’n geval kan de netto milieuwinst zelfs negatief uitvallen.

Dit subsidiebeleid heeft volgens de officier een ‘vergaande corrumperende werking’. Want zo kunnen de criminele praktijken blijven doorgaan, vaak op grote schaal en grensoverschrijdend, zonder dat er wordt opgetreden. ‘Dat versterkt het wantrouwen tegen de overheid; en laat dat nu net een van de belangrijkste kenmerken van ondermijning zijn,’ schrijft ze in haar artikel.

Pleidooi voor aparte milieupolitie

Milieuhandhaving in Nederland is erg versnipperd: er zijn buitengewone opsporingsambtenaren (BOA’s) bij landelijke en regionale overheidsinstellingen, zoals omgevingsdiensten, en bij private organisaties als Natuurmonumenten en Staatsbosbeheer. De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben hun eigen bijzondere opsporingsdiensten. En dan is er nog de politie, die milieutaken uitvoert, en het Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie, waar al deze recherches samenkomen.

Het OM pleit ervoor de Omgevingsdiensten los te maken van het bestuur, en ze een eigen verantwoordelijkheid en bijbehorend budget te geven. Koopmans: ‘Dat heeft voordelen: dan weet je in ieder geval zeker dat je een onafhankelijke opsporingsdienst hebt die kan optreden als dat nodig is, zonder dat er eerst gekeken moet worden of er nog budget voor is, of dat je eerst nog toestemming van een wethouder of gedeputeerde moet vragen.’

FTM onderzoekt de ins en outs van de bodemwereld. Hoeveel geld kan er worden verdiend met grondhandel, en vooral met de handel in verontreinigde grond? Hoe wordt er gesjoemeld met grondverzet van verontreinigde grond, en hoe is het toezicht?

Lees verder Inklappen
Inschrijven

In de vakliteratuur is daarnaast wel voorgesteld om de milieuhandhavingstaken onder te brengen in een soort MIOD, een Milieu Informatie- en Opsporingsdienst. Daarin zou dan alle milieuopsporingscapaciteit van het ILT, de NVWA en de politie kunnen worden samengevoegd. Het voordeel daarvan is dat je dan een team hebt waarin de vereiste specifieke milieukennis wordt gecombineerd met strafrechtelijke opsporingsvaardigheden. En die dienst zou dan onder leiding van het Functioneel Parket staan.

Zo’n dienst zou ook het kennisniveau van de milieurecherche waarborgen. Koopmans: ‘Milieu is een specifieke tak van sport. Het is een technisch vak. Je kunt niet zomaar van de een op de andere dag zeggen: ik word nu milieurechercheur en dan gelijk van start gaan. Het duurt enkele jaren alvorens je op vlieghoogte bent.’ Ook Edwin Lakerveld, hoofd inlichtingen- en opsporingsdienst bij de Inspectie leefomgeving en Transport (ILT), pleit om die reden voor een landelijk georganiseerde milieu-opsporingsdienst. De kennis op milieugebied binnen de politie is regionaal versnipperd en zakt anders weg, denkt hij. ‘Ik werk veel internationaal en zie dat landen waar milieu-opsporing goed werkt, meestal over een landelijk opererende milieu-opsporingsdienst beschikken die geen concurrentie heeft van bloed- en spoed-misdaad.’

Politiek probleem op het bord van de rechter

Ineffectieve milieuhandhaving is uiteindelijk een politiek probleem, stelt Koopmans. Zolang de regelgeving niet verandert, is het dweilen met de kraan open: ‘Goede wetgeving, daar begint het mee. De visserijwetgeving bijvoorbeeld is ontzettend ingewikkeld, met zoveel uitzonderingen dat die eigenlijk nauwelijks handhaafbaar is. Dat komt ook omdat het compromiswetgeving is: de wetgever durfde geen duidelijke keuzes te maken. Dat geldt voor de mestwetgeving net zo. Het strafrecht kan dat probleem niet oplossen. We kunnen wel een rotte appel uit de mand halen, maar soms liggen er geen gezonde appels in.’

Ook het bedrijfsleven heeft baat bij duidelijke normen en regelgeving, stelt de officier van justitie: ‘Het bedrijfsleven zegt: als je heldere normen stelt, weten wij waar we aan toe zijn, en het gros van de bedrijven houdt zich er ook gewoon aan. Want die willen helemaal geen gedonder met de omgevingsdienst, het strafrecht en wat al niet.’

‘Daar is het strafrecht niet voor. Dit soort vraagstukken moet op politiek niveau worden opgelost’

Een groter probleem dan de slechte regelgeving is dat de overheid zich niet altijd aan haar eigen regels houdt. Het OM ziet daarvan de gevolgen binnendruppelen in de vorm van aangiftes. Koopmans: ‘Bij ons parket komen veel aangiftes binnen vanwege allerlei maatschappelijke ontwikkelingen. Denk aan de aangifte met betrekking tot vliegveld Lelystad, tegen de tabaksindustrie, maar ook rondom de slachthuizen. Het gaat vaak om maatschappelijke kwesties waar uiteindelijk de burger vraagt om overheidsingrijpen maar daarbij bot vangt, of niet helemaal krijgt wat die hebben wil. En dan nemen mensen uiteindelijk hun toevlucht tot het strafrecht, om langs die weg iets af te dwingen.’

Het is een soort wanhoopsdaad: burgers hebben het idee dat er geen andere weg meer open ligt. Koopmans vindt dit een zorgelijke ontwikkeling. ‘Daar is het strafrecht niet voor. Dit soort vraagstukken moet op politiek niveau worden opgelost. Die horen in beginsel thuis in de Tweede Kamer en niet in de rechtszaal.’

Bovendien is het voor alle partijen onbevredigend. Het OM kan overheden meestal niet vervolgen, dus voor burgers is het resultaat vaak teleurstellend en voor de rechtspraak betekenen zulke zaken extra werk. Koopmans: ‘Als het bij ons terechtkomt, slokt het onze tijd op. Marjan Minnesma heeft met Urgenda de rechter ingeschakeld om af te dwingen dat de politiek haar afspraken nakomt. Dat is best bijzonder. En dat zien we in toenemende mate ook in het strafrecht gebeuren. Je legt de te nemen beslissing dan niet daar waar ze hoort, namelijk bij de politiek, maar op het bordje van het OM of van de rechter. Terwijl die vraagstukken daar eigenlijk niet thuishoren. De politiek, en uiteindelijk de wetgever, gaat erover en zou haar verantwoordelijkheid meer moeten nemen.’

Om als controleorgaan te kunnen optreden, dient de Tweede Kamer wel te kunnen beschikken over alle relevante informatie. Dat is nu niet altijd het geval, zoals in de toeslagenaffaire bleek. Koopmans: ‘Soms kunnen wij die informatie wel boven tafel krijgen, omdat het strafrecht daartoe de middelen verschaft. Maar dat legt tevens een enorme verantwoordelijkheid bij OM en de rechtspraak, waarvan je je in alle redelijkheid kunt afvragen of die daar wel thuishoort.’

Birte Schohaus
Birte Schohaus
Academia-dissident en Groninger at heart. Schrijft over media, politiek en alles ertussen.
Gevolgd door 468 leden
Verbeteringen of aanvullingen?   Stuur een tip
Annuleren
Mira Sys
Mira Sys
Volgt voor FTM het gevecht om ons milieu, van bodemvervuiling tot milieuwetgeving.
Gevolgd door 2524 leden
Verbeteringen of aanvullingen?   Stuur een tip
Annuleren