(1998): Bij een oefening van Belgische en Nederlandse mijnenjagers brengt de Nederlandse mijnenjager HRMS Delfzijl 14 kilometer uit de kust van het Estlandse Paldiski een zeemijn tot ontploffing.
© ANP / Jasper Juinen

Hoe een Nederlandse miljardenorder voor mijnenjagers in Frankrijk belandde

Bezuinigingen leidden in het afgelopen decennium tot een boeggolf van uitgestelde miljardeninvesteringen om de Nederlandse marine te moderniseren. Inmiddels is een inhaalslag gaande. Koopt Nederlandse waar als de nationale veiligheid in het geding is, luidt het devies van de overheid. Waarom ging de miljardenorder voor mijnenjagers vorig jaar dan tóch naar een Frans consortium?

‘Ik begrijp de frustratie in Nederland, en dat zeg ik ook tegen Naval. Het is de eerste keer in 500 jaar dat Nederland gaat varen met schepen die niet in eigen land gebouwd zijn.’ Aan het woord is Georges Heeren, tot oktober 2016 commandant van de Belgische zeestrijdkrachten en nu directeur bij branchevereniging Belgian Security and Defence Industry. Hoewel hij strikt genomen niet helemaal gelijk heeft – de Nederlandse marine heeft bijvoorbeeld in de 19e eeuw enkele schepen in het buitenland gekocht – is de uitkomst van de door België geleide, Europese aanbesteding van twaalf mijnenjagers, waarvan zes voor Nederland, zeer uitzonderlijk. De order, goed voor zo’n 2 miljard euro, is een van de grootste marinebouw-orders die het Nederlandse ministerie van Defensie ooit heeft geplaatst.

Het is ook de eerste Nederlandse marinebouw-order in de moderne geschiedenis die niet aan een Nederlands bedrijf wordt gegund. In maart 2019 maakte het Nederlandse ministerie van Defensie bekend dat de keus op was gevallen op een consortium geleid door het Franse Naval Group. Een consortium onder leiding van het Nederlandse Damen viste achter het net, evenals het Frans-Belgische consortium Sea Naval Solutions. Naval Group had op alle beoordelingsaspecten de meeste punten behaald.

In de eerstvolgende vergadering van de vaste Tweede Kamer commissie voor Defensie, op 25 april 2019, reageerden Nederlandse parlementariërs kritisch. ‘Dit is doodzonde’, zei bijvoorbeeld Kamerlid Salima Belhaj (D66). ‘Nederlandse kennisinstellingen staan volledig buitenspel als het gaat om de mijnenbestrijdingscapaciteit en daarmee lopen we heel wat kennis mis.’ Ook Hanke Bruins Slot (CDA), die een paar maanden eerder nog verzuchtte dat de Fransen ‘zelfs de onderbroeken’ nationaal aanbesteden, klaagde dat de Nederlandse industrie en kennisinstituten ‘compleet buitenspel’ waren komen te staan.

De kritiek van de Kamerleden is nochtans niet helemaal uit de lucht gegrepen. Jaime Karremann, hoofdredacteur van de gezaghebbende website Marineschepen.nl, wijst erop dat Nederland met de aanbesteding grote exportkansen misloopt. De manier waarop de nieuwe generatie schepen mijnen onschadelijk gaat maken — op veilige afstand, met behulp van een geavanceerde ‘toolkit’ van onbemande varende, duikende en vliegende drones — is immers een mondiale primeur. Voor de Nederlandse scheepsbouw zouden de mijnenjagers dus een goede aanwinst zijn geweest, al was het maar omdat de export van mijnenjagers minder gevoelig ligt dan die van bijvoorbeeld een onderzeeboot of fregat. Het gaat immers om een puur verdedigende taak.  

‘Uit onderzoekscijfers van begin 2019 blijkt dat de komende 20 jaar wereldwijd bijna 200 schepen worden vervangen’, zegt Karremann. ‘Dat is een enorm aantal. Het gaat dus ook om enorm veel geld, zo’n 20 miljard dollar. Iedereen keek tot nog toe naar Nederland en België, dat zijn de experts. En die kiezen voor Naval. Voor de buitenwereld is dat vanaf nu dus de beste keus; die referentie mist Nederland nu. Die schepen doen dertig jaar lang vele havens aan.’

Ook bij brancheorganisaties NIDV (Nederlandse Industrie voor Defensie en Veiligheid) en NMT (Netherlands Maritime Technology) viel de gunning aan Naval Group — uiteraard — niet in goede aarde. Het NMT is zwaar teleurgesteld dat de order naar een consortium onder leiding van een Frans staatsbedrijf ging, nota bene vier maanden nadat de overheid/regering in november 2018 de vernieuwde Defensie Industrie Strategie publiceerde. ‘Bij toekomstige aanbestedingstrajecten kiezen we — binnen de kaders van de Europese regelgeving — voor Nederlandse leveranciers als we vinden dat dit in het belang van onze nationale veiligheid is’, staat daarin te lezen. Een belangrijk uitgangspunt hierbij is dat het onderhouden van hoogwaardige kennis, onder andere bij instituten als TNO, gezien wordt als integraal onderdeel van een sterke defensie.

In een artikel in het Belgische weekblad Knack van maart 2019 verduidelijkt Richard Keulen, verkoopdirecteur bij Damen en tevens oud-marineofficier, het belang van mijnenbestrijding in deze strategie: ‘In de Noordzee liggen nog honderdduizenden mijnen. Dat is het drukst bevaren gebied ter wereld, met vitale havens als Antwerpen en Rotterdam. Als marineschepen mijnen vernietigen, vervullen ze niet alleen een militaire maar ook een maatschappelijke taak. Mijnenjagers zijn de brandweer van de zee. Het belang van de bouw van nieuwe Nederlandse en Belgische mijnenbestrijdingsvaartuigen kan niet worden overschat.’ De Rotterdamse haven, onderwater kabelnetwerken en commerciële aanvoerlijnen over zee worden in de Defensie Industrie Strategie niet voor niets aangemerkt als belangrijke Nederlandse veiligheidsbelangen.

Gunning

Hoe kwam de keus dan uiteindelijk uit bij het Franse Naval? Daarvoor moet je eerst terug naar 2016. In dat jaar tekenden de Defensieministers van België en Nederland een intentieverklaring om te gaan samenwerken bij de vervanging van zestien schepen: voor elk land zes mijnenbestrijdingsvaartuigen en twee fregatten. Deze gezamenlijke order — totale waarde: ongeveer 4 miljard euro — zou schaalvoordelen opleveren bij aanschaf, maar later ook bij onderhoud, operaties en training van personeel. Hiermee was al ruime ervaring opgedaan tijdens de bestaande, decennialange samenwerking tussen de twee marines (‘BeNeSam’). Over deze samenwerking, die door de twee landen als zeer succesvol wordt ervaren, zei de Belgische admiraal Jean-Paul Robyns begin 2009 in Trouw: ‘Ik schroom niet om te zeggen dat het voor ons moeilijk zou zijn om als marine te overleven [zonder de samenwerking met de Nederlandse marine, red.].’

‘De Belgen hebben ook niet tegen ons gezegd: er moet wat van die fregatten naar België’

Bij de vervanging van de mijnenbestrijdingsvaartuigen kreeg België de leiding; Nederland bij die van de fregatten, zo blijkt uit de letter of intent die twee landen daarvoor opstelden. De landen mochten uiteindelijk ook zelf bepalen hoe er aanbesteed zou worden, bijvoorbeeld met of zonder concurrentiestelling. Ook zou er over en weer geen industriële participatie worden geëist. Een relatief grote concessie voor Nederland, aangezien het één van de zeven Europese landen met een ‘zelfscheppende marinebouw’ is. België behoort niet tot die categorie. 

Nederland besloot de bouw van de fregatten nationaal en zonder concurrentiestelling aan te besteden; de Europese regels staan dit toe als landen vinden dat de nationale veiligheid in het geding is. De order van circa 2 miljard euro gaat waarschijnlijk naar Damen. België besloot echter om de mijnenjagers Europees aan te besteden. ‘Het kan zomaar een Italiaanse mijnenjager worden’, liet de Nederlandse projectleider kapitein-ter-zee Paul Willemse bij de aankondiging van de Europese aanbesteding tijdens een NIDV-symposium eind 2017 weten aan Jaime Karremann. Nederland kon vanaf dat moment dus al rekening gaan houden met de mogelijkheid van gunning buiten de Lage Landen. 

Is er door Nederland niet geprobeerd in een vroeg stadium met België af te spreken om de aanbesteding van de mijnenjagers binnen de landen van het BeNeSam-samenwerkingsverband te houden — bij een combinatie van de Belgische en Nederlandse industrie dus? André Bosman, lid van de Tweede Kamercommissie voor Defensie namens de VVD: ‘Het probleem is dat als je parlementair gaat eisen dat het een Nederlandse deal moet worden, het de vraag is welke waarde het gunnen van het verwervingstraject aan België dan nog heeft. De Belgen hebben ook niet tegen ons gezegd: er moet wat van die fregatten naar België.’

‘Je moet je wel bedenken dat tijdens de voorafgaande jaren van bezuinigingen op Defensie, de politieke houding was: “Europees aanbesteden”’, zegt Karremann hierover. ‘Nu komt iedereen daarvan terug. Uit die tijd is ook de uitspraak van Jeanine Hennis dat ze er niet voor de industrie zit. Mogelijk heeft bij het besluit om de verwerving van de nieuwe schepen aan België over te laten meegespeeld dat de Defensie Materieel Organisatie (DMO) door jarenlange bezuinigingen sterk was ingekrompen. DMO stond toen bovendien aan de start van de vervanging van onderzeeboten en fregatten, plus tal van maritieme wapens.’

Georges Heeren laat echter weten dat er in het begin wel enkele ‘pitch & matchmaking events’ zijn geweest om de Belgische en Nederlandse industrie elkaars capaciteit beter te laten leren kennen, gezamenlijk georganiseerd door de brancheorganisaties van de defensie-industrieën van de twee landen (BSDI en NIDV). Die hadden echter onvoldoende impact: ‘Waren we in een vroeg stadium in staat geweest een consortium te vormen, waarbij wij zouden kunnen aantonen dat er een wezenlijke return is naar de Belgische industrie, dan hadden we misschien de Belgische politieke wereld kunnen overtuigen om niet in een Europese aanbesteding te komen. Het scheepsbouwcluster in Nederland is sterk, die had de lead moeten nemen. De Belgische industrie is daartoe niet in staat. Dat is geen verwijt, maar enkel een vaststelling.’

Dossier: Kaalslag bij Defensie

Wat willen we met de krijgsmacht in de toekomst? De regering komt eerst met een budget en daarna volgt ‘visie’, in de praktijk een boekhoudkundige invuloefening. De kaalslag bij de Nederlandse krijgsmacht is inmiddels van vooroorlogse proporties.

Lees verder Inklappen
Inschrijven

Voor de bühne

Een half jaar na het NIDV-symposium, in mei 2018, brengt staatssecretaris van Defensie Barbara Visser de Tweede Kamer via de zogenaamde ‘A-brief’ formeel op de hoogte van de behoefte om de mijnenjagers te vervangen. Deze brief is onderdeel van het Defensie Materieel Proces, ingesteld om de politiek greep te laten houden op grote Defensie-investeringen. De staatssecretaris laat hierin al direct blijken dat dit proces maar beperkt kan worden toegepast: de zogenaamde ‘onderzoeksfase’ zal worden overgeslagen, omdat het Belgische materieelverwervingsproces zo’n fase niet kent. Normaal gesproken worden in deze fase ook de mogelijkheden onderzocht om de Nederlandse industrie te betrekken.

Dick Zandee, defensiespecialist bij Instituut Clingendael, noemt het proces ‘fluïde’: ‘Het is een soort rubber dat verschillend kan worden toegepast afhankelijk van het dossier en de politieke gevoeligheid. Bij de mijnenjagers was al in een heel vroeg stadium duidelijk hoe het zou gaan lopen, de keus voor Damen voor de fregatten was ook al duidelijk.’ 

Pogingen van de Kamercommissie voor Defensie om na ontvangst van de ‘A-brief’ toch op te komen voor Nederlandse industriebelangen bij mijnenbestrijding, lijken dan ook meer voor de bühne. ‘Dit is een Belgische afweging waar Nederland niet in treedt’, antwoordt de staatssecretaris op de vraag van de commissie of ze bereid is België te wijzen op de Europese uitzonderingsregels die defensie-aanbestedingen zonder concurrentiestelling mogelijk maken. De commissie krijgt ook nul op rekest als ze vraagt of de staatssecretaris zich wil inzetten voor een centrale rol voor de Nederlandse industrie en kennisinstituten bij de mijnenbestrijding. Uit haar antwoord blijkt dat deze rol ‘geheel afhankelijk van de aanbiedingen van de inschrijvers’ op de Europese aanbesteding is. 

Het resultaat van de aanbesteding staat haaks op de vernieuwde Nederlandse Defensie Industrie Strategie

Kort daarop, in juni 2018, vijf maanden voor het verschijnen van de Defensie Industrie Strategie, tekenen de Defensieministers van Nederland en België een Memorandum of Understanding (MoU), waarin de afspraken over de gezamenlijke order zijn vastgelegd. In dezelfde maand verschijnt ook een onderzoeksrapport van adviesbureau Triarii, opgesteld in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken. Uit dat rapport kan worden afgeleid dat de Europese aanbesteding van de mijnenjagers een flinke omslag betekent. Marineschepen werden in de regel in eigen land gebouwd, en met succes: ‘De schepen van de Nederlandse marine zijn in internationaal opzicht van hoge kwaliteit, in technologisch opzicht geavanceerd en ontwikkeld en gebouwd tegen relatief lage kosten’, zo stelt het rapport.

De auteurs schrijven dit succes voor een belangrijk deel toe aan de ‘gouden driehoek’: het marinebouw-samenwerkingsverband waarin Defensie en kennisinstituten als TNO en Marine Research Institute Netherlands het concept voorbereiden. Hiermee wordt het risico op latere technologische problemen en kostenoverschrijdingen verlaagd. Het concept wordt vervolgens door de industrie uitontwikkeld en gebouwd. ‘Nederland heeft altijd voor een dubbeltje op de eerste rang gezeten’, vat een ingewijde het samen.

Na ondertekening van het Memorandum of Understanding gaat het verzoek om offertes de deur uit. Maar wanneer in december 2018 de biedingstermijn sluit, blijkt het eindbod van het consortium geleid door Naval Group — voor 62 procent in handen van de Franse staat — plotseling met tweehonderd miljoen euro verlaagd te zijn.

Het ongebruikelijk grote verschil met de twee hogere, dicht bij elkaar liggende biedingen van de andere consortia roept veel vragen op. Was hier sprake van staatssteun van Franse zijde, zo luidt een van de 184 vragen die de Tweede Kamercommissie voor Defensie aan staatssecretaris Barbara Visser stuurde. De staatssecretaris laat hierop weten dat de offertes volgens de Belgen aan alle voorwaarden voldeden en dat er geen aanleiding voor een onderzoek was. Ook ziet ze geen reden om opheldering te vragen naar aanleiding van artikelen die waren verschenen in vooraanstaande Belgische media (Knack, de Tijd) waarin werd geschreven over mogelijke politieke beïnvloeding door Frankrijk. Zo zou Franse steun voor de post van secretaris-generaal van de Raad van Europa voor de Belgische Defensieminister Didier Reynders in het vooruitzicht zijn gesteld. Dit verband is na de publicaties echter niet door een commissie onderzocht. 

Groen licht

Het resultaat van de aanbesteding staat haaks op de intentie uit de vernieuwde Nederlandse Defensie Industrie Strategie van november 2018 om bij toekomstige aanbestedingstrajecten voor Nederlandse leveranciers te kiezen, als men dat ‘in het belang van onze nationale veiligheid’ acht. Toen deze strategie werd uitgebracht, was het verzoek om offertes voor de mijnenjagers vijf maanden de deur uit. Heeft de ontwikkeling van de Defensie Industrie Strategie nog wel een rol gespeeld in de besluitvorming tijdens de voorbereiding van de aanbesteding? Het ministerie van Defensie heeft niet afzonderlijk gereageerd op deze vraag maar verwezen naar Kamerantwoorden van april 2019. De volledige reactie op vragen aan het ministerie van Defensie is opgenomen onderaan dit artikel.

En heeft de Kamercommissie voor Defensie nog overwogen op de rem te trappen? Bosman: ‘Dan was wel echt de samenwerking met België volledig ontploft. Je zit dan in de afweging: vind ik dit dusdanig belemmerend voor Nederland dat ik dit moet stoppen? Nee, daar is commissiebreed niet over gesproken.’ In de vergadering van 25 april 2019 brengt de commissie het onderwerp dan ook niet op de plenaire agenda van de Tweede Kamer, hetgeen parlementair groen licht betekent voor de gunning aan Naval.

‘Een onderzeeboot, dat is dé security asset voor de staat’

De eerste mijnenjager moet in mei 2024 opgeleverd worden aan de Belgische marine; het eerste schip voor Nederland volgt een jaar later. De vervanging van de Belgische en Nederlandse mijnenjagers ligt ondanks de coronacrisis op schema, zo liet de Belgische projectleider, fregatkapitein Claude Bultot, begin mei weten aan marineschepen.nl.

De voortgang van het project wordt in marinekringen met argusogen gevolgd, vooral sinds de recente vertrouwenscrisis rondom de mega-order van 50 miljard Australische dollar (31 miljard euro) die Naval Group binnensleepte voor de bouw van twaalf onderzeeboten voor de Australische marine. Dit project kreeg al snel te maken met flinke vertraging in de ontwerpfase en onduidelijkheid over bijna 400 miljoen dollar (244 miljoen euro) aan gemaakte kosten. Ook kwam Naval terug op contractuele toezeggingen om de Australische industrie te betrekken.

Een van de belangrijkste nog komende kabinetsbesluiten in de reeks uitgestelde vervangings-investeringen om de marine te moderniseren, betreft de aanschaf van vier onderzeeboten. Deze gelden als de meest complexe wapensystemen van de marine. Nederland beschikt over veel onderzeeboot-kennis, mede dankzij de instandhouding (onderhoud en aanpassingen) van de huidige Walrusklasse onderzeeboten. Maar deze werden gebouwd in de jaren tachtig van de vorige eeuw; voor het bouwen van nieuwe onderzeeboten die aan de Nederlandse eisen voldoen is inmiddels een grotere inbreng van buitenlandse industrie benodigd dan voorheen.

Ook hier zijn Damen (als partner van Saab) en Naval, binnen verschillende consortia, met elkaar in de race. Nederland besteedt weliswaar niet Europees aan, maar zal wel een keus maken na marktconsultatie van verschillende kandidaat-werven en vergelijking van verschillende onderzeebootvarianten. Gunning van het contract staat momenteel gepland voor 2022. In 2028 zou de eerste boot gereed moeten zijn. Mocht deze order ook aan Nederland voorbijgaan, ‘dan wordt die gouden driehoek wel erg magertjes’, zegt Maarten Lutje Schipholt, marinebouw-expert bij het NIDV. ‘Dan is het voor de kennisinstituten niet meer opportuun om die kennis zo lang vast te houden.’

Maar, stelt André Bosman: ‘Hier zitten we bij de DIS (Defensie Industrie Strategie, red.). Een onderzeeboot, dat is dé security asset voor de staat, dat is een van de zwaarste wapenplatforms die we hebben. Essentieel voor inlichtingen, de gouden driehoek, werkgelegenheid en spin-off naar heel veel andere bedrijven, inclusief de mogelijkheid tot consolidatie van de maritieme industrie. Dan zou het van de gekke zijn als we dit aan de Fransen gaven.’

Reactie ministerie van Defensie

We hebben het ministerie van Defensie gevraagd of door Nederland ooit bij België een lans is gebroken om de mijnenjagers aan te besteden bij een combinatie van de Belgische en Nederlandse industrie. Het ministerie van Defensie antwoordde als volgt:

Zoals in de zogeheten D-brief project ‘Vervanging mijnenbestrijdingscapaciteit’ van d.d. 15 maart 2019 is aangegeven is in de MoU’s over de mijnenbestrijdingscapaciteit en de M-fregatten afgesproken dat België en Nederland elkaar geen verplichtingen zullen opleggen met betrekking tot een werkverdeling of andere industriële participatie voor de twee scheepsbouwprogramma’s. In plaats daarvan zullen beide landen voor het programma waarvan ze leidende partij zijn, de industriële aspecten volgens hun eigen beleid realiseren.

In antwoord op de vraag of de ontwikkeling van de Defensie Industrie Strategie nog een rol heeft gespeeld in de besluitvorming tijdens de voorbereiding van de aanbesteding, verwijst het ministerie van Defensie naar pagina 5, 15 en 22 van deze Kamerantwoorden.

De inkrimping van de Defensie Materieel Organisatie als gevolg van bezuinigingen heeft volgens het ministerie van Defensie geen rol heeft gespeeld bij het besluit om de verwerving van de nieuwe mijnenbestrijdingsvaartuigen door België te laten leiden. Het ministerie zegt dat wordt samengewerkt met de Belgen om schaalvoordelen te behalen.

Het ministerie van Defensie is ook gevraagd naar de consequenties van de gunning voor de Nederlandse gouden driehoek en de mate waarin exportkansen op het gebied van mijnenbestrijding een rol speelden in de Nederlandse besluitvorming. Ook is gevraagd of het besluit om over en weer geen industriële participatie te eisen (zowel bij de mijnenjagers als bij de fregatten) voor Nederland geen relatief grote concessie is, gelet op de aanwezige industriële marinebouw capaciteit van de twee landen.

Het ministerie van Defensie antwoordt hierop dat Nederland met België een langdurige samenwerking heeft op marinegebied, en bij de mijnenbestrijding in het bijzonder. Het ministerie wijst erop dat de Belgisch-Nederlandse marinesamenwerking (BeNeSam) voorziet in gezamenlijke en geïntegreerde staven, opleidingen, trainingen en operaties, en taakspecialisatie in onderhoud en materieellogistiek. Verder verwijst het ministerie naar de D-brief project ‘Vervanging mijnenbestrijdingscapaciteit’ en naar het verslag van het Algemeen Overleg dat op 25 april 2019 is gevoerd in de Tweede Kamer, pagina 16.

Lees verder Inklappen
Casper Rouffaer
Casper Rouffaer
Was als financieel professional 30 jaar werkzaam voor Shell toen hij besloot onderzoeksjournalist te worden.