Je bent jong en kwetsbaar, want je bent verslaafd, hebt psychiatrische problemen of bent licht verstandelijk beperkt. Ouders om op terug te vallen heb je niet. Na de zoveelste ruzie over je onhandelbare gedrag hebben ze je buiten gezet. Toch moet je ergens wonen. Aan de deur bij de daklozenopvang belooft een medewerker van een zorginstelling je een dak boven het hoofd. Terwijl jij een woning krijgt en tot rust komt, regelt de instelling een persoonsgebonden budget (pgb) voor je. Of je daarvoor even je bankpas, DigiD en identiteitsbewijs wil overhandigen, dan is het een kwestie van tijd totdat de begeleiding naar zelfstandig wonen kan beginnen. 

Ondertussen moet je overdag iets te doen hebben. Ook hier biedt de instelling een passende oplossing. In een busje word je naar een plek vervoerd waar je tussen de planten ‘lekker met je handen’ kunt werken.

Het is een wietkwekerij.

Zorg en een wietkwekerij, het lijken twee verschillende werelden. Anderhalf jaar geleden sprak burgemeester Paul Depla zijn verbazing uit over de praktijken in de zorg in zijn gemeente. Zo bleek de eigenaar van een Bredase instelling een bekende uit het criminele milieu. ‘Veel maffer en schokkender kan het niet worden,’ meende burgemeester Depla.

Wel dus, blijkt uit onderzoek van het Informatie Knooppunt Zorgfraude (IKZ), dat voor het eerst landelijk onderzoek deed naar misstanden bij beschermd en begeleid wonen. Is dagbesteding tussen de wietplanten al onvoorstelbaar, de IKZ-onderzoekers stuitten ook op mensenhandel en prostitutie binnen de muren van een instelling. Zo linken de onderzoekers in zes casussen drugshandel en witwassen aan de zorgaanbieder. Vijf keer meldt het rapport mensenhandel (arbeidsuitbuiting en/of seksuele uitbuiting). Daarnaast wordt gesproken over deelname aan criminele organisaties, identiteitsfraude, vermogensdelicten, faillissementsfraude, belastingontduiking, valsheid in geschrifte, misleiding en oplichting. Ook motorbendes zijn volgens het rapport actief in de zorg. Zorgbureaus zouden gebruikt worden om geld wit te wassen. 

Deze opmerkelijke opsomming stoelt op diepgaand onderzoek van het IKZ naar 27 casussen, interviews met de instanties die het IKZ vertegenwoordigt, zorgkantoren en gemeenten en een enquête waaraan 24 van de 44 centrumgemeenten deelnamen. Daaruit doemt een duister beeld op: vrijwel alle gemeenten hebben signalen ontvangen van vermoedelijke fraude en/of zorgverwaarlozing bij beschermd wonen. In alle gevallen werd te weinig zorg geboden, terwijl er wel veel zorg werd gedeclareerd.

Cliënten in deze ‘sector’ zijn voor zorgaanbieders een gemakkelijke manier om geld te verdienen. Eén cliënt levert 40.000 tot 50.000 euro per jaar op, maar in sommige gevallen kan dit oplopen tot 80.000 euro per jaar. Een gemiddelde zorgaanbieder heeft twintig tot veertig cliënten, maar er zijn ook aanbieders met honderd cliënten of meer. 

Het IKZ schat dat 2300 kwetsbare cliënten zorg ontvangen bij aanbieders waarover een vermoeden van fraude of verwaarlozing bestaat. De onderzoekers stellen dat deze aanbieders misbruik maken van mensen met een verstandelijke beperking, psychische problemen, een verslaving of mensen die er alleen voor staan. In totaal gaat het bij deze 2300 cliënten om zo’n 100 miljoen euro aan zorggeld. 

In de onderzochte signalen is te zien dat zorgaanbieders regelmatig elders onder een andere naam opduiken. Soms wijken ze uit naar andere gemeenten. Hun organisaties bestaan vaak uit complexe netwerken van meerdere bv’s. Het komt voor dat aanbieders alleen telefonisch zorg verlenen. Gemeenten treffen huizen aan waar het een enorme puinhoop is. Cliënten hebben niet meer dan een halve dag per week dagbesteding en zitten verder alleen maar te gamen. Ook is er geregeld sprake van alcohol- en drugsgebruik. Hierdoor ontstaan onveilige situaties.

‘Uit de onderzochte casussen blijkt dat de zorg die de cliënten krijgen, veelal onder de maat is. Naast onvoldoende zorg zien we ook regelmatig gevallen waarbij cliënten zeer onwenselijk bejegend of zelfs mishandeld worden. De zorgaanbieder zet cliënten onder druk door te dreigen met huisuitzetting,’ rapporteren de onderzoekers.

Wonen bij de zorgaanbieder

Vooral die koppeling tussen wonen en zorg is een groot probleem: het maakt een cliënt een makkelijk doelwit voor kwaadwillende zorgaanbieders. Het woningtekort zorgt ervoor dat zorgaanbieders macht hebben over de cliënt. ‘Dreigen met huisuitzetting wordt als drukmiddel gebruikt. Cliënten mogen niet klagen over het gebrek aan zorg of worden gedwongen bepaalde werkzaamheden te verrichten. Ze worden geïnstrueerd wat ze moeten zeggen bij een huisbezoek. Er is sprake van een grote afhankelijkheid, zeker als één aanbieder verantwoordelijk is voor alle zorg én de woonruimte. Het koppelbeding tussen wonen en zorg brengt dus belangrijke risico’s met zich mee voor de veiligheid van de cliënt en de mogelijkheden die deze heeft om misstanden aan te kaarten’, concluderen de onderzoekers.

Zorgaanbieders uit het onderzoek gaan vaak zelf actief op zoek naar cliënten, bijvoorbeeld bij de daklozenopvang of bij gevangenissen. Zij lokken cliënten met het aanbod van woonruimte, die veelal eigendom is van de zorgaanbieder of van een verhuurder die aan de zorgaanbieder gerelateerd is. In 20 van de 27 casussen levert dezelfde partij wonen en zorg. Daarnaast dikken de aanbieders de problematiek van de cliënten aan, om zo een hogere indicatie te krijgen. Cliënten worden onder druk gezet of omgekocht, en geïnstrueerd om een zo hoog mogelijke indicatie te bemachtigen.

Brancheorganisaties Federatie Opvang en RIBW Alliantie herkennen dit beeld. ‘In 2016 hoorden we al van onze leden dat cliënten de inboedel in een busje aan het laden waren, omdat een commerciële zorgaanbieder een laptop of tv had beloofd als ze bij hen zouden komen wonen. Cliënten werden toen al geronseld. Toen de zorg nog via de AWBZ werd geregeld, hoorden we dit niet. Vanaf 2016 kregen we steeds vaker signalen. Wij zien dat mensen ernstig benadeeld worden en niet de zorg krijgen die ze nodig hebben. Als je voortdurend onder dreiging staat om het dak boven je hoofd kwijt te raken als je klachten hebt over de zorg, dan is dat heel kwalijk. Als er ook nog grof winst wordt gemaakt, is dat helemaal erg,’ zegt woordvoerder Rina Beers.

Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) constateert dat fraude en zorgverwaarlozing bij beschermd wonen sinds 2016 een structureel probleem is. ‘Mensen die beschermd wonen nodig hebben, worden gelokt door malafide zorgaanbieder door ze een kamer aan te bieden. Vervolgens worden deze mensen als het ware gegijzeld, omdat ze hun kamer uit moeten als ze niet langer zorg willen van de aanbieder. Dus accepteren psychisch kwetsbare mensen onvoldoende, slechte of geen zorg,’ zegt de woordvoerder van VNG.  

‘Is het soms niet beter om het te laten doorsudderen zodat ze wel een dak en eten hebben?’

Vanwege woningtekorten grijpen gemeenten minder snel in, zeggen de onderzoekers. Vooral voor jongeren met een laag inkomen en voor zwerfjongeren zijn weinig woningen beschikbaar. ‘Beschermd wonen blijkt soms te worden ingezet als instrument om deze problematiek op te lossen,’ schrijven de onderzoekers. ‘In deze gevallen wordt geaccepteerd dat zorggeld niet gebruikt wordt voor zorg, maar voor wonen. Woningtekorten kunnen er dus toe leiden dat de behoefte aan een woning bij de indicatiestelling meer voorop staat dan de behoefte aan zorg. Daarbij komt dat woningtekorten ertoe kunnen leiden dat onrechtmatigheden en zorgverwaarlozing bij beschermd wonen eerder worden geaccepteerd,’ rapporteren de onderzoekers.

Als jongeren op straat komen te staan, moet de gemeente voor woonruimte zorgen. Dat kan leiden tot de keuze om de fraude niet aan te pakken. Zo zegt een gemeente in het rapport: ‘Het lastige van beschermd wonen en fraude is dat je te maken hebt met de meest kwetsbare doelgroep en dat je daar altijd een afweging moet maken met de cliënt in gedachten. Welke gevolgen heeft dit voor de mensen in zorg waar we ook verantwoordelijk voor zijn? Is het soms niet beter om het te laten doorsudderen zodat ze wel een dak en eten hebben?’

Macht over het budget

Uit de onderzochte casussen blijkt dat zorgfraudeurs vaak beschikken over het persoonsgebonden budget (pgb). Zij beheren veelal het pgb van hun cliënten. Daarnaast moeten de cliënten ook soms bankpassen, zorgpassen en DigiD’s afstaan. 

Over pgb-gefinancierde zorg ontvangt 96 procent van de ondervraagde centrumgemeenten meldingen over mogelijke fraude, onrechtmatigheden en zorgverwaarlozing. Bij zorg in natura is dit in 88 procent het geval. Gemiddeld hebben gemeenten in de periode 2015 tot en met 2018 over bijna de helft van het aantal pgb-aanbieders dergelijke signalen ontvangen. Bij zorg in natura was dit bij één op de vijf zorgaanbieders het geval.

De onderzoekers zien vooral een probleem bij pgb-zorg, omdat zorgkantoren daarbij niet of nauwelijks kunnen ingrijpen. ‘Zorgkantoren hebben wettelijk geen bevoegdheid om aanbieders van pgb-gefinancierde zorg te controleren. Met een pgb heeft een zorgaanbieder alleen een overeenkomst met de budgethouder. Als de cliënt de zorg goed vindt, kan een zorgkantoor er weinig tegenin brengen.’

Een belangrijk doel van het pgb is dat de budgethouder zelf de regie heeft over de in te kopen zorg. Een groot deel van de cliënten met een indicatie voor beschermd of begeleid wonen, is niet in staat om deze regie te voeren, zo blijkt uit het onderzoek. De onderzoekers bevelen aan deze kwetsbare groep cliënten geen pgb’s meer te verstrekken, tenzij aannemelijk is dat de vertegenwoordiger daadwerkelijk onafhankelijk is en handelt in het belang van de cliënt. Die onafhankelijkheid moet kritisch getoetst worden.

‘Het is zorgaanbieders alleen maar makkelijker gemaakt om te frauderen’

Per Saldo, de belangenvereniging van pgb-houders, vindt ook dat er strenger moet worden gekeken voor wie een pgb geschikt is. Vorig jaar zomer besloten alle betrokken partijen eisen op te stellen voor een strengere selectie aan de poort. ‘We hebben met z’n allen goed nagedacht over welke vragen er gesteld moeten worden als iemand een pgb wil. Er is een hele handleiding voor gemaakt. Afgelopen zomer is deze nieuwe aanpak van start gegaan, maar nu al zeggen zorgverzekeraars en gemeenten dat ze toch liever op hun eigen manier willen werken.’ 

Daarnaast blijkt dat gemeenten door capaciteitsproblemen soms minder kritisch zijn. ‘Dan presenteert een nieuwe pgb-zorgaanbieder zich met een leuke site en een mooi logo en dan komt dat op dat moment goed uit. Niet wetende dat het een verkeerde club is die eerder nog in een andere regio zat. Dat gebeurt gewoon,’ zegt directeur Aline Molenaar.

Dat dubieuze zorgaanbieders jarenlang door het land kunnen zwerven, vindt Molenaar frustrerend. ‘Wij hebben dit al zo vaak aangekaart. Sinds de betalingen van persoonsgebonden budgetten door de Sociale Verzekeringsbank worden gedaan, is besloten dat zorgaanbieders vaste maandbedragen mogen declareren. Als budgethouder zie je dan geen factuur meer. Het is niet duidelijk hoeveel en welke zorg er geleverd moet worden. Het is zorgaanbieders alleen maar makkelijker gemaakt om te kunnen frauderen. Terwijl de inzet van de SVB bedoeld was om fraude tegen te gaan.’

Jarenlang aan de bel trekken

De Federatie Opvang en RIBW Alliantie trekken al jaren aan de bel bij het ministerie en de VNG. De brancheorganisaties vertegenwoordigen stichtingen die dezelfde doelgroep zorg bieden, maar dan zonder winstoogmerk; denk aan het Leger des Heils en verslavingsinstellingen. Zij merken dat er steeds vaker cliënten van dubieuze commerciële partijen op straat komen te staan door faillissementen of doordat gemeenten stoppen met een aanbieder, vanwege diens slechte zorgkwaliteit of wegens fraude. 

‘De gemeenten kloppen dan vervolgens bij onze leden aan om de cliënten van deze partijen over te nemen. Wij geven al jaren signalen door aan het ministerie dat zorgfraude een probleem is bij beschermd wonen. Door de marktwerking en een gebrek aan kwaliteits- en contracteringseisen bij de gemeenten is het probleem alleen maar groter geworden,’ zegt woordvoerder Rina Beers.

Ministerie: onderzoek is niet nodig

In april van dit jaar ontkenden minister Sander Dekker (Rechtsbescherming) en staatssecretaris Paul Blokhuis (Volksgezondheid) in antwoord op Kamervragen nog dat er sprake zou zijn van structurele tekortkomingen bij instellingen voor beschermd wonen. Zij vonden een onderzoek niet nodig, schreven zij. Dit terwijl de Inspectie SZW in 2017 in een alarmerende signaleringsbrief al waarschuwde voor dubieuze praktijken van malafide zorgaanbieders. De inspectie riep toen al op tot maatregelen. Ondanks de ontkenning van de bewindslieden, vond de Taskforce Integriteit Zorgsector onderzoek nodig. Het Informatie Knooppunt Zorgfraude kreeg die opdracht, en constateerde na een half jaar onderzoek naar fraude en zorgverwaarlozing bij begeleid en beschermd wonen: dit is wel degelijk een structureel probleem. 

Kamerlid John Kerstens (PvdA) noemt het kwalijk dat Dekker en Blokhuis begin dit jaar in hun antwoorden op zijn vragen het probleem ontkenden. ‘Het is de standaard werkwijze van het ministerie van Volksgezondheid. Eerst ontkennen, dan bagatelliseren, een onderzoekje doen en als er geen ontkomen meer aan is, presenteren ze zichzelf als doortastend en doen ze alsof ze het zelf bedacht hebben,’ zegt Kerstens. Vorige week heeft de Tweede Kamer unaniem de motie aangenomen om zorgcowboys in beschermd wonen steviger aan te pakken. Deze diende Kerstens samen in met Kamerlid Maarten Hijink (SP).

Hijink vindt dat het kabinet de kop al jaren in het zand steekt. ‘Problemen worden net zo lang ontkend tot het kabinet niet anders kan dan maatregelen nemen. Er moet meer zicht komen op deze zorgaanbieders. Het kan niet zo zijn dat een burgemeester door een overlastmelding uit de buurt erachter moet komen dat een zorgbedrijf in die buurt ex-gedetineerden samen met minderjarige kinderen opvangt, zoals in Rolde (Drenthe) is gebeurd. Op te veel plekken gaat het mis.’ 

Van boterzachte naar harde eisen

De Federatie Opvang en RIBW Alliantie vinden in ieder geval dat gemeenten de achtergronden van zorgaanbieders veel beter moeten screenen. ‘De eisen waaraan aanbieders moeten voldoen zijn in sommige gemeenten boterzacht. Je kunt heel gemakkelijk een zorgcontract krijgen. Het is een vrije markt. We zien de waarde van keuzevrijheid. Doordat er meerdere aanbieders zijn, kunnen burgers kiezen. Maar het gaat inmiddels om honderden bv’tjes die inmiddels ook doorverkocht worden, die failliet gaan en die gesloten worden door inspectie of gemeenten omdat er geen zorg of erbarmelijke zorg wordt geleverd. Hier is nauwelijks toezicht op. Het gaat om 100 miljoen euro aan fraude. Als dit in de verpleeghuiszorg aan de hand zou zijn en er elke maand een verpleeghuis zou moeten sluiten, zou het land te klein zijn,’ zegt woordvoerder Rina Beers.

Het ministerie van VWS en de VNG moeten wat de brancheorganisaties betreft harde kwaliteitseisen stellen aan het financiële beheer, de inrichting van de organisatie en de kwaliteit van zorg. ‘Er zijn nu geen kwaliteitseisen hoeveel personeel er ingezet moet worden bij instellingen die door gemeenten gefinancierd worden. Er is alleen een globale handreiking van de VNG, maar die wordt ook niet getoetst en evenmin als inkoopeis gesteld. De zorg moet controleerbaar zijn. En de Wmo-zorg moet wat ons betreft onder de toelatingseisen vallen voor zorgaanbieders in de nieuwe Wet toetreding zorgaanbieders. Hoe kan het dat iedereen zomaar een zorginstelling voor psychiatrische cliënten mag openen en overheidsgeld mag krijgen zonder dat je aan eisen hoeft te voldoen? Je mag toch ook niet zomaar een ziekenhuis of een school openen?,’ zegt Van Beers.

‘Je kunt gemakkelijker een zorgbedrijf openen dan een snackbar,’ zegt Kamerlid Maarten Hijink. ‘Wij vinden ook dat er een meldingsplicht moet komen voor alle zorgaanbieders, ook voor zorgbedrijven die alleen voor de Wmo werken. Ik vind het sowieso van belang dat gemeenten meer zicht krijgen op de aanbieders. Het is toch gek dat je mensen contracteert, terwijl je niet weet met wie je te maken hebt? Aangezien het gemeentelijk toezicht nog niet op orde is, vinden wij dat er ook meer landelijk toezicht op deze bedrijven moet komen.’

‘Het beeld dat uit het onderzoek naar voren komt, is schokkend, maar op basis hiervan kun je niet spreken van een structureel probleem’

De VNG zegt dat gemeenten goed op weg zijn met verbeteringen. ‘In toenemende mate worden ook voor pgb’s kwaliteitseisen gesteld, zodat zorgaanbieders hierop juridisch aangesproken kunnen worden. Gemeenten zoeken ook in toenemende mate naar een integrale aanpak samen met de afdeling Wonen (vergunningenbeleid) en Toezicht en Handhaving,’ zegt de woordvoerder van VNG.

Minister Hugo de Jonge en staatssecretaris Paul Blokhuis noemen de conclusies van het rapport zorgelijk, maar ontkennen desondanks dat er sprake is van een structureel probleem. ‘Het onderzoek van het IKZ bevestigt dat de groep mensen die beschermd woont kwetsbaar is en extra aandacht verdient. Hun problematiek is vaak complex, er is snel sprake van afhankelijkheid en er is veel zorggeld mee gemoeid. Met dit onderzoek hebben we meer inzicht op basis van 27 onderzochte casussen over de afgelopen vier jaar. Het beeld dat uit het onderzoek naar voren komt, is schokkend, maar op basis hiervan kun je niet spreken van een structureel probleem. Dat neemt niet weg dat we achter de aanbevelingen van het IKZ staan en aan de slag zijn om zorgfraude aan te pakken,’ zegt de woordvoerder van het ministerie van Volksgezondheid.

Follow the Money wees het ministerie erop dat het onderzoek breder is dan de 27 onderzochte casussen. Zo hebben 24 van de 44 centrumgemeenten gereageerd op een uitgebreide enquȇte en zijn er interviews gehouden met instanties die aangesloten zijn bij het IKZ, en met zorgkantoren en gemeenten. Hierop kwam geen reactie van het ministerie.

Volgens het ministerie is het bestrijden van zorgfraude prioriteit van dit kabinet. ‘Het toezicht en de handhaving zijn versterkt,’ schrijft de woordvoerder namens de minister en de staatssecretaris, ‘en het wordt voor zorginstellingen en toezichthoudende instanties makkelijker om informatie over fraudeurs uit te wisselen, Het ministerie van Volksgezondheid heeft besloten om in 2020 samen met de IGJ meer focus te leggen op het toezicht op beschermd wonen.’

Kamerlid John Kerstens (PvdA): ‘Gelukkig dringt het besef door dat er iets gedaan moet worden, maar ik hoop, en daar heb ik bij de minister ook op aangedrongen, dat er nu ook eindelijk stevig wordt doorgepakt. Het is meer dan hoog tijd.’