Weken, maanden, soms zelfs jaren kunnen de onderhandelingen duren. Over elke eurocent en vakantiedag wordt gesteggeld. En als niets anders helpt, kunnen werknemers staken: vorig jaar legden bijna 147 duizend Nederlanders hun werk neer in de strijd voor betere arbeidsvoorwaarden, het hoogste aantal sinds het CBS in 1901 begon met meten.

Het eindresultaat van al die onderhandelingen is een dik document dat meestal een tot twee jaar geldig is. Daarna begint de hele riedel weer van voor af aan. Bedenk dat Nederland vele honderden collectieve arbeidsovereenkomsten kent, in zo’n tweehonderd verschillende sectoren, en je begrijpt: er wordt een hoop energie gestoken in de totstandkoming van die cao’s. 

Die enorme hoeveelheid mankracht staat in schril contrast met de energie die wordt besteed aan de handhaving ervan. In veruit de meeste sectoren is er niemand die actief inspecteert op cao-naleving. Vakbonden kunnen juridische stappen nemen wanneer ze misstanden tegenkomen, maar zijn afhankelijk van meldingen van oplettende werknemers. Is dat geen onwenselijke situatie? En zo ja: hoe zou het beter kunnen?

Een handdruk met gevolgen

Op de avond van 11 april 2013 speelt zich in de aula van een Haags ROC een wat klungelig tafereel af: vier in pak gestoken mannen proberen elkaar tegelijk de hand te schudden. Die mannen zijn premier Mark Rutte, minister van Sociale Zaken Lodewijk Asscher, VNO-NCW-voorzitter Bernard Wientjes en FNV-voorzitter Ton Heerts, en het moment is behalve klunzig ook historisch: het markeert het sluiten van het sociaal akkoord 2013.

Een sociaal akkoord bestaat uit een set afspraken die de sociale partners (de vertegenwoordigers van de werkgevers en werknemers) met de overheid maken. Soms zijn dat er een paar, soms is het een enorm pakket dat grote invloed heeft op de toekomst van de arbeidsmarkt. Dat laatste was in 2013 het geval: door dat akkoord gingen vier miljard euro aan bezuinigingen voorlopig van de baan en veranderden er allerlei zaken op het gebied van ontslagrecht, de flexmarkt en pensioenen.

Het percentage werknemers dat onder een cao valt, is al jaren stabiel: circa 80 procent

Het akkoord was een reactie op de toen nog woekerende economische crisis, maar ook op ontwikkelingen die ook nu nog spelen. Vakbonden zien hun ledentallen sinds de eeuwwisseling elk jaar teruglopen, waardoor grote werkgevers als Jumbo en Albert Heijn vakbonden aan de kant schuiven en zelf bepalen welke arbeidsvoorwaarden ze hun werknemers bieden. In grofweg hetzelfde tijdsbestek is de flexmarkt explosief gegroeid, en daarmee ook het aantal onoverzichtelijke arbeidssituaties waarbij in de extreemste gevallen onduidelijk is of iemand een werkgever heeft of zzp’er is, en welke cao voor een werknemer geldt.

Geregeld steekt de discussie de kop op welke plaats de cao tegenwoordig nog heeft in het arbeidsstelsel. Desondanks is het percentage werknemers dat onder een cao valt, al jaren stabiel: circa 80 procent. Het gros van die werknemers vindt dat een groot goed: acht op de tien vindt het bestaan van cao’s belangrijk of heel belangrijk, blijkt uit de Nationale Enquête Arbeidsomstandigheden van het CBS en TNO.

Ook werkgevers zijn gebaat bij gezamenlijke afspraken: die maken de individuele contractonderhandelingen een stuk simpeler. En cao’s die voor de hele sector gelden zorgen voor een ‘gelijk speelveld’, waarin werkgevers fatsoenlijke arbeidsvoorwaarden kunnen hanteren zonder dat het ten koste gaat van hun concurrentiepositie. Tenminste: zolang alle bedrijven zich aan die afspraken houden.

Om daarop toe te zien, besloten de ondertekenaars van het sociaal akkoord 2013 dat de Inspectie van het ministerie van Sociale Zaken en werkgelegenheid (Inspectie SZW) de sociale partners meer zou ondersteunen bij de handhaving van cao’s. Daartoe richtte de Inspectie een team op dat zich exclusief toelegt op onderzoek naar de cao-naleving. De sociale partners kunnen zo’n onderzoek aanvragen indien ze vermoeden dat er sprake is van cao-ontduiking (zie kader). De mogelijkheid daartoe bestond al voor de Tweede Wereldoorlog, maar tot 2013 zijn er slechts zeven verzoeken gedaan. Na het sociaal akkoord is het totaal aantal verzoeken ruim vertienvoudigd. Het gros daarvan is aangevraagd door één vakbond: de FNV.

De cao-politie

September 2018. Het is druk op de vierde verdieping van het Centraal Vakbondshuis van de FNV. De afdeling Handhaving en Naleving die hier huist, heeft net een intensief onderzoek naar payrollbedrijf Tentoo afgerond. Na een jaar lang werknemers interviewen, loonstrookjes opvragen en uitzendovereenkomsten vergelijken en analyseren, kwam de vakbond tot de conclusie dat het payrollbedrijf medewerkers in de omroepsector structureel onderbetaalt.

Het is de zoveelste toevoeging aan de indrukwekkende lijst van gevallen van cao-ontduiking die deze 'cao-politie’ boven tafel wist te krijgen. Spraakmakend was hun langlopende onderzoek naar de sorteercentra van PostNL, waarbij de vakbond met hulp van een inspectierapport aantoonde dat het postbedrijf de cao ontdook door de sorteerwerkzaamheden aan verschillende uitzendbureaus uit te besteden.

De afdeling is opgericht in 2014. Geen andere instantie heeft zoveel cao-onderzoeken aangevraagd bij de Inspectie. Toch koos de bond er in het geval van Tentoo in eerste instantie voor zelf onderzoek te doen. ‘De Inspectie erop zetten kan heel nuttig zijn,’ verklaart teamlid Sharon Bandell. ‘In bepaalde gevallen kan een aanvraag ook nadelig werken, aangezien zo’n onderzoek heel lang duurt: soms anderhalf tot twee jaar. In andere gevallen zorgt het er juist voor dat een zaak sneller verloopt, omdat het enorme druk op een bedrijf kan zetten.’

‘Toen de inspecteur langs kwam, waren de bouwvakkers waar het om te doen was al vertrokken’

Masja Zwart, bestuurder Handhaving & Naleving bij de FNV, heeft een kast vol met zulke rapporten. Ze kan de ordner van de zaak PostNL zo aanwijzen. ‘We dienen per jaar vier of vijf aanvragen in bij de Inspectie,’ zegt ze, ‘tegenwoordig alleen nog over grote bedrijven met veel werknemers, zoals PostNL. Mijn allereerste melding deed ik over een bouwproject van een Duits bedrijf in de Eemshaven. Dat bouwproces was al zover gevorderd dat het bedrijfje daar nog maar zes maanden bleef. Toen de inspecteur langs kwam, waren de bouwvakkers waar het om te doen was al vertrokken. We weten nu dat de Inspectie er minimaal een jaar over doet, dus daar houden we rekening mee.’

Capaciteit

Volgens Zwart zou de looptijd van de onderzoeken van de Inspectie in veel gevallen omlaag kunnen. ‘Het team dat de onderzoeken naar cao-naleving doet, bestaat uit twaalf inspecteurs. Die doen hartstikke hun best, maar dat is gewoon veel te weinig.’ Kritiek op de omvang van de Inspectie SZW is niet nieuw. De vakbonden wijzen er al jaren op dat het aantal uitgevoerde arbeidsinspecties (van alle onderdelen van de inspectie, dus niet alleen het team dat de cao-onderzoeken uitvoert) steeds verder daalt: van iets minder dan veertigduizend in 2005 naar nog geen twintigduizend in 2016.

De overheid is niet doof voor die geluiden: het huidige kabinet heeft in het regeerakkoord 50 miljoen euro uitgetrokken om de capaciteit van de Inspectie SZW over de hele breedte te vergroten. Zwart is daar blij mee, maar denkt niet dat alle problemen daarmee verholpen zijn. ‘Het gaat er ook om: wie neem je aan en voor welke functies? En vooral: met welke gereedschapskist stuur je ze op pad? Als die gebrekkig is kun je er wel duizend aannemen, zonder dat er iets verandert.’

Het gereedschap dat Zwart mist, is een boeteclausule bij de artikel 8 WAADI-procedures. Nu heeft de conclusie dat de cao ergens wordt overtreden geen directe gevolgen. ‘Alsof een politieagent je een briefje geeft waar precies op staat wat je fout hebt gedaan, maar geen bekeuring uitdeelt,’ zegt Zwart. De aanvrager kan wel met het rapport naar de rechter stappen, maar dat is voor beide partijen een duur en tijdrovend proces. Vaker komt het tot een schikking, waarbij de werkgever het geschatte misgelopen bedrag alsnog uitbetaalt aan de benadeelde werknemers.

De FNV kan er altijd voor kiezen zelf onderzoek te doen, maar ook dat is niet zonder nadelen. Omdat de vakbond niet mag inspecteren, is de bond afhankelijk van werknemers die loonstrookjes en contracten toespelen. Dat is een arbeidsintensief proces, en voor werknemers niet geheel zonder risico.

Bovendien heeft het team Handhaving & Naleving zelf evenmin een onbeperkte capaciteit. De 24 medewerkers kunnen maar een fractie van alle onder een cao vallende bedrijven controleren. De vakbond komt daarom gewoonlijk pas in actie als er al een redelijk vermoeden bestaat dat een bedrijf de cao-afspraken niet naleeft.

Geen speciaal team

Dan die andere grote Nederlandse vakbond, het CNV. De werkwijze van ’s lands tweede vakbond is anders: het CNV heeft geen speciaal cao-nalevingsteam en heeft in elk geval tot 2016 geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid cao-onderzoeken bij de Inspectie aan te vragen.

‘Het klopt dat we dat eerst niet vaak deden,’ vertelt woordvoerder Kees de Vos. ‘We hebben met de Inspectie wel contact over cao-naleving, maar dat zijn vaak losse meldingen en geen verzoeken om iets op te starten. We zeggen tegen elkaar wel: we zouden vaker van die mogelijkheid gebruik moeten maken. Meestal proberen we het toch zelf op te lossen.’ Het contact met de inspectie verloopt in elk geval prima. ‘Bijvoorbeeld in de hotelschoonmaak zoeken we die samenwerking steeds meer op, en dat gaat heel goed.’

‘In Nederland hoef je als bedrijf namelijk helemaal niks illegaals te doen om onder de cao uit te komen’

Binnen het CNV is cao-naleving vooral een taak van de vakbondsbestuurders. In de agrarische- en uitzendsector is dat bijvoorbeeld Henry Stroek. Hij heeft naar eigen zeggen nog nooit de Inspectie nodig gehad om een zaak rond te krijgen. ‘Het ministerie heeft me daar wel eens naar gevraagd, die willen dat ook graag voor me faciliteren. Toen heb ik gezegd: kom eens kijken wat ik in de kast heb, alles wat jullie boven water kunnen halen heb ik al.’

Stroek denkt niet dat het gebrek aan actief toezicht ertoe leidt dat bedrijven op grote schaal cao’s ontduiken. ‘In Nederland hoef je als bedrijf namelijk helemaal niks illegaals te doen om onder de cao uit te komen,’ zegt Stroek. Om dat te verklaren steekt hij de hand in eigen boezem. ‘Dat komt doordat wij als vakbonden een uitzend-cao hebben gesloten waarbij de inlenersbeloning niet voor het hele loon geldt.’

Want wie via een uitzend- of payrollbedrijf aan de slag gaat bij een opdrachtgever, valt in principe onder de uitzend-cao. Die definieert het ‘inlenersloon’, dat zes aspecten van de cao van de opdrachtgever omvat (brutoloon, arbeidsduurverkorting, toeslagen, kostenvergoedingen, loonsverhogingen en periodieken) die ook voor de uitzendkracht gelden. Stroek: ‘Daar vallen de eindejaarsuitkering, de winstuitkering, de dertiende maand en een goed pensioen dus buiten.’ Het gevolg: werkgevers kunnen uitzend- of payrollkrachten precies hetzelfde werk laten doen als werknemers, en ze alsnog minder betalen.

Toch zijn er nog altijd werkgevers die op illegale wijze bezuinigen op arbeidskosten. Zo maken veel bedrijven gebruik van schijnconstructies om de cao te ontduiken. Sinds 2014 heeft de Inspectie SZW aan 133 werkgevers die zulke constructies gebruiken, in totaal bijna vijf miljoen euro aan boetes opgelegd.

Paritaire handhavers

Vakbonden staan er niet in alle sectoren alleen voor. De sociale partners kunnen binnen een cao besluiten de verantwoordelijkheid voor de naleving ervan uit te besteden aan een derde partij, die ze samen opzetten. De bevoegdheden van die zogeheten ‘paritaire nalever’ staan dan in de cao aangegeven.

De oudste van deze nalevingsorganen is het Sociaal Fonds Taxi, waarvan de voorloper in 1986 werd opgericht. Veruit de grootste is de Stichting Naleving Controle Uitzendbranche (SNCU), die sinds veertien jaar de controle in de uitzendbranche voor zijn rekening neemt. De manier waarop die nalevers te werk gaan verschilt enorm. De een heeft via de cao het recht om actief te inspecteren, de ander mag alleen in actie komen indien er duidelijke signalen zijn dat er iets misgaat.

‘Iedere werkgever heeft belang bij een goede relatie met zijn werknemers, dus waarom zou je de boel belazeren?’

‘Wij doen dat via ons informatiepunt voor uitzendbureaus en uitzendkrachten,’ zegt SNCU-directeur Jaap Buis. ‘Daar kunnen zowel uitzendkrachten als -bureaus melding doen van misstanden. Als we bijvoorbeeld veel meldingen of vragen krijgen over het niet uitbetalen van vakantiegeld bij een bepaald bedrijf, starten we een onderzoek. Dat doen we per jaar ongeveer 350 keer.’ De SNCU mag bij bedrijven over de vloer komen, maar doet dat alleen als als ze vermoedt dat er iets misgaat. ‘Er moet dus een aanleiding zijn.’

Buis is niet bang dat uitzendbureaus massaal de cao ontduiken vanwege het gebrek aan actieve inspectie in zijn sector. ‘Iedere werkgever heeft natuurlijk belang bij een goede relatie met zijn werknemers, dus waarom zou je de boel belazeren?’ Hij wijst erop dat uitzendbureaus in principe belang hebben bij hoge lonen voor uitzendkrachten, omdat ze vaak een percentage van het loon verdienen. ‘Al bepalen inleners vaak voor een groot deel de prijs. Die zeggen: ik wil vierhonderd arbeidskrachten voor vijftien euro per uur. Eigenlijk kun je dan niet de cao fatsoenlijk toepassen en als uitzendbureau nog steeds je brood verdienen.’

Wanneer de SNCU onderbetaling constateert, volgt geen boete. Wel moet het verantwoordelijke uitzendbedrijf het niet uitbetaalde bedrag binnen drie maanden alsnog vergoeden. ‘Dat lijkt geen straf, maar het uitzendbureau kan die kosten niet meer in rekening brengen bij de inlener,’ zegt Buis. ‘Die kosten betaalt het dus uit eigen zak. Dat kan soms hun faillissement betekenen.’

Daarin verschilt de aanpak van de SNCU van die van bijvoorbeeld de paritaire nalever in de taxibranche. Het Sociaal Fonds Taxi (SFT) voert bij elk taxibedrijf dat medewerkers in loondienst heeft minstens eens per drie jaar een fysieke inspectie uit; zijn er misstanden, dan volgt een nabetalingseis van het volledige door de werknemer(s) misgelopen bedrag, plus 10 procent boete.

Schaal

‘Dat verschil is niet zo gek, als je kijkt naar de sectoren waarin de paritaire nalevers opereren,’ zegt advocaat Michiel Vergouwen. Hij heeft veel ervaring met cao-naleving; al twintig jaar voert hij namens paritaire nalevers en de FNV rechtszaken tegen bedrijven die de cao ontduiken, al dan niet naar aanleiding van een inspectierapport. Vergouwen: ‘Bedenk dat er circa duizend taxibedrijven zijn waar het SFT toezicht op mag houden, met in totaal ongeveer 25 duizend werknemers. In de uitzendsector heb je het over grofweg 16 duizend uitzendbureaus met 700 duizend werknemers. Voor de SNCU is het bijna onmogelijk om actieve inspecties uit te voeren.’

Dat betekent niet dat de SNCU geen toegevoegde waarde heeft. ‘De SNCU en FNV Handhaving & Naleving hebben ongeveer een even groot team, maar de FNV moet daarmee meer dan tweehonderd sectoren te controleren, terwijl de SNCU zich er op één kan concentreren,’ zegt Vergouwen. ‘Dat betekent niet alleen een enorm verschil in de verhouding inspecteurs per bedrijf, maar ook qua expertise. Als je in de bancaire sector aan handhaving doet, kom je heel andere situaties tegen dan in de vleesindustrie − waar de misstanden gigantisch zijn − of bij een champignonkwekerij.’

Vergouwen pleit er daarom voor dat meer sectoren gebruik maken van paritaire nalevers. ‘Wat zo’n nalevingsteam van de FNV heel goed kan, is de grootste misstanden aanpakken, zoals die contracting-constructies bij PostNL. Het is terecht dat ze daarop focussen, maar het werkt niet heel preventief. Daarvoor heb je paritaire handhavers nodig.’

Ook Ton Wilthagen, hoogleraar juridische aspecten van de arbeidsmarkt aan de Universiteit Tilburg, ziet voordelen in een systeem met meer paritaire nalevers. ‘Het is nu in principe goed en logisch geregeld, want cao’s zijn onderlinge afspraken tussen werknemers en werkgevers en daarmee een vorm van zelfregulering,’ zegt Wilthagen. ‘Maar de arbeidsmarkt bestaat tegenwoordig voor een groter deel uit zzp’ers en buitenlandse werknemers: groepen waar vakbonden weinig aanhang hebben, terwijl ze juist kwetsbaarder zijn. De oude manier van handhaving volstaat niet meer.’

Ontbrekende cijfers

Adviesbureau A-advies constateerde in 2013 na grootschalig onderzoek in zeven bedrijfstakken dat er een aantal risicofactoren zijn voor cao-ontduiking. Het komt vaker voor in sectoren met veel kleine bedrijven en laaggeschoolde werknemers, en in sectoren met veel tijdelijk werk, een grote prijsconcurrentie, een lage toegangsdrempel en waar arbeidskosten het grootste deel van de werkgeverskosten vormen.

Dat roept de vraag op: hoe grootschalig is de cao-ontduiking die nu niet opgemerkt wordt? Je mag van vakbonden verwachten dat ze een groot bedrijf als PostNL op de radar hebben. En bij omroepen werkt voldoende hoogopgeleid personeel dat de eigen cao kritisch kan doornemen. Maar hoeveel schoonmaakbedrijven houden zich niet aan de cao? Hoeveel kippenboeren? Hoeveel callcenters?

‘Loonadministratiekantoren hebben vaak informatie die kan laten zien of bedrijven zich aan de cao houden’

De realiteit is: we weten het niet. Er zijn amper onderbouwde schattingen of concrete cijfers beschikbaar over het nalevingspercentage van Nederlandse cao’s. Het meest recente en betrouwbare cijfer komt van de onderzoekers van het eerder genoemde rapport van A-advies, die in het tijdschrift Zeggenschapmeldden dat in sommige sectoren naar schatting 90 procent van de contracten niet overeenstemt met de cao.

Volgens Wilthagen is het ook ‘niet realistisch om naar zo’n cijfer te streven’: ‘Cao’s zijn een verzamelbak van afspraken,’ legt hij uit. ‘Sommige bepalingen gaan over gevaarlijk werk, andere over administratieve regelingen of een scholingsplan waarvoor de sociale partners zich beloven in te zetten. Alleen al vaststellen welke bepalingen wel en niet naleefbaar zijn is een enorme klus, laat staan hoe je dat gaat meten.’

Een manier om meer zicht op de situatie te krijgen, denkt hij, is meer doen met data. ‘Ik ging vroeger wel mee met arbeidsinspecties, en vaak was er wanneer je langs kwam niks te vinden, omdat er op dat specifieke moment niks illegaals gebeurde,’ zegt Wilthagen. ‘Een inspectie is altijd een momentopname. Terwijl bijvoorbeeld loonadministratiekantoren een schat aan informatie hebben die duidelijk kan maken op welke schaal bedrijven zich al dan niet aan de cao houden. Alleen mogen zij die informatie nu niet delen.’

Ook denkt hij aan een grotere rol voor ondernemingsraden bij de totstandkoming van cao’s. ‘Die worden nu niet betrokken bij cao-afspraken. Terwijl ze, in tegenstelling tot vakbonden, wel continu ogen en oren op de werkvloer hebben.’ Een signalerende functie hebben ze in principe al; zodra ze misstanden zien, worden ze geacht die door te geven aan de vakbond. ‘Die taak zouden ze beter kunnen uitvoeren wanneer ze zelf bij die afspraken aan tafel hebben gezeten,’ vermoedt Wilthagen.