Nationalisering ProRail stelt vriend en vijand voor raadsels

Vriend en vijand verbaast zich over de harde lijn van Staatssecretaris Sharon Dijksma tegenover ProRail. Ze zou steun van het kabinet hebben voor haar voorstel om de in 2005 ontstane BV ProRail weer te nationaliseren en onder de vleugels van haar ministerie van Infrastructuur en Milieu (I & M) te brengen. Dat is bijzonder, want de hele spoorsector — van het bedrijf zelf en de NS tot de vakbond en reizigersorganisaties aan toe — vindt dit plan onwenselijk en nadelig. Is deze ferme politieke daad een voorbode van nog meer Haags beleid? En zo ja, wat voor beleid? Sorteert het kabinet voor op meer marktwerking of juist op her-nationalisering van het hele spoor? Is straks ook de NS aan de beurt?

De hele spoorsector vindt dit plan onwenselijk en nadelig

Bovenstaande vragen zijn vooralsnog niet helder te beantwoorden. Meer of juist minder marktwerking, in beide gevallen kan dat ook met een genationaliseerd ProRail dat straks wordt omgevormd tot een zogeheten Zelfstandig Bestuursorgaan (zbo) zoals bijvoorbeeld Staatsbosbeheer, Het Centraal Orgaan Vluchtelingenopvang en het Kadaster.

Louter openbare aanbestedingen

De partijen die meer marktwerking vrezen, doen dat vanwege Brussel, waar het zogeheten Vierde Spoorpakket is aangenomen dat inderdaad keihard afkoerst op totale spoorliberalisering in Europa met louter nog openbare aanbestedingen. Dat de Nederlandse hogesnelheidslijn mede door de keuze voor een openbare aanbesteding ernstig is gederailleerd, wordt opmerkelijk genoeg vrijwel nergens gememoreerd. Zelfs de parlementaire enquêtecommissie onder leiding van Madeleine Toorenburg (CDA) keek hier bewust of onbewust overheen.

Het Vierde Spoorpakket kan in de Nederlandse praktijk betekenen dat de NS als spoorbedrijf gaat verdwijnen en verder zal gaan onder een commerciële naam. Met totale marktwerking zou het hoofdrailnet, nu nog alleen door de NS bereden, dan in stukken kunnen worden geknipt om naar de hoogste bieder per spoorlijn te kunnen gaan. Waar een vechtmarkt met openbare aanbestedingen toe kan leiden, hebben we in Limburg gezien. Bij die aanbesteding bleek zelfs NS-topman Timo Huges betrokken bij frauduleuze handelingen in de strijd om de miljardentender.

Er is nog een andere liberaliseringsoptie naar Brusselse snit: het kabinet zou kunnen besluiten om het hele hoofdrailnet via een openbare aanbesteding in de schoot te werpen van Deutsche Bahn-dochter Arriva of de Franse Keolis (SNCF)-dochter Syntus. Het feit dat een door het Fyra-debacle getergde NS nu alles op alles zet om zich als goede vervoerder op het Nederlandse hoofdrailnet te manifesteren, duidt erop dat de vrees voor het Vierde Europese Spoorpakket ook op de bovenste burelen van het Utrechtse spoorbedrijf wordt gevoeld.

Meer nationalisering?

De andere optie is echter evengoed een mogelijkheid: een volledige her-nationalisering van het Nederlandse spoor. Er zijn experts genoeg — inclusief ondergetekende — die hiervoor pleiten. Ons ongekend dicht bereden spoorwegnet leent zich niet voor het opknippen van spoortrajecten; dat leidt tot sub-optimalisatie, langere reistijden en afstemmingsperikelen tussen de met elkaar concurrerende vervoerders. En dat meer marktwerking tot goedkopere treintickets zou leiden, is in ieder geval in het Verenigd Koninkrijk een fabel gebleken: daar zijn de tarieven juist de hoogte in geschoten.

Waar een vechtmarkt met openbare aanbestedingen toe kan leiden, hebben we in Limburg gezien

Kortom, de nationalisering van ProRail zou ook heel goed als een voorbode van meer nationalisering gezien kunnen worden. Immers, nu ProRail direct onder de vleugels van Dijksma’s ministerie van Infrastructuur en Milieu komt te vallen, is de eigenzinnige raad van commissarissen van ProRail uitgeschakeld en wordt het makkelijker om ook de NS meer naar het ministerie te trekken. Iets dat tegen dit scenario pleit is echter dat er tot op heden weinig tot geen signalen zijn dat het deze kant op zou kunnen gaan. Den Haag staat nog steeds bekend als het braafste pro-Europese jongetje en zolang neoliberaal Brussel blijft koersen op totale spoorwegliberalisatie op gans het Europese vasteland, zal het huidige kabinet daar niet tegenin gaan. En wat je ook kunt zeggen van Dijksma en haar daadkracht, ze blijft net als tijdelijk D66-topman Roger van Boxtel een kind van post-sociaalliberaal Paars.

Niets te zeggen

Terug naar wat er wel duidelijk en feitelijk is. Wilma Mansfeld, de voorganger van Sharon Dijksma op I & M, moest het regeringstoneel in de zomer van 2015 spoorslags verlaten. Dat gebeurde naar aanleiding van de parlementaire Fyra-enquête en de vele ProRail-brokken die ze in de maanden voor en tijdens de enquête in de Kamer maakte. Om de haverklap werd Mansfeld naar het parlement geroepen om uitleg te geven over ProRail-debacles zoals fikse budgetoverschrijdingen en informatie die ‘het bedrijf ProRail’ wel had, maar zij en haar ministerie niet. Mansfeld had haar ondergang vooral te wijten aan de raad van commissarissen van ProRail onder leiding van PvdA-mastodont Hans Alders. Hij koos bewust voor een eigenzinnig beleid onder een motto als: jammer voor het ministerie, maar ProRail is een verzelfstandigde niet-beursgenoteerde vennootschap — laat ons dan ook onze eigen koers bepalen.

Van Alders had wat meer politieke sensitiviteit verwacht hebben mogen worden. Op het ministerie was het anti-ProRail-sentiment namelijk al even sterk: hoezo zelfstandig, wij zijn als departement honderd procent aandeelhouder van ProRail en betalen honderd procent van het budget — en dan niks te zeggen hebben?! Dijksma’s gedachten bij haar aantreden zijn niet moeilijk te raden. Waarom zou ik iedere keer in de Kamer moeten opdraven om over ProRail te praten als ik niets te zeggen heb over wat er daar gebeurt? Aan haar lijf niet nog eens een Mansfeld-polonaise. Als I & M honderd procent aandeelhouder is, dan zal I & M ook als verantwoordelijk eigenaar moeten optreden. Jammer voor Hans Alders, en voor de goed presterende kersverse ProRail-voorman Pier Eringa.

Paradox

In elk geval duurt de botsing tussen de NS en politiek Den Haag — die tot een climax kwam in de Paarse periode (1994-2002) maar in feite al in de jaren ’80 was begonnen onder Neelie Kroes (minister van Verkeer en Waterstaat in Lubbers I en Lubbers II) — tot op de dag van vandaag voort. De paradox is deze: juist sinds de verzelfstandiging als voortraject van privatisering bemoeit Den Haag zich meer dan ooit met het spoorbedrijf. Met dat verschil dat Den Haag nu niet worstelt met één spoorbedrijf (voorheen de Nederlandse Spoorwegen) maar met twee: het voor de spoorinfrastructuur verantwoordelijke ProRail (4000 medewerkers) én de spoorvervoerder NS (ruim 20.000 werknemers). Daarbij laten we voor het gemak de vele andere (semi-)geprivatiseerde en verzelfstandigde NS-dochters en ProRail-taakbedrijven nog maar even buiten beschouwing — die kluwen is zelfs voor spoorspecialisten en spoorwegdirecties een tamelijk ondoorgrondelijk doolhof.

Twee benen en een romp

Het is vreemd dat Dijksma niet gekozen heeft voor een andere, veel meer voor de hand liggende oplossing om te zorgen voor een verbeterde afstemming op en om het Nederlandse spoor: het optuigen van een president-directeur en een holding boven de NS en ProRail. Begin jaren ’90, toen de verzelfstandiging van de NS werd uitgedokterd, werd nog gerept van een holding boven de NS en (het dan nog niet zo geheten) ProRail. Die holding kwam er echter nooit, waardoor je zou kunnen spreken van een organogram met twee benen en een romp, maar zonder een aansturend hoofd daarbovenop.

Bij wijze van grap staat bij ProRail een ouderwetse telefoon waarmee in geval van nood contact gelegd kan worden met de NS

Het uitblijven van een dergelijke holding, zoals die wel in Duitsland en Frankrijk aanwezig zijn, verklaart precies wat er mis is gegaan vanaf halverwege jaren ’90. De NS (in Hoofdgebouw 4) en ProRail (gehuisvest in de rijks-monumentale Utrechtse ‘Inktpot’ en het daarnaast gelegen Tulpenburg, beide op een kleine steenworp afstand van Hoofdgebouw 4) dreven uit elkaar, met tal van problemen van dien, zoals het plaatsen van het organisatiebelang boven de belangen van treinreizigers. Bij wijze van grap staat in één van de kamers bij ProRail een ouderwetse, rode telefoon met draaischijf waarmee in geval van nood nog contact gelegd kan worden met de NS.

Het hybride systeem dat allengs is ontstaan — het spoor en de daarvoor verantwoordelijke bedrijven zijn soms even publiek als privaat — is een spoorspaghetti waarin iedereen de weg is kwijt geraakt. Die conclusie trok ook de parlementaire Fyra-enquêtecommissie, en aldus luidde de belangrijkste en meest terechte aanbeveling uit het enquêterapport dat er eerst maar eens een stevige studie bestaande uit vier scenario’s moet worden opgetuigd naar wat nu eigenlijk de beste spoor-ordening is: totaal privaat (het Brits model), volledig onder de staat (de situatie in Frankrijk), de huidige Nederlandse hybride-variant met van alles wat, of een nog uit te puzzelen scenario.

Stuurloos en onbetrouwbaar

Interessant is dat drie weken terug, begin oktober, het begin van deze scenario-studie in de steigers is gezet. Staatssecretaris Dijksma heeft de aanbeveling van de Fyra-enquêtecommisie namelijk overgenomen. Het onderzoek staat onder leiding van twee onafhankelijke oud-topambtenaren, Peter van den Berg (onder Gerrit Zalm onderdirecteur van het Centraal Plan Bureau en tevens voormalig topambtenaar op het ministerie van Financiën) en Hans van der Vlist (voormalig secretaris op het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap). Anders dan de stafmedewerkers, komen de twee topambtenaren bewust niet van één van de drie bij de spoorwegen betrokken ministeries: Infrastructuur en Milieu, Financiën en Economische Zaken.

Het is dus best vreemd dat Dijksma met het onder haar hoede plaatsen van ProRail met haar naar eigen zeggen ‘no-regret’ besluit zo’n groot voorschot neemt op de uitkomsten van de fundamentele studie naar de beste spoorordening. De Kamer heeft meermalen om daadkracht en duidelijkheid ten aanzien van ProRail gevraagd, en die levert Dijksma nu. Maar wat als de Kamer in de nabije toekomst geconfronteerd wordt met de uitkomsten van een veel fundamenteler onderzoek dat de positie van ProRail totaal anders bepleit? Moet dan de ingezette reorganisatie weer worden teruggedraaid? Juist dat voortdurende draaien in Den Haag maakt de overheid stuurloos en onbetrouwbaar. Dus waarom niet eerst de uitkomsten van die meer fundamentele studie afwachten? Of zou het waar zijn wat er vanuit sommige Utrechtse spoorburelen wordt gelispeld: op die hele studie naar een nieuwe spoorordening zit politiek Den Haag helemaal niet te wachten. Veel te complex en politiek-ideologisch gevoelig.

Juist dat voortdurende draaien in Den Haag maakt de overheid stuurloos en onbetrouwbaar

Weinig mankracht

De ProRail-reorganisatie zou ook nog eens duur uit kunnen vallen en tot de nodige onrust op het spoor kunnen leiden. Als de ProRail-medewerkers ambtenaren moeten worden (met bijpassende arbeidsvoorwaarden), dan kost dat zo’n 50 tot 100 miljoen euro extra. En er hoeft maar bar weinig mis te gaan binnen ProRail — waar de Verkeersleiding is ondergebracht — om een staking te organiseren die in korte tijd het hele spoor plat kan leggen. Dan is er nog die messcherpe opmerking vanuit protesterende partijen uit de spoorsector: voor welk probleem is deze ProRail-nationalisatie eigenlijk de oplossing? Dit werd er niet bij gezegd, maar wel bij gedacht: draait dit besluit dan echt alleen maar om de machtspositie van mevrouw Dijksma?

Dan is er nog een aspect aan het besluit dat best verontrustend genoemd mag worden. Op Dijksma’s ministerie van I & M is amper een tiental ambtenaren één op één belast met het Nederlandse spoordossier. Van al die ambtenaren zou er niet één zijn die al op zijn of haar stoel zat vóór de periode van de Fyra-ontsporing (januari 2013). De vraag is dus gerechtvaardigd of het ministerie van I & M wel voldoende mankracht, kennis en expertise in huis heeft om een uitermate complexe organisatie met 4000 medewerkers (vijandig) over te nemen en te gaan aansturen? Boos zijn op een falend ProRail is één ding, de volledige verantwoordelijkheid nemen voor een megacomplexe organisatie met tal van problemen is iets heel anders.