Het begon met een anonieme tip van een lezer van Follow the Money, naar aanleiding van een eerder artikel over het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) van de EU. Of we wel wisten dat pachters van natuurgronden van verpachters zoals Natuurmonumenten hun GLB-geld aan die verpachters moesten afstaan. Dat GLB-geld is bedoeld als inkomenssteun voor boeren, maar Natuurmonumenten eist een deel van die EU-hulp op als onderdeel van het pachtcontract. 

Een woordvoerder van Natuurmonumenten zei in oktober desgevraagd dat daar niets van klopte. Dat antwoord wekte verbazing bij pachters en boerenorganisaties. ‘Nou, dan wil ik graag een deel van mijn betaalde pacht terug,’ reageerde een van de pachters. Dries van Rozen, adviseur van de Bond van Landpachters en Eigen-Grondgebruikers (BLHB) moest hard lachen om de ontkenning van Natuurmonumenten. ‘Dat is nieuw voor mij.’

50 procent

Tijdens een telefoongesprek met Jaap Rottink, teamleider Verwervingen en Beheer bij Natuurmonumenten, bleek de vraag onjuist te zijn beantwoord. Boeren die grond bij Natuurmonumenten pachten waarop je EU-subsidie kunt aanvragen, betalen Natuurmonumenten daar een vergoeding voor, in de regel 50 procent van het subsidiebedrag. Rottink ziet dat niet als ‘overdragen’, wat volgens hem het ontkennende antwoord verklaart.

‘Vraagt Natuurmonumenten een vergoeding voor betalingsrechten die zij beschikbaar stelt aan pachters? Dat is juist, dat doen wij. Die verdisconteren wij in de pachtprijs. In oktober is daar negatief op geantwoord, ik denk dat dat te maken heeft met de vraagstelling,’ zegt Rottink.

Of je het nu ‘overdragen’ noemt of een ‘vergoeding’, feit blijft dat EU-belastinggeld dat bedoeld was om boeren te helpen te voorzien in een redelijke levensstandaard, op deze manier bij Natuurmonumenten belandt. Om hoeveel belastinggeld dit jaarlijks gaat, heeft Rottink nooit uitgerekend.

Natuurmonumenten, de op twee na grootste grondbezitter van Nederland, verpacht 22.000 hectare grond aan boeren, maar lang niet alle grond is subsidiabel. Rottink schat dat boeren ongeveer 10.000 hectare kunnen benutten om EU-subsidie aan te vragen. In 2019 was de waarde van een betalingsrecht 262,91 euro per hectare. Als 50 procent daarvan naar Natuurmonumenten is gegaan, kom je uit op een bedrag van 1,3 miljoen euro aan EU-subsidie dat via pachtbetalingen bij hen terechtkomt. ‘Dat zou kunnen,’ zegt Natuurmonumenten-teamleider Rottink. Daar bovenop vraagt de organisatie ook een vergoeding voor de zogeheten vergroeningspremie van 113,70 euro per hectare waarop boeren geregeld aanspraak kunnen maken. Volgens het jaarverslag 2019 van Natuurmonumenten waren de totale pachtopbrengsten uit grond dat jaar 4.650.000 euro – net geen 5 procent van de totale inkomsten dat jaar. Overigens maakt het jaarverslag geen enkele melding van de inkomsten uit betalingsrechten.

Waarom eist Natuurmonumenten een deel van de EU-subsidie op, die bedoeld is als inkomenssteun voor de boer? Die vraag is gerechtvaardigd, aangezien het hier gaat om geld van de Europese – en dus ook Nederlandse – belastingbetaler. 

Natuurmonumenten maakt in zijn jaarverslag geen melding van de inkomsten uit betalingsrechten

‘We moeten onze eigen broek ophouden,’ legt Rottink uit. ‘Wij kunnen niet verantwoorden naar onze leden en naar de natuur om niet marktconform te verhuren. De markt wil dit betalen.’ De pachtexpert vindt het logisch dat als subsidies gekoppeld zijn aan hectares landbouwgrond, dit in de grondprijs meegerekend wordt. Rottink: ‘Het is gewoon marktwerking. Zo gaat dat. Daar kunnen we iets van vinden, maar dat is meer aan de wetgever, die heeft het stelsel zo bedacht. Wij gaan er in mee.’

Brabants Landschap

Natuurmonumenten is niet de enige natuurorganisatie die via pachtcontracten een deel van de EU-landbouwsubsidies ontvangt. Ook het Brabants Landschap doet dat. Anders dan Natuurmonumenten heeft natuurbeheerder Brabants Landschap de opbrengsten uit de betalingsrechten expliciet opgenomen in de jaarverslagen: 1,5 miljoen euro in totaal in de periode 2016-2019.

De stichting lijkt zelfs in een van de jaarverslagen te omschrijven hoe de beheerder EU-regels heeft omzeild om toch te kunnen blijven profiteren van de landbouwsubsidies. Dat gebeurde nadat de EU overstapte van een systeem van zogeheten toeslagrechten naar betalingsrechten en na de invoering van de definitie ‘actief landbouwer’.

In het jaarverslag 2016 schrijft het Brabants Landschap dat de natuurorganisatie het beheer van een deel van de cultuurgronden tot 2014 financierde met de jaarlijks ontvangen toeslagrechten. ‘Bij het nieuwe systeem van betalingsrechten kan Brabants Landschap geen aanspraak meer maken op de uitbetaling van deze rechten, omdat het Brabants Landschap niet kwalificeert als ‘actief landbouwer’. In 2015 is gestart met het onderbrengen van een aantal akkers bij agrariërs, in de vorm van geliberaliseerde pacht. [..] Deze werkwijze [..] maakt de uitbetaling van betalingsrechten mogelijk.’

Actief omzeilen

Follow the Money legde die passage voor aan het Brabants Landschap, met de vraag of de stichting hiermee bewust de voorwaarde ‘actieve landbouwer’ heeft omzeild. Een woordvoerder laat per e-mail weten dat het besluit om een deel van de akkers te verpachten tot doel had ‘de beheerlast en beheersrisico’s van het akkerbeheer te verminderen’ en niet het verzilveren van betalingsrechten. Dat laatste is een ‘mooie (maar toevallige) bijkomstigheid’, zowel voor de pachter als verpachter. Het Brabants Landschap stelt dat de stichting ‘een hele goede verstandhouding’ heeft met de boeren in Noord-Brabant.

Verder zegt het Brabants Landschap dat het de betalingsrechten voor 50 procent van de waarde verhuurt. ‘Beide partijen profiteren hier dus evenveel van en delen in de kosten die ze hebben aan het beheer,’ schrijft de woordvoerder. ‘Deze werkwijze is destijds afgestemd met landbouworganisatie ZLTO. Daarnaast kan de gebruiker, vaak met behulp van onze grond, daarop nog een vergroeningspremie aanvragen. Die komt volledig de gebruiker toe. Bij de lopende reguliere pachtcontracten zijn de rechten toegekend aan de pachters.’

‘Het woord “afstemming” impliceert instemming. Daar was geen sprake van. Wij hadden het liever anders gezien’

Afstemming? Ja, het Brabants Landschap heeft de plannen met de Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie (ZLTO) besproken, zegt Gerard Willems, bedrijfsadviseur bij ZLTO. Maar die gesprekken eindigden in een patstelling. ‘Het woord “afstemming” impliceert instemming. Daar was geen sprake van. Wij hadden het liever anders gezien.’

De contracten die Natuurmonumenten en Brabants Landschap sloten, vallen onder geliberaliseerde pacht (zie kader). De naam zegt het al: daarin is veel mogelijk.

Toch heeft pachtadvocaat Monique de Oude van kantoor Wijnkamp & Keulers haar vraagtekens. Zij keek op ons verzoek naar de pachtcontracten van Natuurmonumenten. ‘Ik lees in de contracten dat Natuurmonumenten de betalingsrechten tijdelijk overdraagt aan de pachter. Dat bevreemdt mij. Zoiets kan alleen eigenlijk alleen als een boer – actief landbouwer dus – grond verpacht aan een ander. Het is mij niet bekend waar Natuurmonumenten zijn claim op de betalingsrechten aan ontleent.’

De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) is de uitvoeringsorganisatie die de subsidies uit het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid uitkeert en tevens het secretariaat voert van de grondkamers, waar pachtcontracten worden geregistreerd. Een woordvoerder laat weten dat er geen wettelijk verbod is op wat de natuurclubs doen: ‘Het staat landbouwers vrij om grond en/of betalingsrechten te huren of pachten, ook van bijvoorbeeld Natuurmonumenten of Brabants Landschap. Onder welke voorwaarden dat gedaan wordt, is een privaatrechtelijke aangelegenheid.’

De RVO heeft de betreffende betalingsrechten in 2015 aan Natuurmonumenten en Brabants Landschap toegekend. Dat jaar kon dat nog net, omdat ze met een landbouwactiviteit bij de Kamer van Koophandel stonden ingeschreven. Sinds 1 januari 2016 zijn de voorwaarden aangescherpt en moet landbouw de hoofdactiviteit zijn. ‘Aan deze voorwaarde voldoen Natuurmonumenten en Brabants Landschap niet,’ zegt de RVO. Maar ze blijven in bezit van de oude betalingsrechten. ‘Niet voldoen aan de eis van actieve landbouwer is geen reden voor het laten vervallen van betalingsrechten,’ zegt de RVO.

Versluierd incalculeren

De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland erkent dat de verdeling van de EU-inkomenssteun op basis van hectare landbouwgrond ‘natuurlijk pachtprijsverhogend’ werkt. ‘Het is ons niet bekend of dit probleem al eens is voorgelegd aan de rechter; hieruit zou je kunnen afleiden dat de grondkamers dat nooit geprobeerd hebben,’ zegt de RVO. Wel wijst de woordvoerder erop dat zelfs als de grondkamer een expliciete bepaling over betalingsrechten als buitensporig zou schrappen, ‘men in het vervolg zal uitwijken in de richting van een verhoging van de pachtprijs, waarin een (deel van) bedoelde subsidie versluierd is ingecalculeerd’.

Voor pachters is het in Nederland, waar grond een schaars goed is, vaak een kwestie van slikken of stikken, zeggen pachters van Natuurmonumenten tegen Follow the Money. Ook Dirk Bruins, voorzitter van LTO Noord, hoort met enige regelmaat de klachten van boeren die bij Natuurmonumenten en de landschappen pachten.

‘Er is een duidelijk arrest van de Arnhemse pachtkamer van eind 2018 dat de betalingsrechten bij de pachter thuishoren en niet bij de verpachter,’ zegt Bruins. ‘Wij adviseren onze leden daarom niet akkoord te gaan met contracten waarin gesteld wordt dat de rechten aan de verpachter toevallen. Maar vaak voelen ze zich toch gedwongen toe te stemmen. Het is lastig voor een boer om aan grond te komen. Het is een kwestie van vraag en aanbod. Als je niet bereid bent je betalingsrechten in te leveren, kan de verpachter gewoon de pachtprijs verhogen. We zijn wel in gesprek met de terreinbeherende organisaties over dit soort kwesties, maar het is lastig er de vinger achter te krijgen.’

‘Grond is een raar ding,’ zegt een pachtende boer. ‘Boeren worden stapelgek als ze te pachten grond langs zien komen. Als de een er 100 euro voor over heeft, zegt de ander: ik pak ’m wel voor 150 euro − ook al kan hij er niet veel opbrengst vanaf halen. Dan laat je je als boer ook tegen elkaar uitspelen.’

Jurist Willem Bruil, verbonden aan het Instituut voor Agrarisch Recht in Wageningen, hekelde de praktijk in 2015 al in een column voor Boerderij. ‘Betalingsrechten zijn voor boeren, niet voor vliegvelden, overheden, sportparken en natuurorganisaties,’ schreef Bruil. In een e-mail aan Follow the Money bevestigt hij dat pachters die hun pachtovereenkomst wilden hernieuwen, moesten tekenen voor de overdracht van de betalingsrechten. ‘Potentiële pachters konden dat natuurlijk weigeren, maar dan kregen ze de grond niet in gebruik. Het mag allemaal – je mag overeenkomen wat je wilt – maar toch vond ik het niet in de haak,’ zegt Bruil.

Slikken en doorgaan

Pachtadvocaat Monique de Oude zegt: ‘Al in 2010 heeft de Arnhemse pachtkamer bepaald dat toeslagrechten, de voorloper van de betalingsrechten, aan de pachter toekomen omdat ze als inkomenssteun voor de boer zijn bedoeld. Het zou wellicht goed zijn als eens over dit soort contracten werd geprocedeerd.’

Gerard Willems van ZLTO stelt dat de boerenorganisatie destijds de juridische weg niet heeft bewandeld, omdat de boeren en de natuurorganisaties ‘toch met elkaar verder’ moesten en de verpachters bovendien bij verlies van de betalingsrechten alsnog de pachtprijs hadden kunnen verhogen. ‘Soms moet je gewoon slikken en dan doorgaan,’ zegt Willems.

Toen Brabants Landschap en Natuurmonumenten na de invoering van het betalingsrechtensysteem hun plannen aan pachters bekend maakten, klopten sommigen met hun bezwaren aan bij Dries van Rozen van pachtersbond BLHB. ‘Wij vonden het ook oneigenlijk gebruik,’zegt Van Rozen, ‘want het doel van de gelden is de boeren te ondersteunen. Het probleem is dat de terreinbeherende organisaties (tbo’s) de macht hebben. Als je te veel protesteert, krijg je de grond gewoon niet.’

Indirect erkent Rottink van Natuurmonumenten dat. ‘Een boer hoeft niet bij ons te pachten. Maar er zijn heel veel boeren voor wie het heel goed past in hun bedrijfsvoering. Boeren staan bij ons in de rij.’ Volgens Rottink vooral omdat de totale pachtprijs bij Natuurmonumenten juist aantrekkelijk is. ‘We vragen niet het onderste uit de kan. Dat wil ik wel even gezegd hebben.’ 

Blije pachters

Volgens Rottink pachten de meeste boeren bij Natuurmonumenten voor 100 à 150 euro per hectare. ‘De pacht bij Natuurmonumenten is heel laag, door de bank genomen. Die staat in geen verhouding tot de gemiddeld 800 euro die betaald wordt in het land. Daar zitten wij ver onder. Ga maar eens een rondje maken. We hebben allemaal blije pachters.’

Uit de rondgang die FTM maakte, blijkt dat een hachelijke uitspraak. De onvrede is groot bij pachtende boeren. Een van hen zegt dat hij zich regelmaat een ‘horige’ voelt van de ‘feodale leenheer’ Natuurmonumenten. Een ander zocht het hogerop, bij de RVO. ‘In 2015 ging het nieuwe GLB van start en werden toeslagrechten betalingsrechten. Ik kreeg een nieuw contract voorgeschoteld, waarbij Natuurmonumenten de betalingsrechten ging innen. Toen ik dat bij de RVO aankaartte, werd er gezegd: “U heeft gelijk dat de rechten aan u als pachter toekomen, maar teken toch maar.” Daar heb je dan ook niet veel aan.’ 

Daar ontvangen ze ook nog eens 150 euro beheersgeld van het Rijk voor. Dat is een leuke business voor grond die je vaak voor een symbolisch bedrag in eigendom hebt gekregen

Rottink van Natuurmonumenten pareert de kritiek met de opmerking dat die ‘ook het standpunt van de LTO’ is. ‘Maar goed, hoeveel pachters hebben we? Dat u er een paar gevonden heeft die het er niet mee eens zijn, ja, dat zal. Dat zal ook altijd zo blijven.’ 

Natuurmonumenten zegt dus dat het ‘marktconform’ is om de subsidieopbrengsten uit de EU-begroting ‘in te prijzen’ in de pachtprijs. Of dat klopt, is moeilijk na te gaan (zie kader). Het is sowieso moeilijk om pachtprijzen te vergelijken, want de ene hectare is de andere niet. Sommige bodems zijn heel geschikt voor melkveehouders maar waardeloos voor akkerbouwers, en ook de vruchtbaarheid speelt een rol. Dit wordt normaal gesproken ook in de pachtprijzen verdisconteerd. 

Waar alle boeren echter over klagen: de tarieven die met name Natuurmonumenten rekent, zijn te hoog voor de natuurgronden waarom het gaat. In vier pachtcontracten die FTM inzag, liggen de hectareprijzen beduidend hoger dan Rottink schetst, op zo’n 300 euro, en in één geval 470 euro. We zagen echter ook een voorbeeld van een aanzienlijk lagere pachtprijs van nog geen 65 euro per hectare. Die verschillen hebben te maken met de opbrengst: die varieert per te pachten terrein – natuurgrond of met deels agrarische bestemming. 

René Berden, voorzitter van Limousin Regionaal, een verband van zoogkoeienhouders in Limburg, wijst op de in zijn ogen goede deal voor Natuurmonumenten: ‘De gemiddelde hectareprijs is 150 euro en daar komt dan nog de helft van de betalingsrechten bovenop. Dan beuren ze dus ruim 300 euro aan pachtgeld per hectare. Daar ontvangen ze ook nog eens 150 euro beheersgeld van het Rijk voor. Dat is een leuke business voor grond die je vaak voor een symbolisch bedrag in eigendom hebt gekregen.’

Follow the Money vroeg de RVO of die een idee had van het totale bedrag aan EU-subsidies uit het GLB dat op de rekening van verpachters eindigt. ‘Zo'n inschatting kan de RVO onmogelijk maken. Wij beschikken slechts over partijdossiers – die geheim zijn – en houden zeker op dit punt geen statistieken bij,’ zegt een woordvoerder. Ook de Europese Rekenkamer is onbekend met deze praktijk.

In het rapport Economie van de pacht (2019) noemen onderzoekers Huib Silvis en Martien Voskuilen (Wageningen Economic Research) betalingsrechten als voorbeeld van ‘beleidsmaatregelen [die] invloed [hebben] op de positie van verpachters en pachters omdat ze de waarde van het pachtobject mede bepalen’. Maar Silvis laat weten geen onderzoek te hebben gedaan naar het totaalbedrag aan EU-subsidies dat via de pachtprijs weglekt.

Gereguleerde pacht

Niet alleen in de geliberaliseerde pacht speelt de hectaresubsidie een rol, maar ook in de gereguleerde pacht. Kenmerkend aan die tweede vorm zijn de maximale pachtprijzen, die Wageningen Economic Research jaarlijks vaststelt in opdracht van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV).

De pachtnormen worden mede bepaald door te kijken naar de inkomsten van landbouwbedrijven. De inkomenssteun uit Brussel wordt meegeteld bij die bedrijfsopbrengsten, verklaart de Wageningse onderzoeker Silvis per mail. ‘Als de overige opbrengsten en kosten niet veranderen, hebben hogere subsidies een opwaarts effect op de pachtprijs. Omgekeerd hebben lagere subsidies een drukkend effect op de pachtprijs.’

De Europese Commissie laat weten dat ze niet bijhoudt hoe lidstaten hun grondmarkten reguleren. Die wetgeving is nationaal geregeld. ‘De Commissie geeft geen commentaar op deze specifieke zaak, aangezien het buiten het toepassingsgebied van de GLB-wetgeving ligt,’ zegt een woordvoerder.

Twee jaar uitstel

De komende twee jaar blijft de inkomenssteun sowieso gekoppeld aan de hoeveelheid landbouwgrond. De reguliere hervorming van het Gemeenschappelijk Landbeleid, die aanvankelijk per 1 januari zou ingaan, is met twee jaar uitgesteld. Onderhandelaars van het Europees Parlement zijn dezer dagen in gesprek met landbouwministeries hoe het GLB er vanaf 2023 uit moet zien. Europarlementariërs willen onder meer maximumbedragen invoeren, om te voorkomen dat het grootste deel van het geld naar een kleine groep landbezitters gaat. Maar het onderliggende principe om de subsidies te verdelen per hectare, staat niet ter discussie.

Europese subsidies afromen, zoals met name Natuurmonumenten doet, is niet onwettig. Maar het zet kwaad bloed

In een reactie erkent het ministerie van LNV dat Nederland de overstap naar subsidies per hectare steunde, omdat dit eerlijker was dan de oude methodiek waarbij steun afhing van de historische productie. Dat die nieuwe verdeelsleutel gevolgen heeft gehad voor pachtprijzen en grondprijzen noemt LNV vanuit economisch perspectief niet vreemd. ‘Het is aannemelijk dat landbouwgronden die in aanmerking komen voor GLB-inkomenssteun in de markt een hogere prijs hebben, of het nu gaat om pacht of koop. Daarmee zal een deel van het effect van de inkomenssteun ‘weglekken’ naar grondeigenaren die grond voor pacht of koop aanbieden,’ zegt een woordvoerder.

‘Nederland zet nu in op een verschuiving van middelen voor inkomenssteun naar doelgerichte betalingen, waarmee de boer zijn inkomen kan aanvullen met maatschappelijke diensten op het gebied van duurzaamheid. Daarbij zijn ‘weglekeffecten’ niet of nauwelijks te verwachten.’ 

Blijft de vraag staan of het afromen van Europese subsidies zoals met name Natuurmonumenten dat doet, redelijk en verstandig is. Onwettig is het niet, maar het zet kwaad bloed bij pachtende boeren en hun belangenorganisaties – die Natuurmonumenten toch ook nodig heeft om natuur en landschap in Nederland vooruit te helpen. ‘We hebben inderdaad onze partners harder dan ooit nodig’, zegt Evelien Verbij, bestuurslid van Natuurmonumenten en tevens directeur van BoerenNatuur. ‘Vijf, zes jaar geleden is besloten tot het afromen, maar de context was toen heel anders. De tijden gaan snel. We staan nu samen voor de opgave om de stikstofproblematiek aan te pakken, en het klimaatvraagstuk. Dan kijk je als Natuurmonumenten verder dan je eigen natuurgebieden en moet je het gesprek aangaan met boeren en hun organisaties over natuur en landbouw in Nederland. De kwestie van de betalingsrechten is daarbinnen één klein puntje.’