De Nederlandse belastingbetaler loopt voor tientallen miljarden risico bij de Europese noodfondsen zonder dat er sprake is van een deugdelijke controle of democratische verankering van de besluitvorming. Dit constateert de Algemene Rekenkamer in haar rapport, dat vorige week verscheen.

Serieuze zaak

Deze conclusie vormde een serieuze aanleiding voor FTM om hier eens wat dieper in te duiken. Hoe zit het eigenlijk met die noodfondsen? Hoe zijn de noodfondsen tot stand gekomen? Waar is het geld voor gebruikt? Wanneer wordt het terugbetaald?  Is er onafhankelijke controle op de bestedingen en de resultaten? Wat voor financiële risico's loopt ons land? Wat voor gevolgen hebben die voor onze toekomstige schatkist en daarmee voor de staatsbegroting? Tenslotte, bepaald niet onbelangrijk: is er democratische controle op de toekenning en het uitgeven van het geld?

Achtergronden

Sinds het uitbreken van de eurocrisis in het voorjaar van 2010 is 850 miljard euro in diverse noodfondsen gepompt door eurozone belastingbetalers. Uit die pot is inmiddels ruim € 440 miljard aan leningen ook daadwerkelijk uitgekeerd aan in financiële problemen verkerende eurolanden als Griekenland, Ierland, Portugal en Spanje. De besluitvorming over het toekennen van deze noodsteun  is destijds onder hoge druk en haastig tot stand gekomen. Hoe begrijpelijk ook, vindt de Algemene Rekenkamer, hierdoor zijn de consequenties niet goed doordacht en zijn controle en verantwoordingsmechanismen gebrekkig gebleven.

Nederland voor meer dan 90 miljard euro garant

Ook Nederland droeg als euroland bij aan deze honderden miljarden noodsteun. Volgens de Rekenkamer staat Nederland voor meer dan 90 miljard euro garant en heeft het al daadwerkelijk 8 miljard euro gestort. Dat is nog exclusief onze bijdrage aan de derde bailout van Griekenland, waar Nederland voor circa 5 miljard euro aan bijdraagt. Het belang van deze omvangrijke steunprogramma’s voor de eurozone als geheel werd door Brussel bijzonder groot geacht. Met de verleende steun en de daarbij gestelde voorwaarden moeten de betrokken eurolanden immers weer 'de economische weg omhoog vinden' uit de eurocrisis.  Onderdeel van de deal was dat de leningen op tijd zouden moeten worden terugbetaald, met rente. Inmiddels zijn de looptijden van de Griekse leningen tientallen jaren verlengd en zijn de rentepercentages verlaagd.

Onvoldoende toezicht en controle

Het is voor alle betrokken partijen belangrijk dat er goed zicht is op de besteding van en het inzicht in de effectiviteit van de steunprogramma’s, stelt de Rekenkamer. Zij schrijft verder: 'het blijkt echter maar beperkt mogelijk de besteding van deze leningen uit de Europese noodfondsen te volgen. De effectiviteit van de steunprogramma’s wordt tot op dit moment door de betrokken instanties weinig onderzocht. Onafhankelijke evaluaties van de steunprogramma’s zijn tot op heden niet beschikbaar. De democratische controle en verantwoording van deze steunprogramma’s kan worden versterkt'.

Het is niet exact bekend waar het geld uit de noodfondsen aan is besteed

Maar wat blijkt? Het is niet exact bekend waar het geld uit de noodfondsen door de door de Rekenkamer onderzochte landen Griekenland en Ierland aan is besteed. De rapportages van de trojka (Europese Commissie (EC), het Internationale Monetaire Fonds (IMF) en de Europese Centrale Bank (ECB)) en andere openbare bronnen geven hier geen finaal zicht op. Duidelijk is alleen dat een deel van het geld naar de bankensector in beide landen is gegaan. Dat meer gedetailleerde informatie ontbreekt komt doordat in de steunprogramma’s niet is vastgelegd dat de bestedingen uit de noodfondsen tot de eindbestemming te volgen zouden moeten zijn. Verder was er overwegend sprake van begrotingssteun en voorzag de begrotingssystematiek in de betrokken landen niet in het traceerbaar maken en houden van de geldstromen, aldus het rapport van de Rekenkamer.

Post-programma toezicht

Ook zijn bij het opstellen van de Europese steunprogramma’s geen afspraken gemaakt over hoe na afloop van de programma’s toezicht zou worden gehouden op tijdige en volledige terugbetaling van de financiële steun. In de loop der jaren is wel ‘post-programmatoezicht’ ingesteld om de financiële stabiliteit van de betrokken lidstaten te volgen, maar dat toezicht omvat echter geen aanvullende of afdwingbare beleidsvoorwaarden aan het financiële beleid van de betreffende landen. Wel kunnen er aanbevelingen tot corrigerende maatregelen worden gedaan. De lidstaten die noodsteun hebben ontvangen kunnen bij de niet-naleving van hun verplichtingen weliswaar voor de rechter worden gedaagd, maar van een 'kale kip' is het lastig veren plukken. Gevolg is, dat in gebreke blijvende landen telkens opnieuw een beroep moeten doen op de eurozone belastingbetaler. Het gedoe rondom de jongste bail out van Griekenland is hiervan een overduidelijk voorbeeld.

Met name het EFSF schiet tekort qua controle en verantwoording

Nederland heeft deelgenomen aan de volgende steunoperaties: het bilaterale leningenprogramma GLF (Griekse Leningen Faciliteit); het Europees Financieel Stabiliteits Mechanisme (EFSM); de Europese Financiële Stabilisatie Faciliteit (EFSF); en het permanente noodfonds ESM (Europees Stabiliteits Mechanisme). Het EFSM is een faciliteit die door de EU-28 werd gefund, dat wil zeggen door alle EU-lidstaten; de overige fondsen zijn voor rekening van de eurozonelanden. Met name het EFSF schiet tekort qua controle en verantwoording, zo schrijven de onderzoekers. Ook heeft er geen onafhankelijke evaluatie plaatsgevonden van de effectiviteit van de bestede middelen. Hierdoor kan onvoldoende gecontroleerd worden of de gelden ook tot het gewenste resultaat hebben geleid. Tevens ontbreekt er een onafhankelijke externe controle omtrent de uitgaven van de noodfondsen. Weliswaar houden enkele ambtenaren van de EC zich daarmee bezig, maar dat is meer een geval van 'de slager die zijn eigen vlees keurt', dan dat er sprake is van onafhankelijke externe controle.

Democratische verantwoording

Bovendien - aldus de Rekenkamer - ontbreekt het bij de fondsen aan een deugdelijke democratische verantwoording. Het gremium van alle ministers van Financiën van de eurozone - de Eurogroep - , onder voorzitterschap van onze minister van Financiën Jeroen Dijsselbloem, controleert of de uitgaven wel allemaal rechtmatig zijn. Maar die eurogroep is geen officieel bestaand orgaan. Er worden bijvoorbeeld ook geen notulen opgemaakt van haar vergaderingen. Dus kan ook niet worden nagegaan wat daar allemaal gezegd of niet gezegd wordt. De Rekenkamer constateert dat hierdoor de democratische controlefunctie onvoldoende kan worden uitgeoefend.

Het was bewust politiek beleid om de noodfondsen een intergouvernementeel karakter te geven

Daar komt bij dat de noodfondsen EFSF en ESM beide een intergouvernementeel karakter hebben. Desgevraagd gaf de minister van Financiën in zijn reactie op het rapport aan, dat dit een bewust politiek besluit was geweest. Gevolg daarvan is wel dat de fondsen niet onder het EU-verdrag vallen en het Europees Parlement (EP) het nakijken heeft. Het bestuur van de noodfondsen bepaalt wat er met het geld gebeurt. In geval van het ESM staan zelfs de meeste nationale parlementen buitenspel. Formeel moet de regering het parlement informeren als er geld uit het ESM wordt gebruikt voor staatssteun aan een ander euroland, zoals we laatst nog gezien hebben met Griekenland, maar de steun tegenhouden kan het parlement niet. En er moet binnen 7 dagen overgemaakt worden, zo luidt een andere bepaling van het ESM-verdrag. Ons parlement is echter met deze procedure akkoord gegaan en daarom heet de besluitvorming formeel 'democratisch'. De Rekenkamer zet echter kritische kanttekeningen bij deze gang van zaken.

Aanbevelingen en lessen

Zij komt dan ook met enkele aanbevelingen. Allereerst zouden de eurogroep en Ecofin - dat zijn de ministers van Financiën van alle EU-landen - in navolging van het IMF een onafhankelijke instantie de aanwending en effectiviteit van de bestede gelden moeten laten evalueren en lessen trekken uit eventuele onvolkomenheden daarbij. Ten tweede zou de externe controle van het EFSF moeten worden ondergebracht bij het ESM audit-comité. Maar volgens Dijsselbloem kan dat niet, omdat het EFSF een private onderneming naar Luxemburgs recht is, waardoor deze zich aan parlementaire controle onttrekt. En tot slot zou dat ESM audit-comité materieel en immaterieel moeten worden versterkt.

Zowel het EP als de nationale parlementen zouden de besluitvorming van de trojka én de eurogroep beter moeten kunnen controleren

De Rekenkamer trekt de volgende lessen uit haar onderzoek.  Ten eerste zouden de ontvangende landen vooraf moeten aangeven waaraan de gelden worden besteed. Vervolgens zou bij eventuele nieuwe steunprogramma's vanaf de start een onafhankelijke instantie de geldstromen moeten kunnen volgen, evalueren en op effectiviteit moeten beoordelen. Ook zouden zowel het EP als de nationale parlementen de besluitvorming van de trojka én de eurogroep beter moeten kunnen controleren. En tenslotte moet het toezicht op de kwaliteit van de verstrekte financiële informatie door de ontvangende landen beter. Hier ligt een schone taak voor Eurostat, het statistiekbureau van de EC, aldus het rapport.

ECB

Dan is er nog de ECB. Ook hierover is de Rekenkamer kritisch. De ECB koopt staatsleningen op van zwakke eurolanden die daardoor geen beroep hoeven doen op de noodfondsen. De ECB geeft echter niet aan van welke landen zij staatsobligaties opkoopt. Het ligt echter voor de hand dat landen als Frankrijk, Italië en Spanje daarvan profiteren. Bovendien, zo stellen de onderzoekers, is een aanzienlijk deel van de fondsen naar de bankensector gevloeid, hetgeen hen vraagtekens doet plaatsen bij de werkelijke onafhankelijkheid van de ECB. De Rekenkamer schrijft over de ECB: 'In dit rapport behandelen wij noodfondsen en steunmaatregelen van de ECB tijdens de crisis in samenhang met elkaar. Een eerste reden om dit te doen is dat zowel de noodfondsen als de monetaire operaties die de ECB in het kader van de crisis heeft ondernomen reële gevolgen kunnen hebben voor de Nederlandse schatkist. Nederland staat voor een fors bedrag garant voor het EFSF en het ESM. Er is daarnaast een staatsgarantie van € 5,7 miljard afgegeven om de risico’s die voortvloeien uit de operaties van de ECB af te dekken. De eerste garantstelling raakt de begroting direct als de garanties worden ingeroepen. De tweede garantstelling kan de winstafdracht van DNB [De Nederlandsche Bank, red.] raken en raakt daarmee dan indirect ook de begroting'.

Conclusies

De Algemene Rekenkamer is niet mals in haar eindconclusies. Zij schrijft dat haar onderzoek de volgende zaken aan het licht heeft gebracht:

• Er is weinig zicht op waar het geld dat via de Europese noodfondsen wordt uitgeleend, precies terechtkomt.
• Er worden geen onafhankelijke Europese evaluaties verricht naar de effectiviteit van de noodsteun aan in financiële nood verkerende eurolanden. Alleen het Internationaal Monetair Fonds (IMF) heeft een aantal ex-post-evaluaties uitgevoerd.
• Er is een lacune in de democratische controle en verantwoording door de belangrijkste besluitvormer over de Europese noodfondsen, de eurogroep (de ministers van Financiën uit de eurolanden).
• Er ontbreekt onafhankelijke externe controle op het grootste deel van het geld uit de noodfondsen dat al is besteed.

Verder concludeert de Rekenkamer: 'Het is begrijpelijk dat er bij de instelling van de Europese steunprogramma’s en de bijbehorende noodfondsen geen tijd was om de controle en verantwoording tot in de puntjes te regelen. De noodfondsen zijn immers vanaf 2010 onder hoge tijdsdruk ingesteld. Haast was geboden vanwege het snel teruglopende vertrouwen van de financiële markten in eurolanden zoals Griekenland, Italië en Ierland. De vormgeving van de steunprogramma’s voor Griekenland en Ierland vertoont sporen van deze tijdsdruk. Inmiddels echter, is op de financiële markten de rust tot op zekere hoogte weergekeerd. Het is nu tijd om de gebleken gaten in de vanuit democratisch oogpunt noodzakelijke transparantie en verantwoording te repareren'.

Openstaande vragen

Hiernaast blijven twee vragen vooralsnog onbeantwoord. Ten eerste de vraag hoe het kan dat de Rekenkamer in dit rapport concludeert dat Nederland 'slechts' garant staat voor 90 miljard euro, waar wij per ultimo 2012 nog voor ruim 200 miljard euro - grotendeels  ongedekt - garant stonden, volgens een ander rapport van diezelfde Rekenkamer. FTM heeft die vraag uiteraard voorgelegd aan de Rekenkamer, maar bij het schrijven van dit stuk daarover nog geen uitsluitsel ontvangen. Indien dit alsnog komt, dan zal er een update volgen. Ten tweede is niet duidelijk wat nu precies de parlementaire procedures zijn voor de goedkeuring van de verstrekking van ESM-gelden. Zo ontdekten journalisten van Bloomberg recent dat de gevolgde procedures van de jongste brugfinanciering van 7 miljard euro aan Griekenland eigenlijk een soort 'kasrondje' was, waarvoor formele parlementaire toestemming ontbrak. Kamervragen van  CDA-parlementariër Omtzigt hierover zijn vooralsnog onbeantwoord gebleven. Ook navraag door FTM bij betrokken instanties heeft niets opgeleverd. Niet voor niets waarschuwt de Rekenkamer dat de transparantie van de noodfondsen alsmede de democratische controle er op verbeterd kunnen worden.