Duiders en commentatoren buitelden in de zomer van 2020 over elkaar heen met grote woorden. De oprichting van een coronaherstelfonds van 724 miljard euro gezamenlijk geleend geld, dat was alsof de EU ‘de Rubicon overstak’. 

Het fonds was Europa’s ‘Hamiltonmoment’, een verwijzing naar het plan van Alexander Hamilton om de schulden van Amerikaanse staten te federaliseren.

Voor het eerst ging de Europese Commissie op grote schaal geld lenen op de financiële markten om dat te verdelen onder lidstaten. De zwaarst getroffen landen zouden het meest krijgen. Van de 724 miljard bestaat 338 miljard uit subsidies – die lidstaten dus niet hoeven terug te betalen – en 386 miljard uit leningen.

Dat het fonds bestaat uit gezamenlijk geleend geld is niet het enige unieke eraan. Markant is ook dat de Commissie pas uitkeert als lidstaten bepaalde maatregelen hebben genomen. 

In plaats van bonnetjes in te leveren in Brussel, moeten landen hervormingen doorvoeren die ze in nationale herstelplannen hebben beloofd. Dat kan bijvoorbeeld een aanpassing zijn van de arbeidsmarkt, het pensioenstelsel of de belastingwetgeving van een lidstaat. 

Geld voor hervorming

Sinds eind 2021 leidt Follow the Money een internationaal onderzoek naar de bestedingen en werking van het megafonds. Aan dat project, de #RecoveryFiles, doen onderzoeksjournalisten uit zo’n twintig EU-landen mee. 

We ontdekten al dat consultancybureaus en de auto-industrie grote winnaars zijn van het herstelfonds, en dat de Commissie de inhoud van gesprekken met lidstaten zo veel mogelijk geheimhield.

De afgelopen maanden deden we onderzoek naar het ‘geld-voor-hervormingen’-systeem. Zo weten we nu dat landen oude toezeggingen presenteren als nieuwe plannen, of de verplichte invoering van EU-richtlijnen presenteren als nationale hervormingen. Het succes van het systeem blijkt vooral af te hangen van de ruggengraat van de Commissie: in hoeverre is die bereid tot actie als lidstaten hun beloftes niet nakomen?

Tweeënhalf jaar nadat de EU haar Rubicon overstak, voelen mondkapjes en avondklokken voor de meeste mensen als een ver verleden. Maar het coronaherstelfonds loopt nog tot eind 2026. Tot nu toe heeft de Commissie ruim 95 miljard euro aan subsidies uitbetaald en 47 miljard aan goedkope leningen verstrekt. 

EU-diplomaten besloten onderling om zichzelf meer speelruimte te geven

Voordat de Commissie geld overmaakt, moet ze controleren of een lidstaat zijn ‘mijlpalen en doelstellingen’ heeft behaald. Toen Rutte en zijn collega’s in juli 2020 tot de oprichting van het fonds besloten, lieten ze in de slotverklaring opschrijven dat de lidstaten in hun nationale plannen een nieuwe ‘hervormings- en investeringsagenda’ dienden op te nemen. 

Tegelijkertijd kwamen EU-diplomaten onderling overeen zichzelf meer speelruimte te geven.

Cyprus, Frankrijk, Letland, Hongarije en Malta wilden dat ook oude hervormingen en investeringen zouden meetellen in de nationale herstelfondsplannen. Dat blijkt uit een document dat openbaar is gemaakt na een verzoek van Follow the Money. 

Frankrijk redeneerde dat lidstaten anders zouden wachten met hervormingen. Hongarije stelde voor dat alle maatregelen sinds 1 februari 2020 met terugwerkende kracht opgenomen mochten worden in de plannen. Met andere woorden, dat reeds gedane investeringen met herstelfondsgeld betaald mogen worden, en dat hervormingen die al zijn uitgevoerd als doel meetellen. 

Stok achter de deur

Zweden en Oostenrijk waren volgens het document de enige expliciete tegenstanders van dit idee. ‘Financiering vanuit de EU zou moeten worden gebruikt als stok achter de deur voor ambitieuze structurele hervormingen die anders niet zouden hebben plaatsgevonden,’ aldus de Oostenrijkse delegatie. 

‘Nederland bepleitte actief om bestaande maatregelen niet te laten meetellen’

Volgens een woordvoerder van het ministerie van Buitenlandse Zaken zat Nederland op de lijn van Zweden en Oostenrijk: ‘Nederland heeft er in de onderhandelingen actief voor gepleit dat maatregelen additioneel moeten zijn, dat wil zeggen dat bestaande maatregelen niet zouden worden gefinancierd. Er bleek echter brede steun onder lidstaten om bestaande of al voorgenomen maatregelen ook te kunnen financieren.’

Ironisch genoeg besloten Nederland en Oostenrijk met hun eigen herstelplannen precies te doen wat ze niet wilden toestaan: bestaande maatregelen met herstelfondsgeld financieren.

De Oostenrijkse denktank Momentum Institut berekende dat slechts 4 procent van de Oostenrijkse investeringen uit het herstelplan nieuw was. En in het coalitieakkoord dat Rutte’s VVD in december 2021 sloot met D66, CDA en ChristenUnie, is afgesproken dat het geld uit het herstelfonds wordt gebruikt ‘ter financiering van de plannen uit onder meer dit coalitieakkoord’. 

Bij de presentatie van het eerste conceptplan in maart 2022 interpreteerde minister Sigrid Kaag (Financiën, D66) de zaken nog wat nauwer: ‘In het coalitieakkoord staat dat de voor Nederland gereserveerde HVF-middelen alleen worden ingezet om reeds begrote en uit het coalitieakkoord volledig gedekte uitgaven te financieren.’ De 4,7 miljard waren dus vooral een mooie aanvulling op de schatkist.

Kaag liet de Tweede Kamer onlangs weten dat ze het eerste betalingsverzoek eind 2023 naar Brussel wil sturen. De moeilijkste hervorming die Nederland moet realiseren voordat het bedrag van 1,4 miljard euro wordt overgemaakt, is de invoering van een nieuwe pensioenwet. 

De helft van de ‘voornemens’ was al ingevoerd toen Nederland het plan in juli 2022 naar Brussel stuurde

De minister lijkt er vertrouwen in te hebben, ook in het behalen van de andere 32 voorwaarden: ‘Momenteel ligt alles daarvoor op schema om die deadline te halen.’

De invoering van de pensioenwet is nog geen gedane zaak, maar verder is het vertrouwen van Kaag terecht, blijkt uit onderzoek van Follow the Money. Van de meeste zogeheten mijlpalen en doelstellingen is het behalen namelijk geen kunst. Zeker 13 van de 26 voornemens waren al behaald toen Nederland het plan in juli 2022 naar Brussel stuurde, veel andere bijna.

Zo belooft Nederland dat er een nieuwe Wet open overheid in werking zal treden, terwijl die al sinds 1 mei 2022 van kracht is. Het toegezegde ‘online platform met ondersteuning voor alle leerlingen in het eindexamenjaar’, bestond toen het plan werd ingediend al ruim een jaar. Overigens erkent Nederland in het plan soms dat een mijlpaal al is gehaald. De Commissie vond dat kennelijk geen bezwaar; het plan is goedgekeurd.

Een van de kwantitatieve doelen is dat voor het einde van 2022 de overheid minstens 75.000 tablets, laptops, simkaarten en routers aanschaft en verdeelt onder leerlingen die anders geen online onderwijs kunnen volgen. Maar uit een kabinetsbrief van juni 2021 blijkt dat de apparaten toen al waren verstrekt.

Naast Nederland en Oostenrijk hebben ook België, Denemarken, Duitsland, Finland en Ierland maatregelen in hun herstelplannen beloofd die al waren genomen. Vooral West- en Noord-Europese lidstaten dus.

Beloven wat al moet

In de plannen van Zuid- en Oost-Europa zien we een ander type belofte waarvan je je kunt afvragen of dat nou de bedoeling was van het herstelfonds. Zeker acht lidstaten (Bulgarije, Cyprus, Italië, Kroatië, Litouwen, Roemenië, Slowakije en Spanje) beloven Europese richtlijnen om te zetten in nationale wetgeving, of de doelstellingen uit die richtlijnen te behalen.

Maar EU-richtlijnen vertalen naar nationale wetten is sowieso verplicht – de vrijblijvend klinkende naam richtlijn is misleidend. Opmerkelijk genoeg hebben de mijlpalen uit de herstelplannen soms latere deadlines dan de EU-richtlijnen zelf.

Italië beloofde om uiterlijk eind 2021 een ‘nationaal programma ter beheersing van de luchtverontreiniging’ op te stellen – terwijl alle lidstaten die volgens de richtlijn al op 1 april 2019 moesten hebben. Bulgarije zegde in zijn herstelplan toe voor het einde van 2022 het begrip energiearmoede te definiëren; dat had al eind 2020 gebeurd moeten zijn.

Fijn dat Italië de helft van alle plastic wil hergebruiken, maar dat stond al lang in de bindende EU-richtlijn

Italië zegt ook toe eind 2025 acht concrete plannen voor recycling te behalen, zoals het hergebruiken van minstens de helft van alle plastic verpakkingen. Nuttige ambitie, maar niet nieuw. ‘Deze afvaldoelstellingen zijn al afgesproken. Ze zijn juridisch bindend,’ bevestigt Jean-Pierre Schweitzer, expert op het gebied van Europese afvalregels bij de milieuorganisatie European Environmental Bureau.

Het kan nog bonter. EU-lidstaten hebben sinds 1991 de tijd gehad om ervoor te zorgen dat ze uiterlijk in 2005 stedelijk afvalwater niet zomaar lozen, maar zo veel mogelijk zuiveren. 

Spanje belooft in zijn herstelplan maatregelen te nemen om medio 2023 te voldoen aan deze afspraken. Italië zegt toe dat na maart 2026 niemand van zijn burgers nog woont in een agglomeratie die ‘niet-conform’ de afvalwaterrichtlijn is.

Je kunt op verschillende manieren naar deze houding kijken. 

Politici uit ‘zuinige’ landen zoals Nederland zullen misschien zeggen dat de Commissie – dat de herstelplannen en dus de mijlpalen heeft goedgekeurd – lidstaten met EU-geld beloont voor maatregelen die ze toch al hadden moeten nemen. Andere landen hebben die maatregelen uit hun eigen begroting betaald, zou zo’n politicus zeggen.

Politici uit Zuid- of Oost-Europa zullen wellicht aanvoeren dat er nu eenmaal grote verschillen zijn tussen wat lidstaten kunnen besteden aan de uitvoering van Europese afspraken, zoals maatregelen om het milieu te beschermen. Dat werd onlangs weer duidelijk toen de Europese Commissie cijfers bekendmaakte over staatssteun. 

Sinds maart 2022 heeft ze vanwege de Russische inval in Oekraïne de regels aangepast: lidstaten kunnen nu makkelijker subsidies en garanties afgeven aan bedrijven. Hoewel Duitsland en Frankrijk samen minder dan een kwart van het aantal inwoners van de EU hebben, zijn deze twee landen goed voor driekwart van het totaalbedrag aan nationale bedrijfssteun. Dat Italië op 69 miljard euro aan subsidies kan rekenen uit het herstelfonds, Duitsland op ‘slechts’ 28 miljard euro en Nederland nog geen 5 miljard, volgt ook uit deze klooflogica.

Terugkrabbelen wordt moeilijker

Het lijkt erop dat landen die erg afhankelijk zijn van de herstelfondsgelden geneigd zijn om zich coöperatiever op te stellen dan de landen die het geld makkelijker kunnen missen.

In november 2022 ontving Rome 21 miljard euro uit het fonds, nadat de Commissie vaststelde dat een ronde van 45 mijlpalen en doelstellingen was behaald. Een daarvan was een nieuwe wet die ondernemingen verplicht elektronische betalingen te accepteren, een maatregel die belastingontwijking tegengaat.

Brussel kan betalingen opschorten, er indirect mee dreigen is soms al genoeg

Kort nadat de miljarden waren overgemaakt, stelde de Italiaanse regering voor om die nieuwe wet te wijzigen. Rome wilde de boete voor pinweigeraars schrappen voor transacties onder de 60 euro. Na kritiek van Brussel – dat het terugdraaien van mijlpalen kan bestraffen door volgende betalingen op te schorten – krabbelde Italië terug.

‘Het herstelfonds heeft echt toegevoegde waarde en we hebben gezien dat het hervormingen over de eindstreep heeft getrokken’, zegt David Bokhorst, onderzoeker bij het European University Institute. ‘Ook in landen als Italië zie je dat het systeem van mijlpalen langdurige transformaties stabiliseert.’

De vraag is hoe standvastig de Commissie zal zijn op dit gebied. Op andere vlakken waar ze lidstaten aan het Europese recht moet houden, gaat dat namelijk niet altijd goed. 

Veel aandacht zal uitgaan naar de beloftes van Polen over de stand van de rechtsstaat. De Poolse regering ligt al jaren in de clinch met de Europese Commissie over de onafhankelijkheid van de rechtspraak.

In 2020 bepaalde Het Hof van Justitie van de Europese Unie dat een drie jaar eerder opgerichte Poolse tuchtkamer niet onafhankelijk was. Rechters die door de tuchtkamer waren geschorst, moesten weer aan het werk kunnen. Maar het Poolse herstelplan doet deze toezegging niet. ‘Die rechters die geschorst zijn, mogen vragen of ze hersteld worden in hun functie,’ vertelde rechter Kees Sterk hier onlangs over in een FTM-podcast. ‘Dat duurt een jaar voor het beslist wordt, en er is geen garantie dat de beslissing positief is.’

Een groep Europese rechters vecht het besluit aan van de Commissie om het Poolse herstelplan goed te keuren.

Duitsland wedde op het verkeerde paard

Onderzoeker David Bokhorst wijst erop dat de Commissie de komende jaren meer dan 5.000 beloftes moet controleren: het herstelfonds loopt tot eind 2026. Het valt hem op dat lidstaten de moeilijkste doelstellingen in 2025 en 2026 hebben geagendeerd.

Er zijn maximaal twee uitbetalingen per jaar, en die zijn gekoppeld aan meerdere beloftes, soms tientallen. Wat er gebeurt als een lidstaat niet alle beloftes haalt, of een belofte gedeeltelijk, is onduidelijk. Vooral omdat de bedragen niet direct gekoppeld zijn aan gemaakte kosten, is nog onbekend hoe de Commissie een bedrag zou korten.

De Europese Rekenkamer wees daar in september 2022 al op in een rapport: ‘Het feit dat het te betalen bedrag van elke tranche het resultaat is van onderhandelingen en geen weerspiegeling vormt van de onderliggende kosten, zal het moeilijk maken te bepalen welke vermindering passend zou zijn.’ De Commissie werkt aan een methodologie maar kan (of wil) niet zeggen wanneer die klaar is.

Uitgerekend Duitsland kwam zijn beloftes niet na en moest dat bekopen met uitstel van betaling

Tot die tijd besluiten sommige landen te wachten met het indienen van een betalingsverzoek tot zeker is dat aan alle voorwaarden is voldaan. Een van de landen die in moeilijkheden is gekomen is nota bene Duitsland. 

In gesprekken tussen Berlijn en Brussel over het conceptplan merkte de Commissie op dat een van de mijlpalen al was gehaald: een goedgekeurd vaccin tegen Covid19. De Commissie zag liever een wat ambitieuzer doel, blijkt uit documenten die zijn vrijgegeven door een Wob-verzoek van RecoveryFiles-partner Die Welt.

Goed, zei Duitsland, dan beloven we dat een tweede bedrijf een coronavaccin ter goedkeuring voorlegt aan het Europees Geneesmiddelenagentschap. Maar daar bleek Berlijn op het verkeerde paard te hebben gewed. Het tweede bedrijf in kwestie, CureVac, slaagde er namelijk niet in een effectief vaccin te produceren, en trok de aanvraag in oktober 2021 in.

Duitsland had al in de zomer van 2022 een betalingsverzoek willen indienen bij de Commissie. Maar omdat het behalen van een van de voorwaarden nu onmogelijk was geworden – en Berlijn wel het hele bedrag à 4 miljard wilde hebben – heeft de regering een andere route gekozen. Op 9 december 2022 kwam ze met een herziene versie van het herstelplan, dat nu wacht op goedkeuring door de Commissie en vervolgens de lidstaten. 

Dat uitgerekend het voor Duitsland bestemde geld uit het coronaherstelfonds in gevaar zou komen door niet-ingeloste beloften, is waarschijnlijk niet wat Rutte in gedachten had op die top in 2020. Zijn toenmalige collega bondskanselier Angela Merkel evenmin.

Dit onderzoek wordt ondersteund door IJ4EU, fonds voor grensoverschrijdende journalistieke onderzoeksprojecten.