De komende maanden moet het in Europa gebeuren: een politiek akkoord over de grootte van de begroting van de Europese Unie in de periode 2021-2027 en hoe die EU-miljarden verdeeld worden. Elke zeven jaar moeten de regeringsleiders van de EU-lidstaten het eens worden en dat leidt altijd tot hoogoplopende conflicten. 

Om het jaarlijkse geruzie over geld te voorkomen, is er sinds 1988 een meerjarenbegroting, de eerste keer voor vijf jaar en sinds 1992 voor zeven jaar. Hoewel de discussie nu voor langere periodes wordt beslecht, heeft dat geen einde gemaakt aan de meningsverschillen tussen de lidstaten over de besteding van het geld, en wie hoeveel inlegt.

Vanwege het verwachte vertrek van het Verenigd Koninkrijk dit jaar is een akkoord bereiken deze keer nog lastiger. Net als Nederland is het VK al jaren een zogeheten nettobetaler: de jaarlijkse bijdrage is hoger dan de inkomsten in de vorm van subsidies. Anders dan nationale overheden kan de EU geen begrotingstekort hebben. De achterblijvende EU-lidstaten moeten het gat dat de Britten achterlaten opvangen met hogere bijdragen van de lidstaten of bezuinigingen van de uitgaven.

Meer geld voor nieuwe prioriteiten

Daar komt ook nog bij dat de EU-lidstaten niet alleen het Brexitgat moeten opvangen, maar ook nog eens van plan zijn om geld uit te geven aan nieuwe prioriteiten, zoals migratie en defensie. De Europese Commissie stelt daarom voor om de totale begroting te verhogen. ‘Om nieuwe en dringende prioriteiten te financieren zal er geld bij moeten komen. Nú investeren in gebieden zoals onderzoek en innovatie, jongeren, de digitale economie, het beheer van de grenzen, veiligheid en defensie zal bijdragen aan welvaart, duurzaamheid en veiligheid in de toekomst,’ aldus de Commissie in mei vorig jaar, toen ze het voorstel voor de begroting van 2021-2027 deed.

Onacceptabel, oordeelt Nederland. De regering zet juist in op een kleinere begroting dan die van de huidige periode (2014-2020). ‘Een kleinere EU als gevolg van Brexit moet ook een kleinere begroting betekenen. Dat vraagt om scherpere keuzes en bezuinigingen’, zei premier Mark Rutte dezelfde dag nog in een reactie.

Een kleinere EU betekent een kleinere begroting en dus scherpere keuzes 

Rutte en zijn collega-regeringsleiders spraken afgelopen juni op de EU-top in Brussel af dat ze tijdens de eerstvolgende top op 17 en 18 oktober verder zouden onderhandelen ‘met het oog op een akkoord voor het einde van het jaar’. In de praktijk komt dat waarschijnlijk neer op nachtelijke onderhandelingen op de laatste EU-top van 2019, op 12 en 13 december.

Die deadline om in december tot een akkoord te komen, is niet heilig voor de Nederlandse regering, blijkt uit schriftelijke antwoorden die de minister van Buitenlandse Zaken afgelopen juli gaf op vragen van Tweede-Kamerleden. ‘Het kabinet zal zich constructief opstellen ten aanzien van de beoogde planning van het Finse voorzitterschap om dit te realiseren, maar voor het kabinet is het eindresultaat leidend en belangrijker dan snelheid.’ De minister liet weten dat de omvang van de begroting en de verdeling van het geld nog niet eens aan de orde zijn geweest. ‘Gegeven het complexe krachtenveld binnen de Raad met posities die ver uit elkaar liggen, lijkt de kans op een snel akkoord gering.’

2 miljoen voor Artis

Met die onderhandelingen op de achtergrond, onderzoekt Follow the Money de komende maanden naar hoe Nederland de EU-begroting in Nederland spendeert. De volgende vragen komen aan bod: Waar worden Europese fondsen zoal aan besteed? Gaat het om projecten die er zonder de EU-subsidies niet waren geweest? Hoe duurzaam zijn de gefinancierde projecten en is het geld doelmatig besteed?

Eerder schreef ik al enkele artikelen over besteding van EU-geld in Nederland, voor de Engelstalige nieuwswebsite EUobserver. Zo bleek tijdens een inventarisatie van ontvangers van EU-subsidies in Amsterdam dat subsidies uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) terecht waren gekomen bij het Eye Filmmuseum (1,5 miljoen euro), Artis (2 miljoen euro) en het Museum Ons' Lieve Heer op Solder (3,8 miljoen euro). De bouw van het hotel The Exchange op het Damrak, een van de drukste straten in de hoofdstad, kreeg 4,8 miljoen euro aan EFRO-geld - iets dat een woordvoerder van het hotel niet eens wist. Het hotel is opgezet door Otto Nan en Suzanne Oxenaar, die eerder het Lloyd Hotel elders in Amsterdam oprichtten.

Ook bleek soms dat de invulling van een programma in tegenspraak stond met het doel ervan. Ik schreef bijvoorbeeld over een project van het onderwijsprogramma Erasmus+, dat als doel had om scholieren milieubewust te maken. Tegelijk was een vast onderdeel van het project dat scholieren van de deelnemende landen - Duitsland, Italië, Nederland, Turkije, Spanje, het Verenigd Koninkrijk - elkaar bezochten. Met het vliegtuig. 

Ter gelegenheid van de opening van dit dossier brengt dit artikel de grote geldstromen in kaart: hoeveel komt er binnen, naar welke programma’s gaat dat en zijn er bepaalde trends te zien?

Nederland krijgt grofweg 2,5 miljard 

Nederland ontving in 2018 bijna 2,5 miljard euro aan EU-geld, zo blijkt uit de begrotingsgegevens die beschikbaar zijn op de websitevan de Europese Commissie. Dat totaalbedrag schommelt al jaren rond de 2 miljard, maar een analyse van waar het geld naartoe ging binnen Nederland laat in de afgelopen jaren belangrijke verschuivingen zien.

De grootste portie van het in Nederland besteedde EU-geld ging in 2018 naar projecten die betaald werden uit Horizon2020, het EU-fonds voor onderzoek en innovatie. Het ging om 942,3 miljoen euro; 38,1 procent van het geheel. Nog nooit was het aandeel dat aan onderzoek en innovatie werd besteed zo groot. In 2000 ging nog maar 8,7 procent naar onderzoek en innovatie. Sinds 2015 is Horizon2020 het fonds dat het meeste geld ‘wegzet’ in Nederland.

De grootste ‘verliezer’ in de afgelopen achttien jaar zijn de fondsen bedoeld voor regionale ontwikkeling: de zogeheten ‘structuurfondsen’. In 2000 waren regionale gelden nog goed voor 21,3 procent, maar sinds 2015 komt die categorie niet meer boven de 10 procent uit. Vorig jaar ging het om krap 7 procent.

De fondsen uit het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) zijn nog altijd een belangrijk onderdeel van de Nederlandse inkomsten uit de Europese begroting. De directe inkomenssteun voor boeren bedroeg 719 miljoen euro in 2018 (29 procent van het totaal dat Nederland dat jaar uit de Europese begroting ontving). Dat is het laagste aandeel sinds 2005, maar hoger dan in 2000-2004.

Een ander fonds dat onderdeel uitmaakt van het GLB is het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling. Vorig jaar kwam ongeveer 80 miljoen euro uit dat fonds in Nederland terecht, dat wordt besteed aan projecten met als doel om het concurrentievermogen van de landbouwsector, het milieu en landschap te verbeteren. 

Naar het onderwijs-, training- en sportfonds Erasmus+, waar internationale-studentenbeurzen uit worden betaald, ging bijna 59 miljoen euro. Sinds 2000 heeft de EU drie verschillende programma’s voor onderwijs en jeugd gekend: bij elke meerjarenbegrotingsperiode werd ook de naam aangepast. Het aandeel EU-geld dat in Nederland aan onderwijs en jeugd werd besteed, ging van minder dan 1 procent rond de eeuwwisseling naar ruim 2 procent per jaar sinds 2014.

Een deel van de EU-begroting dat naar Nederland gaat, is bestemd voor twee EU-agentschappen die in Nederland hun hoofdkantoor hebben: Europol en Eurojust. Vorig jaar ging 157,5 miljoen euro naar deze twee agentschappen. Dit bedrag wordt meegeteld in het totaalbedrag van bijna 2,5 miljard euro. Het Europees Geneesmiddelen Agentschap, dat dit jaar vanuit Londen naar Amsterdam verhuisde, wordt overigens voor het grootste gedeelte gefinancierd door de farmaceutische industrie die voor certificatie van medicijnen moet betalen.

TU Delft helpt Zuid-Holland aan toppositie

Hoe is de verdeling in het land? De beschikbare informatie verschilt nogal per fonds. Voor het onderzoeks- en innovatieprogramma Horizon2020 is een interactieve website opgezet (‘Horizon dashboard’) waar je informatie kunt vinden over waar in Nederland het geld naartoe gaat. De cijfers gaan over de hele periode 2014-2020. In die periode ontvangt Nederland 3,3 miljard euro. 

Dat geld is niet gelijk over het land verdeeld: de provincies Zuid-Holland en Noord-Holland zijn goed voor bijna de helft van het totale bedrag.

Zo’n 900 miljoen euro gaat naar Zuid-Holland, waarvan ruim 200 miljoen euro naar één organisatie: de Technische Universiteit (TU) Delft. Het is dan ook de TU Delft die bovenaan de top-10 organisaties staat van Nederlandse Horizon2020-ontvangers. Zuid-Holland profiteert ook van de aanwezigheid van de Nederlandse Organisatie voor Toegepast Natuurwetenschappelijk Onderzoek (TNO) en de Universiteit Leiden, die elk iets meer dan 100 miljoen euro binnenhalen.

Noord-Holland haalt ruim 684 miljoen euro aan Horizon2020-geld binnen, hoewel dit vrijwel geheel op het conto van de regio Groot-Amsterdam te schrijven is (slechts 6 procent van het voor Noord-Holland bestemde onderzoeksgeld gaat niet naar Groot-Amsterdam). De Universiteit van Amsterdam (142 miljoen euro) en de Vrije Universiteit (90 miljoen euro) ontvangen het meest.

Na Noord-Holland en Zuid-Holland volgen Utrecht, Gelderland en Noord-Brabant, met elk iets meer dan 400 miljoen euro. In de middenmoot staan Overijssel, Groningen en Limburg, die tussen de 114 miljoen en 170 miljoen euro ontvangen. Hekkensluiters zijn de provincies Friesland (15,7 miljoen), Flevoland (15,1 miljoen), Drenthe (13,6 miljoen) en Zeeland (3,7 miljoen).

De TU Delft haalt dus in haar eentje meer Horizon2020-geld binnen dan de provincies Limburg, Friesland, Flevoland, Drenthe en Zeeland samen.

Oligopolie buiten de Randstad

Op de dashboard-website wordt Nederland verdeeld in vier landsdelen. Uit de cijfers blijkt dat buiten Randstad het geld over veel minder organisaties en bedrijven verdeeld wordt dan in de Randstad. 

In West-Nederland (Noord-Holland, Zuid-Holland, Utrecht, Zeeland) was de top-5 ontvangers goed voor 'slechts' 35 procent van het totaal.

Vergelijk dat eens met Noord-Nederland (Groningen, Friesland en Drenthe). Van de 187 miljoen euro ging 75 procent naar slechts twee instellingen: de Rijksuniversiteit Groningen (94 miljoen euro) en het Academisch Ziekenhuis Groningen (47 miljoen euro). De nummer drie, de stichting Wetsus, Centre of Excellence for Sustainable Water Technology in Leeuwarden, volgt op grote afstand met 5,6 miljoen euro. 

Dat oligopolische element speelt ook in landsdeel Oost-Nederland (Gelderland, Flevoland, Overijssel), waar vier organisaties 67 procent van al het Horizon2020-geld ontvangen, en in mindere mate in landsdeel Zuid-Nederland (Noord-Brabant en Limburg), waar vijf organisaties 53 procent krijgen.

Een ton voor een redelijke levensstandaard

De andere belangrijke subsidiepot uit Europa is die voor het gemeenschappelijke landbouwbeleid. Het grootste deel van het GLB-geld gaat op aan directe inkomenssteun. Het EU-verdrag bepaalt namelijk dat een van de doelen van het GLB is ‘de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, met name door de verhoging van het hoofdelijk inkomen van hen die in de landbouw werkzaam zijn’. Wat ‘een redelijke levensstandaard’ is, is echter nooit gedefinieerd.

De ‘basisbetalingsregeling’ wordt bepaald aan de hand van de hoeveelheid hectare van een boerderij. Als gevolg daarvan zijn er nogal wat uitschieters. In 2018 waren er in Nederland 75 landbouwbedrijven die 100.000 euro of meer ontvingen. Vier daarvan ontvingen zelfs meer dan drie ton. Het jaar daarvoor waren er 96 bedrijven die een ton of meer uit de landbouwpot ontvingen en drie bedrijven die drie ton of meer ontvingen. 

Tweederde van al het geld gaat naar boeren die bruto modaal verdienen 

De Algemene Rekenkamer onderzocht onlangs de effectiviteit van de inkomenssubsidies. Het concludeerde dat ‘de inkomenssteun deels effectief is om boeren te voorzien van een redelijke levensstandaard’. De Rekenkamer keek naar de totale inkomsten van 25.501 van de 44.149 boerenhuishoudens die in 2014 inkomenssteun ontvingen. Uit de steekproef bleek dat voor 16 procent van de bedrijven de EU-subsidie het verschil maakte tussen een bruto inkomen onder of boven het wettelijk minimumloon (19.253 euro). Tegelijk bleef 36 procent van de boerenbedrijven ook mét EU-subsidie onder het wettelijk minimumloon. 

De Rekenkamer zag ook dat 24 procent van de boeren twee keer modaal of meer verdiende (66.000 euro of meer). Zonder EU-inkomenssteun was dat percentage op 15 procent van de boeren blijven steken. In totaal ging volgens de Rekenkamer zelfs tweederde van al het geld naar boeren die bruto modaal (meer dan 33.000 euro) verdienden. 

Het onderzoek leidde volgens de Rekenkamer tot een aantal vragen voor de politiek, zoals: ‘In hoeverre zijn EU-inkomenssubsidies doelmatig indien boeren daarmee tweemaal modaal of meer verdienen?’ en ‘Zijn EU-inkomenssubsidies voldoende doeltreffend als een derde van de boeren zelfs met inkomenssteun nog steeds onder het wettelijk minimumloon verdient?’

Landbouwminister Carola Schouten (ChristenUnie) schreef in een reactie op het Rekenkameronderzoek dat er ‘bij grote bedrijven meer steun [lijkt] terecht te komen dan nodig is voor een redelijk inkomen’. Ze zei dat ze hoopte dat een door de Europese Commissie voorgesteld stelsel van plafonds aan inkomenssteun dit effect zou beperken.

Regeltjes zijn belangrijker dan effect

De Algemene Rekenkamer heeft overigens al jaren kritiek op het gebrek aan controle op de effectiviteit van projecten gefinancierd met Europees geld. De nadruk ligt vooral op de naleving van de regels, nauwelijks op een efficiënte besteding van het geld en of er het gewenste effect mee is behaald.

‘Wij vinden dat de burgers van de EU mogen verwachten dat publiek Europees geld, in hun eigen land en elders, met resultaat wordt aangewend (doeltreffend), dat dit gebeurt met een optimale inzet van middelen (doelmatig) en volgens de regels (rechtmatig). Ook vinden wij [dat] EU-burgers mogen verwachten dat er over de doeltreffendheid, de doelmatigheid en de rechtmatigheid van de bestedingen volledige transparantie bestaat,’ aldus de Rekenkamer in een rapportvan enkele jaren geleden.

Na vijf jaar ervaring in Brussel is bij mij de algemene indruk ontstaan dat de journalisten die het meest weten over de EU nauwelijks kijken naar hoe EU-programma’s in de praktijk werken, omdat ze bijvoorbeeld in hun eentje als correspondent de hele Europese politiek in Brussel moeten verslaan. De journalisten in de lidstaten weten te weinig van die programma’s om ze kritisch te onderzoeken. 

EU-geld is buitenaards 

Vorig jaar stuitte ik op een boek waarin beschreven wordt dat EU-geld in lidstaten vaak als ‘buitenaards’ wordt ervaren, waardoor er minder incentive is om te controleren hoe het is besteed. Ik denk dat er in de journalistiek, die nog grotendeels nationaal is georganiseerd. een soortgelijk fenomeen optreedt.

Follow the Money probeert de komende tijd beter inzicht te geven in hoe het publiek Europees geld in Nederland wordt besteed. Sommige artikelen in dit dossier zullen een verhaal te vertellen over de effectiviteit van een bepaald subsidieprogramma, andere zullen gaan over een specifiek project. Tips zijn van harte welkom op peter.teffer@ftm.nl