2200 trekkers leggen op 1 oktober 2019 door het hele land het verkeer plat. Ze trekken vanuit alle windstreken richting Den Haag, het Malieveld om precies te zijn. ‘Stop de groene leugen’, staat op protestborden te lezen. En: ‘Ambtenaren zonder verstand, beslissen voor de boeren in dit land.’

Een half jaar eerder is de lont in het kruitvat gestoken, met de stikstofuitspraak van de Raad van State op 29 mei. Stikstofvergunningen die zijn verstrekt in de buurt van door Europa aangewezen natuurgebieden – de zogeheten Natura 2000-gebieden – blijken in strijd met de Europese natuurbeschermingswetgeving. Naar schatting 18.000 bouwprojecten worden direct stopgezet. Ook de agrarische sector – de grootste uitstoter van stikstof – zal moeten inleveren.

Nederland dreigt helemaal vast te lopen. Het kabinet stelt een adviescommissie in onder leiding van oud-VVD-bestuurder Johan Remkes om de schade te inventariseren. Op 25 september levert zijn team een eerste rapport af met de veelzeggende titel ‘Niet alles kan’. Een van de belangrijkste adviezen: ‘De verwerving of sanering van agrarische bedrijven met relatief hoge emissies of verouderde stalsystemen in en nabij kwetsbare Natura 2000-gebieden.’

De week daarna trekken de boeren furieus naar het Malieveld om luidkeels van zich te laten horen. Maar terwijl toenmalig minister van Landbouw Carola Schouten – vanaf het podium zegt zij: ‘Ik ben hier om te luisteren’ – de volle lading krijgt van de demonstranten, werkt een aantal van haar ambtenaren, twee straten verderop, aan een nieuwe brief aan de Tweede Kamer. De strekking: de bestaande milieuambities moeten verder omhoog, en flink ook. Nederland zal zich in Europees verband hardmaken voor concrete regels omtrent biodiversiteit.

In de drie jaar daarop gaat de Europese Commissie aan de slag. Maar als Brussel in 2022 haar ambitieuze plannen presenteert, is in Nederland de politieke discussie over stikstof hoog opgelopen. Den Haag schrikt wakker en trekt in Brussel hard aan de noodrem in een poging de plannen tegen te houden. Mocht het kabinet (inmiddels Rutte IV) zijn zin krijgen, dan komt het natuurherstel in heel Europa op de helling. Follow the Money reconstrueert hoe dit zover heeft kunnen komen.

Bezorgdheid om de bijen

Op 25 april 2019, een maand voor de stikstofuitspraak van de Raad van State – wordt een motie aangenomen in de Tweede Kamer, ingediend door de D66-Kamerleden Rob Jetten en Tjeerd de Groot. De Kamer roept het kabinet op om internationaal te pleiten voor ambitieuze en bindende doelstellingen die ‘het voortdurende uitsterven van dier- en plantensoorten een halt toe kunnen roepen’. Vrijwel alle politieke partijen steunen de motie.

Kort daarop vraagt De Groot ook een debat aan over het onderwerp, met daarbij het verzoek of het kabinet voorafgaand in een brief aan de Tweede Kamer in kaart wil brengen wat het zoal doet ten bate van de biodiversiteit. 

Die brief, waar minister Schoutens ambtenaren aan werken tijdens de boerenprotesten, verschijnt uiteindelijk op 7 oktober 2019, samen met een reactie van de landbouwminister zelf. Daarin onderschrijft ze De Groots zorgen. Ze zegt zich te gaan inzetten voor een nieuw, wereldwijd biodiversiteitsverdrag met bindende doelstellingen. 

‘De bewustwording over de biodiversiteitscrisis loopt een jaar of tien à twintig achter op de klimaatdiscussie’

Maar dat niet alleen: ook Europa moet worden geactiveerd, en daartoe zal Nederland het voortouw nemen. Twee maanden later is deze opstelling ook terug te lezen in de prioriteiten die Nederland voor de nieuwe Europese Commissie formuleert. Sterkere verankering van biodiversiteitsdoelstellingen wordt vermeld als een van die prioriteiten.

Follow the Money sprak met Tjeerd de Groot over zijn standpunten. ‘In tegenstelling tot de klimaatcrisis, is de biodiversiteitscrisis een “stille” crisis,’ zegt hij. De effecten van het uitsterven van bepaalde dieren zijn niet direct voelbaar, maar een opeenstapeling van uitstervende soorten kan desastreuze gevolgen hebben. Ecosystemen kunnen instorten en mogelijk loopt zelfs op de lange termijn de voedselvoorziening gevaar. 

De Groot: ‘De bewustwording over hoe levensbedreigend de biodiversiteitscrisis is, loopt een jaar of tien à twintig achter op de klimaatdiscussie. Geen van de doelen om de achteruitgang te stoppen, wordt gehaald.’

Brussel gaat aan de slag

Het boerenprotest van oktober 2019 zal het startschot blijken van drie jaar onrust over de stikstofproblematiek. In de jaren daarop worden provinciehuizen belegerd, supermarkten geblokkeerd en politici bedreigd. Carola Schouten en haar ministerie komen onder immense druk te staan om zo snel mogelijk een weg uit de stikstofcrisis te vinden. Een weg die in eerste instantie wordt gekenmerkt door de vele geitenpaadjes die het kabinet bewandelt om het land niet helemaal op slot te hoeven gooien. 

Intussen werken in Brussel de ambtenaren van de Europese Commissie onverstoord verder aan de uitwerking van de Green Deal. Frans Timmermans is als vicevoorzitter aangesteld als hoeder van deze Europese vergroeningsstrategie. De verschillende speerpunten worden tot concrete voorstellen uitgewerkt door meerdere Eurocommissarissen; biodiversiteit valt onder de Eurocommissaris van milieu: de Litouwer Virginijus Sinkevičius.

In mei 2020 presenteert Sinkevičius alvast de richting die de regelgeving wat hem betreft op moet: de manier waarop wij in Europa voedsel produceren moet ‘getransformeerd’ worden om biodiversiteitsverlies een halt toe te roepen. Daarom zal zijn plan ‘bindende doelstellingen’ bevatten.

De ambtenaren op het Nederlandse ministerie van Landbouw beginnen nattigheid te voelen. Bij hoge uitzondering reageren ze niet ‘positief’, maar ‘neutraal’. Aan de Kamer schrijven ze: ‘Het oordeel kan positief worden als de doorvertaling van de EU-doelstellingen rekening houdt met de specifieke nationale omstandigheden van een dichtbevolkt land.’ 

Ondanks die terughoudendheid van het ministerie van Landbouw (LNV), probeert Nederland vervolgens het schrijfproces niet erg te beïnvloeden. Desgevraagd wijst de woordvoerder van het departement hiervoor een reeks aan oorzaken aan. Zo is Nederland weliswaar ‘actief betrokken’ bij de Brusselse discussies, maar draaiden die meer ‘om het toetsen van losse ideeën’. Ook gaven de bijeenkomsten – ‘allemaal digitaal als gevolg van covid’ – een ‘wisselend beeld van wat de Europese Commissie beoogde met de natuurherstelverordening’ en waren die daarom ‘niet erg geschikt om invloed uit te oefenen op de inhoud.’

Wisseling van de wacht

Intussen zijn er in Nederland verkiezingen. Bij de stembusgang van maart 2021 behaalt D66 een historisch hoog zetelaantal in de Tweede Kamer. In december bereiken de sociaal-liberalen met VVD, CDA en ChristenUnie een coalitieakkoord waarin ze afspreken de natuur te beschermen en het verlies van biodiversiteit te herstellen – nadrukkelijk ook in Europees verband. 

Bovendien vindt er een wisseling van de wacht plaats op de ministeries. VVD-partijvoorzitter Christianne van der Wal wordt minister voor Natuur en Stikstof. Aan haar de taak om het heikele stikstofdossier eindelijk tot een goed einde te brengen.

Van der Wal maakt duidelijk dat de wet verder gaat dan ze ‘wenselijk, uitvoerbaar en realistisch’ acht

Al op 10 juni 2022 – precies vijf maanden na haar aantreden – presenteert zij haar plannen. Een onderdeel daarvan is het inmiddels beruchte stikstofkaartje. Het leidt tot een nieuwe golf massale boerenprotesten: blokkades van supermarkten, asbest en brandende hooibalen op de snelweg en boeren die Van der Wal zelfs thuis opzoeken. De agrarische woede bereikt een hoogtepunt op 22 juni, als maar liefst 22.000 boeren samendrommen in het Gelderse dorpje Stroe om hun onmin te uiten. 

Het is op precies diezelfde 22 juni dat Eurocommissarissen Timmermans en Sinkevičius hun uitgewerkte voorstellen presenteren op een persconferentie. ‘Vandaag introduceren we voor de allereerste keer een wet die alle lidstaten verplicht de natuur te herstellen,’ verkondigt Timmermans, de hoeder van de Green Deal. Sinkevičius voegt daaraan toe dat de nieuwe regels ‘echt baanbrekend’ zijn en een ‘troef’ die de hele wereld laat zien ‘dat de EU de natuur serieus neemt.’

Deze Natuurherstelverordening, zoals het plan heet, moet ook de hiaten van oude Habitat- en Vogelrichtlijnen opvangen. Het probleem is namelijk dat de Commissie tot op heden op enkele belangrijke onderdelen van die richtlijnen niet kan handhaven.

De kentering

In Den Haag worden de Brusselse plannen aanvankelijk met beklemmende stilte beantwoord. Pas op 14 oktober, bijna vier maanden later, komt Van der Wal met een reactie. De minister onderschrijft formeel de doelen van de Commissie, maar maakt ook duidelijk dat de wet op ‘een aantal onderdelen’ verder gaat dan ze ‘wenselijk, uitvoerbaar en realistisch’ acht. 

De grootste steen des aanstoots: een verbod op verdere achteruitgang van de natuur, het zogenaamde verslechteringsverbod. Ging de stikstofuitspraak van de Raad van State uit 2019 nog enkel over de 162 Natura 2000-gebieden, in het nieuwe Brusselse voorstel staat nu dat ook álle waardevolle natuur daarbuiten beschermd moet worden. 

‘Het lukt Nederland al meer dan tien jaar niet om de stikstofneerslag omlaag te brengen’

Van der Wal wil daar niets van weten. Zij acht het ‘denkbaar’ dat dan voor élk woningbouwproject, élk infrastructuurproject en élk boerenbedrijf een vergunning moet worden aangevraagd. 

Volgens hoogleraar omgevingsrecht aan de Universiteit Utrecht Chris Backes is die vrees niet geheel onterecht. ‘Het lukt Nederland al meer dan tien jaar niet om de stikstofneerslag in Natura 2000-gebieden omlaag te brengen. De Raad van State heeft nu gezegd dat iedere extra neerslag – hoe klein ook – mogelijk tot verdere verslechtering kan leiden. En die verslechtering mag dus niet. Als de Raad van State het verslechteringsverbod buiten Natura 2000 even strikt interpreteert, wordt het inderdaad een grote catastrofe.’

Oftewel, zoals critici het in de maanden erop dikwijls zullen formuleren, Nederland dreigt af te stevenen op een stikstofcrisis 2.0. Van der Wal kondigt daarom aan dat Nederland de Brusselse onderhandelingen met een ‘kritische houding’ ingaat.

Het tegenoffensief

De boodschap van Van der Wal komt stevig aan in de Tweede Kamer. Volgens Caroline van der Plas van de BoerBurgerBeweging vuurt Eurocommissaris Frans Timmermans een ‘torpedo’ af op Nederland – ‘figuurlijk dan’. In een debat op 19 oktober zegt ze: ‘Wil de minister-president de heer Timmermans vragen om uit zijn sprookjeswereld te komen en weer even normaal te gaan doen?’ 

Direct dient ze ook een motie in: het kabinet moet zich ‘maximaal’ inzetten om het verslechteringsverbod van tafel te halen. Een meerderheid, inclusief coalitiepartijen VVD en CDA, schaart zich erachter.

In Brussel tuigen de Nederlandse ambtenaren dan al een grote tegenlobby op. Een lobby die leidt tot stekelige verhoudingen met de Europese Commissie, omdat Nederland toch al als laks te boek staat als het aankomt op Europese milieuafspraken naleven. 

Op 8 november vindt een overleg plaats tussen een aantal topambtenaren van het ministerie van Landbouw en Diederik Samsom, kabinetschef van Timmermans. Volgens betrokkenen adviseert Samsom dat het beter zou zijn als Nederland niet probeert het verslechteringsverbod uit de wet te slopen, en de verhoudingen met Brussel goed houdt.

Maar Samsoms pleidooi verandert niets aan de Nederlandse opstelling. Uit documenten in handen van Follow the Money blijkt dat het kabinet op 24 november voorstelt om hele stukken uit de wet te schrappen of de tekst dusdanig af te zwakken – zonder alternatieven te geven – dat de vraag zich opdringt hoeveel impact het voorstel na al die aanpassingen überhaupt nog zou hebben. 

Ook via het Europees Parlement oefent Nederland druk uit. Op het SGP-congres van 20 januari 2023 zegt Europarlementariër Bert-Jan Ruissen dat er een nieuwe stikstofcrisis dreigt waarbij de huidige in het niet valt. En VVD’er Jan Huitema waarschuwt in een opiniestuk op Nieuwe Oogst voor een ‘stikstofcrisis 2.0’. Samen met Esther de Lange (CDA) komt hij met een waslijst amendementen volgens de lijn van het kabinet. 

Tweede Kamerlid De Groot (D66) deelt die zorgen niet. ‘Dat verslechteringsverbod geldt voor gebieden die we sowieso al met veel geld gaan herstellen,’ legt hij Follow the Money uit. ‘Het zou raar zijn om die weer te laten verslechteren.’ 

Ook volgens de Commissie valt het reuze mee, met die nieuwe wet. Zo wijst Samsom er in het gesprek van 8 november op dat er in de regelgeving enige flexibiliteit is voor projecten van zwaarwegend algemeen belang.

Daarbij: de oude richtlijnen gelden feitelijk ook al voor waardevolle natuur buiten Natura 2000-gebieden. De kwaliteit van die waardevolle natuur moet namelijk in Nederland als geheel in goede staat worden gebracht, niet alleen in Natura 2000-gebieden.

Toch zouden de nieuwe regels volgens experts wel degelijk gevolgen hebben. ‘Alleen binnen Natura-2000 gelden nu afrekenbare verplichtingen, daarbuiten nog niet,’ legt hoogleraar Backes uit. ‘Met de natuurherstelverordening wordt het beschermen van al die andere natuur eindelijk ook juridisch verplicht, met concrete eisen en harde deadlines. Zo kunnen lidstaten erop worden aangesproken als zij zich er niet aan houden.’

Om helderheid te scheppen over de vraag hoezeer Nederland daadwerkelijk een stikstofcrisis 2.0 boven het hoofd hangt, dient De Groot eind 2022 een motie in, waarin hij constateert dat ‘het voorkomen van verslechtering van natuur onderdeel is van het bestaand natuurbeleid’. Hij roept het kabinet op om ‘onderzoek’ te doen naar de doorwerking van het verslechteringsverbod. Slechts een paar partijen – waaronder de SGP en BBB – stemmen tegen. De resultaten van dit onderzoek worden in april verwacht.

Lange baan

Dit voorjaar zal ook duidelijk worden hoe succesvol de Nederlandse tegenlobby is. De stugge opstelling in Brussel zou zomaar eens verkeerd kunnen uitpakken voor Nederland. 

De laatste maanden ontvouwt Van der Wal stap voor stap haar plannen om uit de stikstofcrisis te komen. Maar die plannen moeten nog wel goedgekeurd worden door de Europese Commissie. De vraag is hoe bereidwillig die zal zijn te vertrouwen op een regering die vooral laat zien uit te zijn op het dwarsbomen van initiatieven ter verbetering van natuur en milieu.

Het ministerie van Landbouw benadrukt desgevraagd dat Nederland de doelen van de Green Deal en de Europese Biodiversiteitstrategie nog altijd onderschrijft. Volgens het ministerie zijn het echter ‘enkele onderdelen’ die ‘zodanig geformuleerd zijn dat Nederland zich zorgen maakt over de uitvoerbaarheid’.

Mocht de lobby niettemin slagen, dan heeft Nederland bereikt dat niet alleen voor ons land, maar voor alle 27 lidstaten de ambities voor natuurherstel (opnieuw) naar beneden bijgesteld worden. Van het streven om binnen Europa het voortouw te nemen in natuurherstel lijkt daarmee weinig over.