Tijdens de coronacrisis leverden tal van fabrikanten mondkapjes aan de Nederlandse overheid, zo ook de Alkmaarse luchtfilterfabrikant AFPRO filters. De Algemene Rekenkamer oordeelde later dat er ernstige tekortkomingen waren in het financieel beheer van het Ministerie van Volksgezondheid.

Tijdens de coronacrisis leverden tal van fabrikanten mondkapjes aan de Nederlandse overheid, zo ook de Alkmaarse luchtfilterfabrikant AFPRO filters. De Algemene Rekenkamer oordeelde later dat er ernstige tekortkomingen waren in het financieel beheer van het Ministerie van Volksgezondheid. © ANP, Jean-Pierre Jans

Het is bar slecht gesteld met de transparantie rond Nederlandse aanbestedingen. Bij meer dan 60 procent van alles wat de overheid inkoopt blijft onzichtbaar waar het geld naartoe gaat. Ook is Nederland internationaal de absolute koploper als het gaat om ontbrekende prijsinformatie. Een door de EU gesponsord project moet verbetering brengen, maar er is nog een lange weg te gaan.

0:00
Dit stuk in 1 minuut
  • Nederland is het slechtst presterende EU-land op het gebied van transparantie bij openbare aanbestedingen. Van elke euro die de overheid betaalt aan private partijen is meer dan 60 cent ‘onzichtbaar’.
  • In 2019 ontving Nederland bijna 200.000 euro EU-subsidie om beschikbare informatie over aanbestedingen te verbeteren. Het ministerie van Binnenlandse zaken startte in samenwerking met Open State Foundation het project Contract Register in the Netherlands.
  • Dit project resulteerde vorige maand in de website ‘Zakendoen met het rijk’. Vooralsnog leidt dit tot weinig verbetering. 
  • Onderzoek van Follow the Money laat zien dat de Nederlandse overheid – in tegenstelling tot veel andere landen – niet veel meer dan het door de EU verplichte minimum aan informatie deelt. Informatie die wel gedeeld wordt, klopt soms niet.
  • Echte verandering vereist volgens critici dan ook meer dan een website. ‘Er is een mentaliteits- en cultuurverandering nodig.’ 
  • Andere Europese landen hebben veel baat bij transparantie. Zo kon Litouwen tijdens de coronacrisis dankzij openbare aanbestedingsdata eenvoudig ‘red flags’ ontdekken tussen de vele aanbieders van medische hulpmiddelen.
Lees verder

‘Ik denk niet dat het heel moeilijk is om opener te worden. Maar we zijn er nog niet helemaal. Omdat we dat niet gewend zijn,’ zegt staatssecretaris Digitalisering Alexandra van Huffelen tegen de zaal in het Amsterdamse Tropenmuseum. Aanbestedingsexperts uit de hele wereld komen eind mei 2022 naar Amsterdam om een conferentie bij te wonen, georganiseerd door de Nederlandse overheid. 

De conferentie heet ‘Inkopen met Impact’, net als de nieuwe inkoopstrategie van de overheid, en is georganiseerd als onderdeel van het project Contract Register in the Netherlands. Dat project, opgezet in 2019 met een subsidie van de Europese Unie, was bedoeld om een einde te maken aan de gebrekkige openbare informatie over overheidsaanbestedingen in Nederland. ‘Het hoofddoel is de invoering van een contractregister [..] waarin alle beschikbare informatie over overheidsopdrachten zal worden gepubliceerd’, staat in het contract tussen het Ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) en de Europese Commissie

Het ministerie organiseerde de conferentie in samenwerking met Open State Foundation, een ngo die zich inzet voor open data bij de overheid en het Open Contracting Partnership, ngo die zich inzet voor transparantie in publieke aanbestedingen. Ook ondergetekende was betrokken bij het project, om als afgevaardigde uit de journalistiek mee te denken over welke informatie openbaar moet zijn om journalisten en de maatschappij beter inzicht te geven in de besteding van publiek geld.

Van Huffelen legt uit dat aanbestedingen maatschappelijke doelen moeten dienen. ‘Duurzaam, sociaal en innovatief inkopen’ moet de standaard worden bij het Rijk. Dan richt ze zich tot de aanwezigen in het Tropenmuseum: ‘Vroeger dachten mensen: “Oké we moeten nog iets kopen, laten we dat snel doen.” Nu bereiken we beleidsdoelen met de enorme bedragen die we uitgeven. En die bereik je alleen als je open bent over wat je koopt.’ 

De zaal applaudisseert.

Het project is inmiddels afgerond. In december vorig jaar kwam er een nieuwe website online: Zakendoen met het Rijk. Betekent dit dat er nu eindelijk een volledig overzicht bestaat van aanbestedingen, inclusief opdrachtomschrijvingen, namen van leveranciers en geldbedragen? Helaas niet. Hoewel de site een zetje in de juiste richting is, is de publieke informatie nog verre van toereikend om inzicht te krijgen in hoe ons belastinggeld wordt uitgegeven.

Transparantie leidt tot betere uitgaven

De overheid koopt aan de lopende band goederen en diensten in van private partijen. Van alledaagse dingen als kantoorspullen, printers (inclusief onderhoud) en telefoons, tot meer specialistische aankopen als politieauto’s en uniformen. Maar denk ook aan advies van consultancybedrijven. Of grote bouwprojecten, zoals de aanleg van wegen, havens of dijken. 

Volgens onderzoekers van Universiteit Utrecht koopt de overheid elk jaar voor ongeveer 100 miljard euro in. In 2022 ging zo bijna een kwart van alle belastinginkomsten naar private partijen, in ruil voor diensten en goederen.

De manier om deze inkopen te doen is via een aanbesteding. De aanbestedingsprocedure waarborgt dat leveranciers op basis van vastgestelde criteria kunnen meedingen naar een overheidsopdracht. Een aanbesteding kent vele regels. Bijvoorbeeld over wie er allemaal mee mag doen. Bij een open procedure mag elk bedrijf reageren, bij een gesloten procedure alleen geselecteerde bedrijven. Of over de basis waarop een opdracht wordt gegund. Is prijs het enige criterium, of zijn er ook kwalitatieve eisen? 

Als er informatie over een aanbesteding gepubliceerd wordt, gebeurt dat op TenderNed: ‘hét online marktplein voor aanbestedingen van de Nederlandse overheid’. Bedrijven kunnen zich vervolgens op de aanbesteding inschrijven. Na de inschrijfperiode worden de aanmeldingen beoordeeld en wordt de opdracht gegund aan een of meer bedrijven.

Transparantie bij publieke aanbestedingen is zeer belangrijk, blijkt uit talloze onderzoeken. Zo toonde een analyse van 4 miljoen aanbestedingen in de EU aan dat meer transparantie leidt tot minder corruptie. En dat helpt om vertrouwen te creëren tussen overheid en de burgers.  Daarnaast levert het simpelweg geld op. In Oekraïne zorgde meer transparantie bijvoorbeeld voor 40 procent besparing op de inkoop van medicijnen. 

‘Als je weet wat de overheid koopt en wat het kost, dan kun je kijken of het geld wel goed besteed is,’ zegt Mihály Fazekas. Hij is universitair hoofddocent aan de Central European University en oprichter van de onafhankelijke denktank Government Transparency Institute die academisch onderzoek doet naar transparantie, corruptiebestrijding en goed bestuur. Zelf doet Fazekas al meer dan tien jaar onderzoek naar publieke aanbestedingen. ‘Is het bijvoorbeeld in het algemeen belang om een voetbalstadion te laten bouwen in de geboorteplaats van de premier? Een stadion dat zo groot is dat – zelfs als alle inwoners van het dorp naar een wedstrijd komen – slechts een derde van de stoeltjes bezet is?’ 

Het bedrag van 999 miljard klopt inderdaad niet. Er is geen openbare informatie beschikbaar waar het exacte bedrag in staat

Fazekas verwijst naar een stadion in het geboortedorp van de Hongaarse premier Viktor Orbán. Maar hij had net zo goed kunnen wijzen op de zonder aanbesteding tot stand gekomen mondkapjesdeal tussen Sywert van Lienden en het ministerie van Volksgezondheid. Of op het verwoestende rapport dat de Algemene Rekenkamer op 19 mei 2021 publiceerde over de financiële huishouding op het ministerie van VWS. Van de 5,1 miljard euro aan coronagerelateerde uitgaven in Nederland bleek 2,1 miljard euro niet te achterhalen. 

Fazekas: ‘Als de informatie openbaar is en je ziet dat er iets mis is, dan kun je er iets aan doen. Naar de politie stappen, of er rumoer over maken. In gezonde democratieën moeten politici die publiek geld uitgeven daar verantwoording over afleggen.’

Onvolledige informatie

Het aanbestedingsrecht is tot op zekere hoogte Europees geregeld. Opdrachten die boven een bepaald bedrag uitkomen – de Europese drempelwaardes – moeten Europees aanbesteed worden. Voor leveringen en diensten aan de rijksoverheid ligt deze grens bij 140 duizend euro. Tenzij het defensieuitgaven zijn, dan ligt de grens op 431 duizend euro. Bouwprojecten hoeven pas vanaf 5 miljoen euro Europees aanbesteed te worden.

De EU eist dat uitgaven boven deze drempelwaardes transparant zijn en gepubliceerd op Tender Electronics Daily (TED), een website van de Europese Commissie. In de Europese aanbestedingsrichtlijnen staat omschreven welke informatie rond deze aanbestedingen minimaal openbaar moet zijn. Daarbovenop beslist ieder land zelf welke informatie nog meer openbaar wordt gemaakt. Soms is dat alleen de aanbesteding zelf, maar sommige landen publiceren ook de contracten en betalingen. De Nederlandse overheid publiceert doorgaans niet veel meer dan waartoe ze wettelijk verplicht worden door de EU. 

Overheidsopdrachten die onder de drempelwaarde vallen, mogen nationaal worden aanbesteed. Voor deze opdrachten gelden ook geen Europese voorschriften voor openbaarmaking. In Nederland betekent dit dat er over die aanbestedingen vrijwel geen informatie is terug te vinden. Bijna negen op de tien aankondigingen op TenderNed gaan over aanbestedingen boven de drempelwaardes: Europese aanbestedingen dus. Maar vrijwel alle inkoop in Nederland gaat via kleinere opdrachten. Zo blijft bij meer dan 60 procent van alles wat de overheid inkoopt onzichtbaar waar het geld naartoe gaat.

Vrijwel alle inkoop gaat via opdrachten onder de drempelwaardes

Deze aankoop was gratis

In 2019 kreeg Theater Zuidplein in Rotterdam nieuwe stoelen. Volgens de aanbestedingsinformatie heeft de gemeente daar de lieve som van 999.999.999.999,99 euro voor betaald. Twee jaar eerder kocht de gemeente Leeuwarden nieuwe BOA-uniformen, voor precies hetzelfde bedrag. Follow the Money vroeg de inkoopafdeling van Gemeente Rotterdam of de stoelen werkelijk zo duur waren. ‘Het bedrag van 999 miljard klopt inderdaad niet. Er is geen openbare informatie beschikbaar waar het exacte bedrag in staat,’ was het antwoord.

Aangezien bijna alle aanbestedingen op TenderNed Europese aanbestedingen zijn, is dezelfde informatie ook op het Europese platform TED terug te vinden. Zodoende kon Follow The Money de datakwaliteit van Nederland vergelijken met die van andere EU landen.

Wat opvalt, is dat bij Nederlandse aanbestedingen de informatie over prijs in veel gevallen ontbreekt of onjuist is. Nog vaker dan ongelooflijk grote bedragen, vullen Nederlandse ambtenaren helemaal geen waarde, of ‘1 euro’ in. Bij geen ander EU-land ontbrak informatie over prijs zo vaak als bij Nederland.

Nederland is koploper ontbrekende informatie over de prijs

Volgens Fazekas is Nederland, samen met Duitsland en Zweden een van de grote achterblijvers. ‘Sommige Europese landen zijn veel transparanter dan de EU-richtlijnen voorschrijven,’ zegt hij. ‘Ze verlagen hun drempelwaardes en investeren in hun nationale aanbestedingssystemen. Daardoor verbeteren ook hun data in TED.’ Nederland heeft die investeringen de afgelopen vijftien jaar niet gedaan.

Openheid vereist een mentaliteitsverandering

Peter Specker is manager inkoopinformatie voor het Rijk. Hij wijt het ontbreken van informatie aan het feit dat die informatie ‘overal en nergens’ wordt bewaard. Alleen al bij de Nederlandse ministeries bestaan bijna honderd verschillende inkoopafdelingen met elk hun eigen administratie. Als een bedrijf via één aanbesteding goederen levert aan meerdere afdelingen, zijn de data over betalingen niet aan elkaar te koppelen. Hierdoor zijn de uiteindelijke uitgaven niet een-op-een te koppelen aan het budget.

Specker: ‘Je kunt het nu slechts schatten op basis van wat je weet. Daarbij gebruiken we soms ook gegevens van de leveranciers zelf. Het is natuurlijk een beetje gênant dat je aan de leverancier moet vragen: Mag ik even weten wat we aan jullie betaald hebben?’ 

Maar gebrekkige administratie is niet de enige reden dat geldbedragen veelal ontbreken. Vaak worden deze bewust niet openbaar gemaakt. Binnen het project Contract Register in the Netherlands heeft de overheid de Commissie Bedrijfsjuridisch Advies (CBA) om advies gevraagd over de wenselijkheid van het openbaar maken van contractwaarden. Dat advies bepleitte terughoudendheid, vanwege de concurrentiegevoeligheid van dit soort informatie. ‘Zelfs het bekendmaken van de totaalprijs/de aanneemsom kan in sommige gevallen ongewenst zijn,’ aldus de rijksjuristen van CBA.

Het is natuurlijk een beetje gênant dat je aan de leverancier moet vragen: Mag ik even weten wat we aan jullie betaald hebben?

Wat dit juridische advies voor de praktijk zal gaan betekenen is nog onduidelijk. André Weimar, inkoopdirecteur bij de Rijksoverheid, zegt: ‘We hebben laten uitzoeken wat we openbaar kunnen maken. Dat maken we openbaar en that’s it. We kunnen niet buiten de wettelijke kaders die in Nederland van toepassing zijn treden.’ Maar hij benadrukt ook dat dit maar de eerste stapjes zijn. ‘Er is nog werk aan de winkel.’

Serv Wiemers, directeur van Open State Foundation maakt zich zorgen dat het advies zal leiden tot nog minder transparantie: ‘Het is heel erg geschreven vanuit één blik, namelijk: alle risico’s uitbannen. Niet vanuit een overall visie van: We willen eigenlijk openheid.’ Volgens Wiemers is er nog een lange weg te gaan. ‘Als je een nieuw platform bouwt dat uitgaat van een nieuwe filosofie en nieuwe visie, dan heb je het ook over een mentaliteits- en cultuurverandering. Daarvoor vind ik anderhalf jaar echt onrealistisch kort.’

Het kan ook anders

In de rest van de wereld lijkt transparantie over overheidsuitgaven minder problematisch. Fazekas: ‘In de meeste delen van de wereld is dit geen gevoelige informatie. Landen als de VS, Brazilië en zelfs Rusland – niet geweldig om tegenwoordig te noemen – kennen een veel hogere transparantie als het gaat over prijzen. En je kunt kijken naar Oost-Europese landen. Je kunt kijken naar Spanje en het Verenigd Koninkrijk. Er is een groot aantal landen, met hoog inkomen, midden inkomen en laag inkomen, waar openheid over bedragen die de overheid uitgeeft geen probleem is.’

Die transparantie kan veel voordelen opleveren, bij uitstek in crisissituaties. Tijdens de coronapandemie publiceerde het Litouwse publieke inkoopbureau van het Ministerie van Economische Zaken en Innovatie wekelijks overzichten van alle coronagerelateerde aanbestedingen, inclusief bedrijfsnamen en bedragen. Iedere burger van Litouwen kon opzoeken waar, hoeveel en voor welke stuksprijzen de overheid mondkapjes, beademingsapparatuur, handschoenen of desinfectie gels inkocht.

Dankzij deze open data kon Litouwen redelijk snel red flags in de offertes vinden: bedrijven die oorspronkelijk in de feestdecoratie zaten en nu mondkapjes probeerden te verkopen bijvoorbeeld. Litouwse media hebben dankzij deze data ook meerdere artikelen kunnen publiceren over het misbruik van publieke middelen. Bijvoorbeeld over gezichtsmaskers van het merk Love Surprise die met een vals kwaliteitscertificaat werden geleverd. Of een artikel over hoe de beschermende middelen niet juist waren uitgedeeld tussen de ziekenhuizen wat tot tekorten leidde.

Ook Wiemers van Open State Foundation wijst naar het buitenland voor voorbeelden van hoe het beter kan. In New York wordt zelfs geregistreerd hoeveel de departementen uitgeven aan donuts. Zou Wiemers de uitgaven in Nederland net zo gedetailleerd willen zien? ‘Ja, waarom niet. Het is publiek geld. Pas als je weet waar het naartoe gaat kun je je afvragen: wordt het wel goed uitgegeven? Als maatschappij, als burger, als journalist.’

In het kader van het project Contract Register in the Netherland heeft Open State Foundation een rapport opgesteld waarin onder andere bedrijven, journalisten en academici aan het woord komen. ‘De algemene lijn is dat iedereen eigenlijk alles openbaar wil hebben. Ook bedrijven willen gewoon openheid,’ zegt Wiemers. Inzicht in hoe vakgenoten te werk gaan leidt tot ‘verbeterde concurrentie, met name voor kleine bedrijven’, aldus het rapport.

Of Nederland ooit zo gedetailleerd data zal publiceren dat inzichtelijk wordt hoeveel donuts ambtenaren eten kan inkoopdirecteur Weimar niet zeggen: ‘Ik vind dat echt een politieke vraag.’

Wiemers van de Open State Foundation blijft wel optimistisch: ‘Er wordt hard geduwd en getrokken. Het is een soort van sumoworstelen. Maar we hopen dat we op een gegeven moment iets hebben waarvan de maatschappij zegt: met deze data kunnen we aan de slag.’

Met dank aan Jesse Pinster