Pulsvissers aan het werk. Het Europees visserijfonds is onder meer gebruikt om onderzoek naar pulsvisserij te financieren.

Samen met journalisten uit heel Europa controleren we de macht in Brussel. Lees meer

Steeds meer ingrijpende besluiten worden op Europees niveau genomen. Maar zolang burgers niet weten wat er gaande is in Brussel, kunnen politici er verborgen agenda’s op nahouden en hebben lobbyisten vrij spel. Om hier verandering in te brengen lanceert Follow the Money ‘Bureau Brussel’. Drie EU-specialisten controleren in samenwerking met collega’s uit heel Europa structureel de macht.

77 artikelen

Pulsvissers aan het werk. Het Europees visserijfonds is onder meer gebruikt om onderzoek naar pulsvisserij te financieren. © Niels Wenstedt

Nederlands toezicht op EU-visserijgeld was een puinhoop; kritische rapporten bleven in de la

De Europese Commissie tikte Nederland meermaals op de vingers wegens gebrekkige controle op visserijsubsidies. Herhaaldelijk constateerde de Commissie tekortkomingen. De betreffende rapporten zijn nooit openbaar gemaakt of naar de Tweede Kamer gestuurd.

0:00
Dit stuk in 1 minuut
  • Lidstaten zijn zelf verantwoordelijk voor een degelijke controle op hoe EU-subsidies worden besteed. De Europese Commissie kan wel het controlesysteem van een lidstaat onder de loep nemen. Op nationaal niveau houdt een zogeheten auditautoriteit de verdeling en controle van EU-subsidies in de gaten. Als er meer aan de hand is dan een incident, kan deze auditautoriteit alarm slaan in Brussel.
  • De Commissie had stevige kritiek op hoe Nederland tussen 2000 en 2013 visserijsubsidies verdeelde en controleerde. Dat de Commissie kritiek had, heeft de Nederlandse regering alleen in zeer algemene zin met de Tweede Kamer gedeeld. Maar de rapporten zelf zijn nooit openbaar gemaakt.

  • Totdat een anonieme bron zich bij Follow the Money meldde. Ineens konden we de kritische rapporten zelf lezen. Daaruit blijkt dat er flink wat mis was met de Nederlandse controles op Europese visserijsubsidies.

Lees verder

Stel dat de Europese Commissie in een vertrouwelijk rapport stevige kritiek levert op de manier waarop een bepaalde lidstaat Europese subsidies heeft verdeeld. 

Er is niet goed gecontroleerd op vriendjespolitiek en de ingeleverde facturen zijn niet altijd doorgelicht. Er is te weinig openheid over de selectie van projecten waar het geld naartoe gaat. Samengevat zijn de controles op subsidieprojecten volgens het rapport ‘ontoereikend, onvolledig en inconsistent’. 

Als u dit leest, denkt u wellicht dat het gaat over een land als Hongarije, Slowakije of Tsjechië. Maar dit gaat over Nederland.

Hoewel Nederlandse volksvertegenwoordigers graag beweren dat we het ‘braafste jongetje’ van Europa zijn, heeft Follow the Money rapporten uit 2009, 2012 en 2015 in handen gekregen waarin de Europese Commissie stevige zorgen uit over het Nederlandse beheer van het Europese visserijfonds.

Dat fonds bestaat uit subsidies voor innovatie en duurzaamheid in de visserijsector. Het Europees visserijfonds is onder meer gebruikt om jonge vissers aan een vissersboot te helpen, om experimenten met kweekvissen te financieren en voor onderzoek naar pulsvisserij.

Dat er iets mis was met de manier waarop Nederland die Europese visserijgelden beheerde werd voor de buitenwereld duidelijk aan het begin van 2014, toen de Commissie – het dagelijks bestuur van de EU – een zogeheten betalingsonderbreking inlaste.

Nederland moest eerst verbeteringen doorvoeren voor het weer in Brussel kon declareren uit het visserijfonds. Die maatregel bleef tot 18 december 2015 – dus bijna twee jaar – van kracht. 

De Tweede Kamer – en daarmee de Nederlandse burgers – zijn over de betalingsonderbreking destijds alleen in grote lijnen geïnformeerd, in ambtelijke bewoordingen die voor de niet-ingevoerde weinig alarmerend klinken. Het ging dan bijvoorbeeld om algemene omschrijvingen als ‘tekortkomingen in het controle- en beheerssysteem’ en een dreigende ‘decommittering van het EVF budget van € 5,2 mln’ – EVF staat voor Europees Visserijfonds.

Ondanks signalen dat het mis was vroeg geen enkel Kamerlid om inzage in de rapporten

De onderliggende kritiek die ertoe geleid heeft dat Nederland zo lang geen visserijgeld uit Brussel kreeg, was echter al die tijd vertrouwelijk. Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voeddselkwaliteit heeft de rapporten van de Commissie niet gepubliceerd of met de Kamer gedeeld.

Follow the Money heeft de stukken ingezien via een anonieme bron. We hebben de echtheid van de documenten bevestigd door ze op te vragen bij de Europese Commissie met een formeel verzoek via de Eurowob.

Het contrast tussen de summiere omschrijving van ‘tekortkomingen’ in Kamerbrieven en de opzienbarende inhoud van de rapporten is groot, en toont waarom het de moeite loont voor de volksvertegenwoordiging om dergelijke rapporten op te vragen – iets dat Kamerleden het afgelopen decennium niet één keer hebben gedaan. 

Democratische controle op hoe EU-geld in Nederland wordt besteed is de komende jaren alleen maar relevanter, gezien de bijna vijf miljard euro extra waar Nederland aanspraak op kan maken in het kader van het coronaherstelfonds.

De rapporten bieden een unieke inkijk in de gebreken die de Europese Commissie heeft geconstateerd in hoe Nederland is omgesprongen met geld van de Europese belastingbetaler. Hoewel het beheer van het Europees visserijgeld inmiddels op orde is, heeft het verbetertraject lang geduurd en bleef dit grotendeels buiten het zicht van de volksvertegenwoordiging – en dus gevrijwaard van politieke druk. 

‘Systemische zwakheden’

Het oudste kritische rapport dat Follow the Money kon inzien, stamt van 24 juli 2009. Daarin staat dat de Europese Commissie onderzoek heeft gedaan naar de Nederlandse controles op de Europese visserijsubsidiepot in de periode 2000 tot 2006. Het geld komt uit de Europese begroting en wordt aangevuld met nationale euro’s, de zogeheten nationale cofinanciering. 

Kosten werden zonder betaalbewijs of verificatie ingediend bij de Commissie

Die visserijsubsidies uit Brussel worden verdeeld door de nationale regeringen. Net als bij de meeste andere EU-subsidies zijn lidstaten in eerste instantie zelf verantwoordelijk voor rechtmatige besteding. Landen moeten dus intern controleren of het geld van de Europese belastingbetaler goed wordt besteed. Indirect heeft de Europese Commissie wel een rol: ze inspecteert de nationale controlesystemen.

In het rapport schrijft de Commissie dat ze ‘systemische zwakheden’ heeft gevonden in de manier waarop Nederland de visserijgelden controleerde. Zo declareerde Nederland voorschotbetalingen bij de Commissie, terwijl alleen kosten met betaalbewijzen subsidiabel waren. Ook heeft de Commissie kritiek op de uitvoeringsorganisatie Dienst Regelingen, die volledig vertrouwt op de accountantsverklaringen van de subsidieaanvrager. De Dienst ‘verricht geen eigen verificaties van documenten ter staving van de betalingsaanvragen’. 

In juli 2010 blikt het ministerie zelf ook terug op de subsidieperiode 2000-2006. In een intern document, ingezien door Follow the Money, constateren ambtenaren dat er ‘te weinig gebruik gemaakt’ is van bestaande kennis op het ministerie, en dat sommige regelingen uit het programma ‘met minimale personeelsbezetting’ zijn aangestuurd. ‘Tijdens deze periode hebben bij de beheersautoriteit veel personeelswisselingen plaatsgevonden waarbij niet altijd een goede overdracht van taken heeft plaatsgevonden.’

Al in 2010 zijn intern verschillende verbeteringen toegezegd, maar het ministerie blijkt hardleers

Ook was er te weinig aandacht voor het toepassen van de Europese subsidieregels. Voor de nieuwe subsidieperiode (2007-2013) voorspelden de auteurs beterschap, onder meer door de invoering van checklists waarmee Dienst Regelingen de uitvoering van publiciteits- en aanbestedingsrichtlijnen zou ‘waarborgen’. 

Verder staat in het document dat het ministerie ‘in navolging’ van de audit van de Europese Commissie ‘de personele capaciteit’ op de verantwoordelijke directie heeft uitgebreid met 1 fte. Ter vergelijking: het landbouwministerie had in 2010 in totaal ruim 6.500 fte. Het laat in een reactie weten dat voor verbeteringen in het controlesysteem ook een ‘extern accountantskantoor’ is ingeschakeld. 

In een ander intern document, bestemd voor de Europese Commissie, verklaart de directie Agroketens en Visserij (AKV) dat zij ‘heeft geleerd van de fouten [....] en maatregelen [heeft] getroffen zodat deze zich in de nieuwe periode [2007-2013, red.] van het Europees Visserij Fonds niet meer voordoen’. 

Maar het ministerie blijkt hardleers.

Twee jaar nadat het ministerie terugblikte op de problemen met het oude visserijfonds, arriveert in juni 2012 in Den Haag een nieuwe brief van de Europese Commissie. Daarin laat de Commissie weten dat ze aanwijzingen heeft gevonden ‘voor significante tekortkomingen in de werking van de beheers- en controlesystemen’. De Commissie legt dat jaar tijdelijk een betalingsstop op aan Nederland. 

Rapport van 20 april 2015 van de Europese Commissie over het onderzoek naar de Nederlandse controle op subsidies uit het Europees Visserijfonds in de periode 2007-2013.

‘Aanzienlijke verbeteringen nodig’

In 2014 volgt weer een onderzoek, dat opnieuw leidt tot een slecht rapport en een betalingsonderbreking. In een eindverslag van 20 april 2015 concludeerde de Commissie nogmaals dat er ‘aanzienlijke tekortkomingen’ waren in het Nederlandse systeem om de visserijsubsidies te controleren.

De Commissie beoordeelde het Nederlandse beheers- en controlesysteem van het Europees Visserijfonds met een 3 op een schaal van 4: het systeem werkte gedeeltelijk en had ‘aanzienlijke verbeteringen nodig’. De Commissie had vooral kritiek op twee onderdelen: het selectieproces van de projecten die subsidie kregen en de controles op gedeclareerde kosten.

Het project Zeeuwse Tong ontving 1,3 miljoen subsidie, twee jaar later werden de criteria bedacht

Eerst de kritiek op het selectieproces. Visserijsubsidies kunnen door lidstaten worden toegekend na een aanbesteding, of onder toezicht van een comité dat de criteria vaststelt waaraan een project moet voldoen. Zonder objectieve criteria is er namelijk het risico van vriendjespolitiek of oneerlijke concurrentie.

Een deel van de onderzochte visserijprojecten was niet aanbesteed, zo blijkt uit het rapport. Bovendien kregen deze projecten al sinds 2008 subsidie, terwijl de criteria daartoe pas in 2011 werden opgetekend door het Comité van Toezicht. 

Een voorbeeld is het project 'Zeeuwse Tong', waarover Follow the Money eerder schreef. Al in 2009 – ruim voor de vaststelling van selectiecriteria in 2011 dus – schreef de toenmalig minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit Gerda Verburg (CDA) aan de voorzitter van dit tongkweekproject dat zijn stichting 1,3 miljoen subsidie zou ontvangen uit het EVF.

De Commissie schreef over het project: ‘Tijdens de audit konden geen bewijzen worden gevonden waaruit blijkt volgens welke criteria het project Zeeuwse Tong is geselecteerd, of deze criteria door het toezichtcomité zijn goedgekeurd, en in dat geval, of zij dienovereenkomstig door de BA zijn gecontroleerd.’

Geld geven zonder aanvraag

Het is de Europese Commissie kortom een raadsel waarom sommige projecten EU-geld kregen uit het visserijfonds. Uit het rapport blijkt dat het ministerie dit niet weet uit te leggen, ondanks meerdere verzoeken van de Commissie. Over Zeeuwse Tong schrijven de Brusselse ambtenaren dat het erop lijkt dat het ministerie al bereid was geld te geven terwijl er nog geen subsidieaanvraag was gedaan.

Dan de kritiek van de Commissie op de controle van subsidieprojecten. In elke lidstaat moet er een zogeheten beheersautoriteit (BA) zijn, een nationale instantie die voor de begrotingsperiode een strategisch programma schrijft. In Nederland is die verantwoordelijkheid de afgelopen decennia nogal eens verplaatst, onder meer vanwege de fusie en daarna weer ontvlechting van het landbouw- en visserijministerie met Economische Zaken. 

Ontbrekende informatie is ‘niet geconstateerd of gesanctioneerd’ – oftewel, de subsidieontvanger kwam ermee weg

De BA is ervoor verantwoordelijk dat het programma ‘overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer wordt beheerd en uitgevoerd’. Ze moet bijvoorbeeld verifiëren of de producten en diensten waarvoor subsidie wordt aangevraagd daadwerkelijk zijn geleverd; of gedeclareerde kosten daadwerkelijk zijn gedaan; en of er geen Europese of nationale wetten zijn overtreden.

Volgens het rapport van de Commissie van april 2015 waren de Nederlandse procedures om die taken uit te voeren ‘ontoereikend, onvolledig en inconsistent’. Zo ontbrak er volgens de Commissie een systematische controle op originele facturen en betalingsbewijzen. Ook was er geen systematische controle of de subsidieontvangers zich hielden aan de aanbestedingsregels.

De Commissie zag gevallen waar de uitvoeringsorganisatie Dienst Regelingen tevergeefs een subsidieaanvrager vroeg om bewijs dat meerdere offertes zijn aangevraagd, als voorwaarde voor de subsidie. De ‘niet-naleving van deze verplichting door de aanvrager’ werd door de Dienst Regelingen ‘niet geconstateerd of gesanctioneerd’ – oftewel, de subsidieontvanger kwam ermee weg. 

Reactie Nederland

In het rapport staat naast elke bevinding van de Commissie de (eventuele) reactie van de lidstaat Nederland. Daarin is te lezen dat Nederland verschillende tekortkomingen beloofde aan te pakken, zoals een nieuwe manier om aanbestedingsregels te controleren en nieuwe procedures om facturen te controleren. 

Een deel van de mankementen was voor deze periode echter niet meer te repareren, zoals het gebrek aan heldere criteria en selectieprocedures. Voor diverse fouten legde de Commissie voor straf een correctie op. 

In totaal heeft Nederland 5,3 miljoen euro aan EVF-subsidie moeten terugbetalen. Uiteindelijk heeft Europa 38 miljoen euro bijgedragen aan het EVF-programma 2007-2013. Uit de nationale begroting kwam ruim 55 miljoen euro. Daarnaast kwam nog eens 40 miljoen euro van bijdragen van private partijen, deels in natura.  

‘Problemen met EU-subsidies zijn van alle tijden, het is gewoon erg complex’

Jacobine van den Brink, hoogleraar bestuursrecht aan de Universiteit van Amsterdam, promoveerde in 2012 op Europese subsidieregelingen in Nederland. Ze heeft geen eenduidige verklaring waarom het nu juist bij de Europese visserijfondsen zo moeilijk was het controlesysteem op orde te krijgen. Wel benadrukt ze dat ook bij andere fondsen, zoals het Europees Sociaal Fonds en het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling problemen zijn geweest. ‘Problemen met EU-subsidies zijn van alle tijden; het is ook gewoon erg complex,’ zegt Van den Brink.

Een mogelijke verklaring is dat de visserijfondsen vergeleken met andere fondsen relatief weinig geld betroffen, en daarom ook relatief minder aandacht kregen. ‘Verder is het zo dat als eenmaal fouten zijn geconstateerd, die fondsen ook onder een vergrootglas liggen.’

Inmiddels is er wel wat verbeterd. De Auditdienst Rijk onderzocht in 2017 of het ministerie de aanbevelingen heeft uitgevoerd en kwam tot een positieve conclusie. ‘In zijn algemeenheid hebben wij geconstateerd dat de beheersautoriteit de ingevoerde verbetermaatregelen verder heeft doorgevoerd, mede op basis van ervaringen die zijn opgedaan in de programmaperiode 2007-2013,’ concludeert de Auditdienst.

In september 2018 kende de Europese Commissie het Nederlandse controlesysteem voor visserijsubsidies score 2 toe: 'Werkt, maar enkele verbeteringen nodig'. Dat lijkt nog altijd actueel: in het kader van de jaarlijkse verantwoordingsdag meldde het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in mei 2021 dat de Auditdienst Rijk heeft geoordeeld ‘dat het toegepaste beheers- en controlesysteem naar behoren functioneert’. 

Rapporten uit Brussel niet doorgestuurd

Toch roept de gang van zaken vragen op over de democratische controle op Europees belastinggeld. Het heeft jaren geduurd, en het is alleen dankzij een anonieme bron, dat de Nederlandse burger en het parlement nu kennis hebben kunnen nemen van de inhoud van de kritiek op de manier waarop Nederland een deel van het Europees belastinggeld beheert.

Auditrapporten van de Europese Commissie over de controlesystemen op EU-fondsen worden niet standaard naar de Kamer gestuurd door verantwoordelijke ministeries. Dat geldt ook voor rapporten van de Nederlandse auditautoriteit Auditdienst Rijk (ADR), die rapporteert aan de Commissie.

Kamerleden kunnen wel inzage krijgen in die rapporten als ze daar om vragen. Het ministerie van Financiën stuurt sinds 2016 halfjaarlijks een lijst rapporten van de ADR, op basis waarvan Kamerleden een verzoek tot inzage kunnen indienen.

Dat laatste gebeurt alleen niet. De vier ministeries verantwoordelijk voor de nationaal en regionaal verdeelde EU-fondsen zeggen elk in de laatste tien jaar geen enkel inzageverzoek te hebben ontvangen van Kamerleden over auditrapporten van de ADR of van de Europese Commissie.

Ook het Europees Parlement krijgt dergelijke auditrapporten van de Commissie aan een lidstaat niet automatisch, maar alleen als een Europarlementariër hier expliciet om vraagt. Als dat gebeurt, moet het rapport vertrouwelijk blijven. 

Afgescheept

De Commissie publiceert dergelijke rapporten ook niet, alleen na een Wob-verzoek. En zelfs dan is er het risico dat een aanvrager wordt afgescheept. In de zomer van 2019 kreeg de Europese Commissie een verzoek tot openbaarmaking van alle auditrapporten over de Nederlandse controle op EU-visserijgeld sinds 2010. Ze besloot echter het verzoek te beperken en alleen rapporten over de periode 2014-2020 openbaar te maken – de periode waarin Nederland zijn zaakjes al op orde had. Door dit eenzijdige besluit van de Commissie bleef het kritische rapport uit 2015, dat ging over de periode 2007-2013, nog 2,5 jaar ongepubliceerd.

Reactie ministerie LNV

Het betrokken ministerie laat in een reactie weten dat de controle inmiddels is verbeterd, dat de Tweede Kamer op hoofdlijnen is geïnformeerd over de kritiek die in dit artikel genoemd is, en dat er inderdaad geen aanvragen tot inzage van de besproken rapporten zijn binnengekomen. 

Lees verder Inklappen