Met het opstellen van lobbyregels wil het in Nederland nog niet erg vlotten. Vorige week werd duidelijk dat het kabinet met een notitie komt om het wetgevingsproces daaromtrent inzichtelijker te maken. Zodat ook duidelijk wordt wie allemaal invloed hebben uitgeoefend op dat proces. Wie de begeleidende tekst bij de aankondiging leest, merkt op dat er voornamelijk verwezen wordt naar bestaande instrumenten. Angst voor het optuigen van een omvangrijk bureaucratisch stelsel houdt een vergaande maatregel voorlopig tegen. Over de lobbyactiviteiten van Nederlandse organisaties in het buitenland is daarentegen veel meer bekend.    

Lobbyregels in de VS

In het land dat niet veel op heeft met bureaucratie en stroperige regelgeving is lobby al lange tijd wel aan regels gebonden. De Verenigde Staten hebben met de Lobbying Disclosure Act sinds 1995 wettelijke regels rondom lobbyen. In de nasleep van een groot politiek schandaal rond lobbyist Jack Abramoff zijn de regels in 2007 flink aangescherpt via de Honest Leadership and Open Government Act. Beperkingen aan giften en politieke donaties werden ingevoerd, evenals een afkoelperiode voor politici en hoge ambtenaren.

Of alle regels strikt worden nageleefd, valt te betwijfelen

Obama — toen nog senator — noemde de striktere wet 'de meest vergaande ethische hervorming sinds Watergate'. Als president deed hij er nog een schepje bovenop. Op de dag van zijn benoeming vaardigde Barack Obama een presidentieel bevel uit dat restricties oplegde aan zijn medewerkers bij het aannemen van giften en toekomstige banen. Of al die regels strikt worden nageleefd, valt te betwijfelen. Zeventien hooggeplaatste ambtenaren die niet aan de regels voldeden, zijn sinds Obama’s aantreden per presidentieel besluit toch toegelaten tot hun nieuwe post. Kritische volgers stellen bovendien dat heel wat beloften op het gebied van openheid door Obama niet zijn nagekomen. Al zijn veel wel uitgekomen — zo is er een databank met allerlei lobbyinformatie in het leven geroepen.  

Ondergronds

Door de initiële wetgeving waren lobbyisten al verplicht zich te registreren. Verscherpte regels hebben veel lobbyisten ertoe aangezet gebruik te maken van mazen in de wet. Zo is het aantal geregistreerde lobbyisten sinds 2007 sterk gedaald. Omdat er voorheen weinig verplichtingen aan registratie waren verbonden, meldden veel belangenbehartigers zich voor de zekerheid maar aan, ook al vielen zij niet onder de gehanteerde definitie van lobbyist. Nu er meer beperkingen gelden en fikse boetes dreigen bij overtreding, wordt naar manieren gezocht om onder de registratieplicht uit te komen.

Verscherpte regels hebben lobbyisten ertoe aangezet gebruik te maken van mazen in de wet

Strengere regels leiden er dus toe dat de lobby deels ondergronds gaat. Dat neemt niet weg dat er wel een beeld is te geven van de omvang van de politieke beïnvloeding. Organisaties zijn verplicht te melden hoeveel zij elk kwartaal uitgeven aan hun lobbyactiviteiten. Zij kunnen zelf hun belangen behartigen, maar ook een bureau inschakelen. In dat geval moet duidelijk zijn welke kantoren zij in de arm nemen en welke vergoeding daartegenover staat. Nederlandse bedrijven moeten deze gegevens eveneens aanleveren wanneer ze actief zijn op Capitol Hill.

Van alle grote Nederlandse bedrijven spendeert oliemaatschappij Shell het meest aan lobby, al kennen de uitgaven een grillig verloop. Waar het concern er in 2004 een miljoen dollar aan uitgaf, schoot dit budget omhoog op het moment dat Obama werd ingezworen, in januari 2009. In 2011 en 2012 was het Brits-Nederlandse concern jaarlijks zo’n 14,5 miljoen dollar kwijt aan lobbyactiviteiten. Met dat bedrag bereikte het beide jaren de top-20 van meest spenderende organisaties. Het budget daalde daarna naar een kleine 9 miljoen dollar.

Niet alleen Shell gaf in een verkiezingsjaar veel geld uit om daarna de miljoenen wat terug te schroeven. Philips en Unilever draaiden de geldkraan na de herverkiezing van Obama eveneens ietsje aan. Heineken en Aegon daarentegen spendeerden de laatste jaren meer. De biermagnaat verviervoudigde het lobbybudget zelfs, al blijft het bedrijf in absolute cijfers flink achter bij andere Nederlandse multinationals.

Crisis

De uitgaven aan lobby kunnen dus sterk schommelen. Welke invloed politieke en externe ontwikkelingen hebben op de intensiviteit van de lobbyactiviteiten is duidelijk te zien bij ING. Tot aan 2002 spendeerde ING jaarlijks ruim anderhalve ton aan politieke beïnvloeding in de VS. In vijf jaar tijd liep dat bedrag gestaag op tot een kleine 1 miljoen dollar. En toen brak de financiële crisis uit. In 2008 spendeerde de bank iets meer dan 2 miljoen dollar — ruim twee keer zoveel dan een jaar eerder. Het jaar erop werd dat bedrag nagenoeg geëvenaard, waarna het in 2010 terugliep tot nog geen drie ton.

ING is in 2012 voor het laatst terug te vinden in het register. In dat jaar spendeerde het 1.160.000 dollar aan lobbyactiviteiten. In 2013 moest de bank van de Europese Commissie de Amerikaanse verzekeringstak afstoten vanwege de eerder ontvangen staatssteun. Die tak ging zelfstandig verder onder de naam Voya en de bank verkocht in 2015 de laatste 19 procent van haar aandelen in het bedrijf. In de tijd dat ING nog een belang had in Voya, gaf dat bedrijf jaarlijks tussen de 1 en 1,3 miljoen dollar uit aan lobbyactiviteiten.

Brussel

Dichter bij huis geven openbare gegevens eveneens een beeld van hoe actief en omvangrijk de lobby is. De Europese Unie kent sinds 2008 een transparantieregister waarin informatie is te vinden over lobbyende organisaties. Drie jaar later voegden het Europees Parlement en de Europese Commissie hun gegevens samen, waardoor meer informatie beschikbaar kwam die bovendien veel inzichtelijker werd. In de daaropvolgende jaren zijn er kleine verbeteringen aangebracht en geregistreerde organisaties moeten hun informatie jaarlijks actualiseren.

Ondanks alle verbeteringen blijft het Europese register met fundamentele problemen kampen. Wie hoge ambtenaren hoopt te spreken of toegang wil krijgen tot het Europees Parlement moet zich registeren. Maar afspraken kunnen natuurlijk ook buiten de muren van de Europese instellingen plaatsvinden. Het vrijwillige karakter van het register zorgt er dus voor dat lang niet iedereen zich registreert. Met name in te huren advocatenkantoren blijven buiten schot. Een tweede grote omissie is dat de Europese Raad en de Raad van Ministers zich niet bij het register hebben aangesloten. Wie bij de lidstaten in Brussel over de vloer komt, blijft daardoor grotendeels onduidelijk.

Ondanks alle verbeteringen blijft het Europese register met fundamentele problemen kampen

Jean-Claude Juncker, voorzitter van de Europese Commissie, presenteerde bij zijn aantreden een tienpunten-plan. Onderdeel daarvan vormde een verplicht transparantieregister voor het Parlement, de Commissie en de Raad. Frans Timmermans kondigde onlangs aan in de herfst met een voorstel daarvoor te komen, al lijkt een wettelijk verplicht register niet haalbaar. Ook de Raad blijft terughoudend, maar stelt zich coöperatiever op dan enkele jaren geleden.

Organisaties moeten bij het het transparantieregister een raming opgeven van de kosten voor lobby. Shell geeft aan vorig jaar tussen de 4.500.000 en 4.749.000 euro uit te hebben gegeven. In de bovenstaande tabel is het gemiddelde bedrag opgenomen. Met het bedrag geeft Shell — net als in de VS — veruit het meeste uit aan lobby. De rest van de bedrijven spenderen jaarlijks nog geen miljoen aan het beïnvloeden van de Europese politiek.

In het aantal lobbyisten steekt het olieconcern ook ver boven de rest uit. Wel blijft Shell achter bij het aantal lidmaatschappen van andere organisaties, zoals branche- en koepelverenigingen clubs op hun beurt ook weer lobbyen voor een bepaalde sector. De belangen van leden worden via deze weg eveneens behartigd.

Invloed     

Wat zeggen deze gegevens over de invloed van Nederlandse multinationals op beleid? Onderzoek wijst uit dat geld en mankracht er lang niet altijd voor zorgen dat aan het langste wordt eind getrokken. Lobbysucces wordt door veel zaken beïnvloed en is moeilijk meetbaar, maar gesteld kan worden dat het tegenhouden van veranderingen en kleine aanpassingen een stuk eenvoudiger is dan radicale verandering. Het doel waarvoor wordt gelobbyd, bepaalt voor een belangrijk deel de kans op succes.

Bedrijven zijn er blijkbaar zelf wel van overtuigd dat geld lobbysucces beïnvloedt

Dat wil niet zeggen dat geld helemaal geen rol speelt. Wie beschikt over 1 miljoen euro heeft natuurlijk veel meer mogelijkheden dan iemand die niets heeft. Het effect van een miljoen extra is echter een stuk kleiner als het budget van 14 naar 15 miljoen euro gaat. Een groter budget en team van lobbyisten geven wel de mogelijkheid om altijd vooraan te staan en om intense relaties op te bouwen met alle belangrijke beleidsbepalers. Die worden bovendien overstelpt met informatie, wat de lobbyisten noodzaakt om continu gehoord te worden. Als je altijd de aandacht weet te winnen, gaat dat automatisch ten koste van anderen.

Inzage in budgetten levert verder interessante inzichten op. Zo verdubbelt ING de lobbyuitgaven op het moment dat de financiële crisis uitbreekt. De uitgaven van Shell zijn vele malen hoger in de ambtsperiode van Obama dan in die van George W. Bush — een president die minder oog had voor het milieu dan Obama. In het herverkiezingsjaar van Bush gaf het bedrijf 1.080.000 dollar uit aan lobby, bij de herverkiezing van Obama was dit 14.480.000 dollar. Bedrijven intensiveren hun lobbyactiviteiten dus als daar aanleiding toe is. Zelf zijn ze er blijkbaar wel van overtuigd dat geld lobbysucces beïnvloedt.

Of dat in Nederland ook het geval is, blijft gissen. Niet alleen de budgetten zijn onbekend, ook het aantal lobbyisten blijft onduidelijk. Lobbykantoren maken daarnaast hun klantenkring niet bekend, laat staan de rekening die zij aan hen presenteren.