Minister Sigrid Kaag van Financiën stuurde op 5 juli een brief naar de Tweede Kamer waarin ze haar visie op de ontwerpkeuzes voor een digitale euro uiteenzet. Het is voor het eerst dat de Nederlandse regering een visie op de digitale toekomst van het geldstelsel presenteert. 

De besprekingen over de ontwerpkeuzes voor de digitale euro vonden vooralsnog hoofdzakelijk plaats achter gesloten deuren: binnen de nationale centrale banken en de Europese Centrale Bank (ECB) – en in de Eurogroep, een informeel overleg tussen de Europese ministers van Financiën. Kaag zegt daarmee te willen breken. Ze vindt dat voor de invoering van de digitale euro ‘een stevige democratische basis’ vereist is. In haar brief schrijft Kaag dat de digitale euro een aanvulling dient te zijn op bestaande vormen van geld. Contant geld en girale banktegoeden zullen dus niet verdwijnen, maar de digitale euro komt erbij.

Een digitaal alternatief voor de euro’s in je portemonnee

In het digitale tijdperk worden munten en biljetten, op dit moment onze enige vorm van publiek geld, steeds minder gebruikt. Pinnen en geld overmaken via internetbankieren hebben de betaalfunctie overgenomen, en daarbij gebruiken we privaat geld, banktegoeden bij commerciële banken. In de jaren na de Tweede Wereldoorlog was de verhouding tussen privaat en publiek geld ongeveer gelijk. In 1975 was de verhouding 70-30 en nu is die circa 93-7. 

Dat is in de eerste plaats een verdienste van de commerciële banken. Zij hebben hun betaalinfrastructuren en geldvormen gedigitaliseerd, terwijl politici en centraal bankiers het publieke geld zijn vergeten te updaten naar het digitale tijdperk. In ons land hebben ING, Rabobank en ABN een marktaandeel van 85 procent van het betalingsverkeer. Zelfs bij veel publieke instellingen als universiteiten en hogescholen kun je niet meer met contant geld betalen. Er is dus geen enkele publieke betaaloptie beschikbaar. 

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) deed drie jaar uitvoerig onderzoek naar het geldstelsel en sprak in het rapport ‘Geld en Schuld’ zijn zorgen uit over deze disbalans. Er moet volgens de WRR ‘een publiek verankerd alternatief voor betalen en sparen, naast de huidige banken’ komen. 

Een van de opties voor zo’n ‘publiek verankerd alternatief’ zou een central bank digital currency (CBDC) kunnen zijn – een digitale versie van publiek geld, uitgegeven door de centrale bank. In Europa wordt nu zo’n digitale euro ontwikkelt. De grote vraag is: hoe komt die eruit te zien en wat zijn de doelstellingen van zo’n munt? 

Lees voor een uitgebreide voorgeschiedenis en uitleg dit artikel of het kader hieronder.

In de communicatie naar buiten toe ging het tot nu toe veelal over de technische mogelijkheden en risico’s van de digitale euro. Maar wat de munt moet opleveren voor de Europese bevolking is nog altijd onduidelijk. Althans: Kaags voorgangers Dijsselbloem en Hoekstra gaven daar nimmer duidelijkheid over. Kaag draait het proces om: ‘Wat mij betreft volgt de technologie de beoogde doelstellingen van de digitale euro.’ 

‘De toekomstige digitale euro moet als een publiek goed worden behandeld’

Die doelstellingen zijn nog niet officieel vastgesteld, maar Kaag doet middels de Kamerbrief een voorzet: de munt kan het gebruik van publiek geld versterken, de stabiliteit en weerbaarheid van onze betaalinfrastructuur verbeteren en de concurrentie in de financiële sector bevorderen. Met haar aanpak lijkt Kaag tegemoet te komen aan een oproep van 120 Europese wetenschappers en organisaties uit het maatschappelijk middenveld. Ze verzochten de ECB en het Europees Parlement in februari 2022 om burgers te betrekken in de ontwikkeling van de digitale euro. ‘De toekomstige digitale euro moet als een publiek goed worden behandeld.’

Zorgen over surveillance-staat

In de samenleving bestaan ondertussen veel zorgen over een de invoering van een digitale overheidsmunt. Zo’n munt zou volgens sommigen een opmaat zijn naar een surveillance-staat waarin de overheid de transacties van burgers monitort en in de ‘juiste richting’ stuurt, met een zogeheten sociaal kredietsysteem. Bij digitale betalingen is het een fluitje van een cent om transactiegegevens op te slaan en dat maakt digitale munten gevoelig voor privacyschendingen. Daarnaast kan digitaal geld worden geprogrammeerd. Er kunnen kenmerken aan het geld worden toegevoegd waardoor geld bijvoorbeeld niet kan worden besteed aan ‘ongewenste’ producten, zoals sigaretten of ongezond voedsel. De doelstellingen en ontwerpkeuzes voor de munt zijn van grote invloed op de toekomst van onze samenleving en daarom zou er democratisch over beslist moeten worden.

Kamerlid Mahir Alkaya (SP) is kritisch op de manier waarop het traject tot nu toe verloopt: ‘Ongekozen technocraten bepalen de toekomst van ons geld. En dat is niet zoals het hoort.’ Alkaya schreef een boek over de digitale euro, getiteld ‘Van wie wordt ons geld (2022), waarin hij waarschuwt voor het dystopische surveillance-scenario.

Sinds hij in 2018 plaats nam in de Tweede Kamer maakt hij zich hard voor een digitaal publiek verankerd alternatief voor bankgeld en wilde hij een nationale betaal- en spaarbank (een publieke depositobank) oprichten. Zijn initiatiefnota van december 2018 werd anderhalf jaar later, zonder goede inhoudelijke argumentatie, ternauwernood weggestemd: 71 voor en 79 tegen. Alle coalitiepartijen stemden tegen; zij wilden wachten op de plannen van de ECB en DNB om een CBDC te ontwikkelen.

Sindsdien informeert Alkaya als ‘rapporteur Digitale Euro’ de Kamer over dit onderwerp. Eerst samen met Aukje de Vries (VVD) en nu samen met Eelco Heinen (VVD). Voordat Heinen Kamerlid werd, werkte hij als beleidsmedewerker bij het Ministerie van Financiën en als beleidsmedewerker Financiën bij de VVD. 

Kaag noemt privacy ‘een fundamenteel recht van burgers’ dat ‘een kernprincipe bij de ontwikkeling van de digitale euro’ moet zijn

Het tweetal diende op 31 maart een motie in die Kaag verzocht om zich in Europa in te zetten voor ‘anoniem betalen’ met de digitale euro, en op 7 juli een tweede motie om ook ‘de non-programmeerbaarheid van de euro’ af te dwingen. Beide moties werden aangenomen. 

Kaag gaat in haar brief in op de vrees van de rapporteurs. Privacy noemt de Minister ‘een fundamenteel recht van burgers’ dat ‘een kernprincipe bij de ontwikkeling van de digitale euro’ moet zijn. Programmeerbaarheid, de grote angst van de sceptici, noemt Kaag ‘onwenselijk’. 

Alkaya en Heinen zijn blij met deze toezeggingen, maar ze zijn er niet gerust op dat Kaag bij machte zal zijn het anoniem betalen en de niet-programmeerbaarheid ook echt af te dwingen. Heinen: ‘Nederland lijkt op deze punten vooralsnog alleen te staan. Regeringen in andere lidstaten stellen soms ook andere doelen. In plaats van gebruikersgemak, kiezen zij voor het bestrijden van witwassen van crimineel geld als voornaamste doel.’

Democratisch proces

Dat Kaag in haar brief over een ‘stevige democratische basis’ spreekt en zegt dat de doelstellingen leidend moeten zijn, is een mijlpaal. Ze erkent hiermee dat de politiek de leiding zou moeten nemen in het ontwerp van de digitale euro. 

Alkaya is echter nog niet tevreden met de invulling ervan: ‘Dit komt veel te laat en te traag op gang.’ Dat de brief een dag voor het zomerreces werd verstuurd past volgens hem in een patroon. Alkaya heeft meteen een Kamerdebat aangevraagd, maar verwacht dat dit pas zal plaatsvinden in het najaar. ‘De experimenten bij de ECB zijn dan al bijna anderhalf jaar bezig en in juli 2023 is het experiment afgerond. Hoeveel invloed hebben we nog in zo’n kort tijdsbestek?’ 

Niets wijst erop dat de politiek in de praktijk ook echt de leiding neemt. Er is tot op heden geen enkel democratisch besluit genomen over wat de doelstellingen van de digitale euro zouden moeten zijn. Ondertussen vond op 11 juli in de Eurogroep de volgende bespreking over de digitale euro plaats. Het waren wederom niet de gekozen politici die hierbij het voortouw namen om een politieke visie te formuleren. In plaats daarvan presenteerden de centraal bankiers van de ECB hun visie en doelstellingen voor de digitale euro aan de aanwezige ministers. ‘Op basis van input van de ECB en de Europese Commissie’ gingen ze daarna in gesprek over ‘de mogelijke gevolgen van een digitale euro voor het financiële stelsel en het gebruik van contant geld’.

In haar brief van 5 juli schreef Kaag aan de Kamer dat de Europese Commissie een wetgevend voorstel voorbereidt waarvan ze verwacht dat het in 2023 zal worden gepresenteerd. De Europese Commissie gebruikt ‘een eigen consultatie over de digitale euro, gericht op marktpartijen en toezichthouders’ als input voor dat wetsvoorstel. Commerciële financiële partijen waaronder banken, de Centrale Bank, en de Commissie lopen dus vooruit op de politiek. Die krijgt achteraf pas de mogelijkheid om te reageren op het voorstel. En dat is dan weer precies waar de groep van 120 wetenschappers in februari voor waarschuwde: ‘Het [democratisch proces] mag niet worden gereduceerd tot een formaliteit waarbij het Europees Parlement simpelweg de beslissingen overneemt die elders al zijn genomen.’

Concurrentie met banken

Kaag stelt in haar brief dat de digitale euro aantrekkelijk moet zijn voor consumenten. Ze schrijft – in lijn met het rapport ‘Geld en Schuld’ van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) uit 2019 – dat er een ‘disciplinerende werking uitgaat van het beperken van de afhankelijkheid van huishoudens en bedrijven van commerciële banken voor spaar-, leen- en betaaldiensten.’ En dat ‘het verkleinen van deze afhankelijkheid een stimulans kan zijn voor de weerbaarheid, innovatie en klantgerichtheid van banken.’ Het zou ook een gelijker speelveld kunnen creëren voor kleinere fintech bedrijven die nu tegen het gevestigde bankenoligopolie moeten opboksen.   

Kaag voegt daar echter aan toe dat de munt ook weer niet zo aantrekkelijk mag zijn dat ‘private betaalvormen uit de markt worden gedrukt’. Ze schrijft dat het ‘gegeven de huidige inrichting van het systeem’ voor de hand ligt om in ieder geval op de korte termijn ‘disintermediatie te beperken.’ Kaag echoot hier de woorden van ECB-bestuurder Fabio Panetta. Die stelde eind maart in het Europarlement dat de digitale euro ‘succesvol genoeg’ moet zijn om te worden gebruikt, maar ook weer niet ‘zo succesvol’ dat het private geldvormen en ‘financiële intermediatie’ door banken wegconcurreert. Dat was ook de strekking van de presentatie die de ECB op 11 juli in de Eurogroep gaf. Onder het mom van ‘het bewaken van de financiële stabiliteit’ moeten ‘ongewenste gevolgen’ van de digitale euro voor banken ‘verzacht worden met het juiste ontwerp’. 

Alkaya vindt dat een vreemde redenering: ‘De belangrijkste reden om een digitale publieke euro in te voeren is dat we daarmee minder afhankelijk worden van commerciële banken voor een aantal belangrijke nutsvoorzieningen. Het doel is dus juist om de concurrentie met banken aan te gaan. Als je tegelijkertijd stelt dat de positie van commerciële banken niet mag wankelen, ondermijn je bij voorbaat je eigen doelstelling.’

Het is opmerkelijk dat Kaag zich zo druk maakt over het verlies van ‘private geldvormen’. Toen de banktegoeden publiek geld stapsgewijs uit de markt drukten, maakte geen enkele politicus daar een punt van. Waarom zou een tegengestelde beweging plots problematisch zijn? De aanbeveling van de WRR om publiek geld weer een belangrijkere rol te laten spelen, kan tenslotte alleen worden gehaald als de rol van privaat geld kleiner wordt.

Inwisselbaarheid en vangnetten 

Kaag is niet altijd even scherp in haar redeneringen. Ze schrijft dat banken door de digitale euro ‘een deel van een stabiele en zekere vorm van financiering verliezen.’ Dat is een vreemde opmerking, want banktegoeden zijn een allesbehalve stabiele vorm van financiering. Burgers kunnen banktegoeden op elk moment opeisen en omwisselen in contant geld – de reden waarom onze banken gevoelig zijn voor bank runs en ons bancaire stelsel zo fragiel is. In het geval van een bank run eisen rekeninghouders massaal hun banktegoeden op. De bank kan op eigen kracht niet voldoen aan dat verzoek. 

Wel is het zo dat een veilige digitale plek om geld te bewaren een bank run aantrekkelijker kan maken. Je hoeft je geld niet contant op te nemen en onder je matras te bewaren, maar maakt het simpelweg over naar je rekening bij de centrale bank. Om deze reden zou een digitale euro kunnen leiden tot meer instabiliteit. De WRR draaide deze redenering in 2019 echter om: ‘Dat het financieel systeem instabiel kan worden door het creëren van een veilige haven zegt meer over het huidige systeem dan over het alternatief als zodanig. Het is eerder een indicatie van de weeffouten in het huidige systeem.’ 

Banktegoeden worden verzekerd door de staat. Dat is een indirecte vorm van subsidie

Het gevaar van bank runs heeft alles te maken met een specifieke eigenschap van banktegoeden: ze zijn direct een-op-een inwisselbaar voor contant geld. Kaag schrijft: ‘Deze pariteit [inwisselbaarheid, red.] is belangrijk in onze economie: het zorgt voor een anker.’ Ze onderbouwt die stelling niet, terwijl dit een interessant discussiepunt is. Banken kunnen tegoeden creëren die in het dagelijks leven even veilig worden geacht als de contante euro’s van de centrale bank. Banktegoeden hebben dat imago te danken aan de belofte van een-op-een inwisselbaarheid met ons contante geld, die ‘pariteit’ geeft banktegoeden de facto dezelfde status.

Inwisselbaarheid maakt bancaire geldschepping mogelijk. Wanneer banken leningen verstrekken creëren ze nieuwe banktegoeden en groeit de geldhoeveelheid. Het positieve effect hiervan is een flexibele geldhoeveelheid die meebeweegt met de vraag naar krediet. Maar de verwevenheid van kredietverlening en geldschepping kent ook een keerzijde: banken hebben de neiging de economie in goede tijden te overspoelen met geld. Dat kan zorgen voor oververhitting en bubbelvorming op bijvoorbeeld aandelen- en huizenmarkten. Wanneer de vooruitzichten minder rooskleurig zijn, schroeven banken kredietverlening vanuit commerciële bedrijfsoverwegingen terug. Daardoor krimpt de geldhoeveelheid en dat kan een economische crisis veroorzaken of versterken. Inwisselbaarheid en crises zijn dus op verschillende manieren met elkaar verbonden. 

Het oorzakelijk verband tussen inwisselbaarheid en het ontstaan van crises maakt dure publieke vangnetten noodzakelijk. Banken kunnen op eigen kracht niet aan de belofte van pariteit voldoen. Wanneer te veel klanten tegelijk hun geld opvragen ontstaan er liquiditeitsproblemen. Om toch aan deze belofte van inwisselbaarheid te voldoen maken banken gebruik van allerlei garanties van de overheid. Banktegoeden worden momenteel tot 100.000 euro verzekerd door de staat en in het geval van liquiditeitsproblemen kunnen commerciële banken reserves lenen bij de centrale bank. Dat is een indirecte vorm van subsidie voor banken. Andere financiële instellingen en gewone bedrijven hebben deze vangnetten niet. Dat creëert een ongelijk speelveld. 

Alkaya hekelt dat ongelijke speelveld en ziet een digitale euro als middel om daarvan af te komen. Hij vindt dat ‘CBDC alleen toegevoegde waarde heeft als het de stabiliteit en rechtvaardigheid binnen de financiële sector fundamenteel verbetert.’ Het moet wat hem betreft ‘een alternatief voor commerciële banken bieden zodat de marktverstorende staatssteun aan banken, zoals de depositogarantiestelsels, uiteindelijk kan worden afgebouwd.’ 

Banken weten dat ze gedekt worden en gaan voor eigen gewin meer risico’s nemen. Om deze risico’s te beperken zijn vervolgens weer allerlei regels en toezicht nodig

Socialist Alkaya (SP) is dus tegen staatssteun. Liberaal Heinen (VVD) heeft daar echter geen problemen mee. Hij vindt dat ‘een liberaal bankenlandschap en vangnetten prima samen gaan.’ Heinen staat ‘als liberaal politicus voor het consumentenbelang’ en wat hem betreft dient de afschaffing van overheidssteun dat belang niet. ‘Banken betalen inmiddels ook voor deze garantstelling middels de bankenbelasting.’ 

Er kleeft nog een nadeel aan deze vangnetten: ze leiden tot morele risico’s. Banken weten dat ze gedekt worden en gaan voor eigen gewin meer risico’s nemen. Om deze risico’s te beperken zijn vervolgens weer allerlei regels en toezicht nodig. In de nasleep van de financiële crisis van 2008 heeft de Bank of International Settlement bijna 3000 pagina’s financiële regelgeving gepubliceerd, die vervolgens zijn omgezet naar nationale wetgeving. De kosten van regelgeving nemen toe, aan de kant van toezichthouders maar vooral aan de kant van banken. Circa 15 procent van de bankmedewerkers werkt op compliance afdelingen, terwijl dit voor de financiële crisis van 2008 nog slechts 4 procent was.

Liberaliseren banken als ‘revolutie’

In de afwezigheid van een publieke digitale euro vergemakkelijkte pariteit van banktegoeden het betaalverkeer. Er was immers geen publiek alternatief voor banktegoeden bij digitale betalingen. Na de introductie van de digitale euro hebben burgers plots wel de mogelijkheid om real time betalingen op afstand te doen in publieke euro’s. Daarnaast zijn ze vrij om een deel van hun vermogen te beleggen in aandelen, obligaties, crypto’s of andere waardepapieren. Die kunnen dienen voor waardeopslag en beleggingen. Het zijn geen euro’s, maar ze zijn wel snel om te zetten in euro’s. De opkomst van cryptomunten en fintech apps maakt zulke countertrades een fluitje van een cent: je kunt in een splitsecond andere digitale munten, tokens of bedrijfsaandelen met een fluctuerende marktwaarde omzetten naar euro’s, om vervolgens af te rekenen in een winkel. Digitale technologie en toegang tot liquide markten maken het eenvoudiger om de betaalfunctie en de spaarfunctie van geld los te koppelen. 

Het nut en de noodzaak van grootschalige pariteit van private banktegoeden met publieke euro’s wordt daarmee veel minder noodzakelijk dan Kaag doet voorkomen. Een tegoed bij de Triodos en een tegoed bij de Monte dei Paschi di Siena zijn nu op elk moment opvraagbaar en inwisselbaar tegen dezelfde waarde, ongeacht de bezittingen op de balans van de bank. Waarom is de waarde van banktegoeden volledig losgekoppeld van de kwaliteit van de bezittingen van de bank? Koppeling sluit veel beter aan op de principes van een vrije markt waar prijsvorming op markten plaatsvindt en private partijen met elkaar concurreren. Het is maar zeer de vraag of de voordelen van pariteit nog steeds opwegen tegen de kosten van alle regulering en vangnetten, zeker nu het digitale tijdperk allerlei nieuwe mogelijkheden biedt. 

De toekomst van ons geld bepaalt de toekomst van onze maatschappij. Daarom moeten gekozen politici de leiding nemen bij de ontwikkeling van de digitale euro

Met minder beloftes op inwisselbaarheid van banktegoeden wordt het mogelijk om de dure, marktverstorende publieke vangnetten voor banken stapsgewijs te verkleinen. Dat levert ook voordelen op voor banken: zij hoeven niet meer zo hevig gereguleerd te worden als nu. Bankiers kunnen zich dan weer focussen op hun kerntaak: het financieren van economische ontwikkeling. Het trekt daarmee het speelveld gelijk, enerzijds voor het aanbieden van betaal- en spaardiensten anderzijds voor kredietverlening. De digitale euro zou zo een alternatief kunnen zijn voor een Europees depositogarantiestelsel. Banken kunnen niet langer als vanzelfsprekend rekenen op het betaal- en spaargeld van burgers, maar moeten zich net als andere bedrijven op de markt financieren. 

Steeds meer economen bepleiten het afschaffen van vangnetten. Zo ook Martin Wolf, chief economics commentator van de Financial Times. Hij schreef op dezelfde dag dat Kaag haar brief naar de Kamer stuurde dat de invoering van CBDCs de noodzaak voor ‘expliciete en impliciete staatsverzekeringen voor private banken wegneemt. [...] Hun passiva worden daarmee minder liquide en het wordt dan ook duidelijker dat ze risicodragend zijn. Dit zou inderdaad revolutionair zijn.’  

Wat Wolf hier tot ‘revolutie’ bestempelt is ‘het liberaliseren van banken’. Dat zou niet alleen het bancaire landschap opengooien, maar ook de rol van bankentoezichthouder ECB drastisch verkleinen. 

Kaag noemt deze liberalisering echter niet als een expliciet doel van de digitale euro. Maar als Kaag daadwerkelijk de andere drie doelen – het versterken van de positie van publiek geld, het verbeteren van het betaalverkeer en het aanjagen van concurrentie in de financiële sector – wil bereiken, dan zou deze doelstelling daar naadloos op aansluiten. Het is aan de Kamer om de minister daarop te wijzen. 

De toekomst van ons geld heeft grote invloed op onze maatschappij. Daarom is het belangrijk dat niet technocratische centraal bankiers maar gekozen politici de leiding nemen in het ontwikkelingsproces van de digitale euro. Dat zou de munt tevens de ‘stevige democratische basis’ geven die Kaag zo belangrijk vindt.