Wie op Follow the Money zoekt op het trefwoord ‘schimmig’, krijgt meer dan honderd hits terug. Of het nu gaat om witwassen, belastingontduiking, fraude of corruptie, in bijna alle gevallen zitten de daders verstopt achter een kluwen van trusts, bv’s of stichtingen. Het gigantische lek van de Panama Papers bood in 2016 een blik op de wereld van belastingontduiking en witwassen. Journalist Oliver Bullough beschreef een paar jaar later in Moneyland hoe multinationals en superrijken hun miljarden uit het zicht van de belastingdiensten houden. Sindsdien is het duidelijk dat er een enorme, obscure wereld is die schreeuwt om transparantie.

Dat is ook de gedachte achter het nieuwe Europese UBO-register. In Nederland moeten alle rechtspersonen zich voor 27 maart 2022 hebben ingeschreven in dat UBO-register, zo’n anderhalf miljoen in totaal. De maatregel valt onder de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft).

‘Het UBO-register is met een kanon op een mug schieten. 99,99% van de UBO’s heeft niets van doen met terrorismefinanciering of witwassen’

UBO’s zijn de Ultimate Beneficial Owners. Dat zijn bijvoorbeeld mensen met meer dan een kwart van de aandelen in een bv, of meer dan een kwart direct of indirect eigendom van een vof of maatschap. Een groot deel van die gegevens in het UBO-register is openbaar voor iedereen. 

En daar zit het probleem. ‘Het UBO-register is met een kanon op een mug schieten. 99,99% van de UBO’s heeft niets van doen met terrorismefinanciering of witwassen,’ zo betoogde Otto Volgenant van Boekx Advocaten eind februari bij de rechtbank Den Haag, namens de stichting Privacy First. 

Bovendien hebben maar liefst 22 overheidsinstanties toegang tot het register. Iedereen kan dus zien wie welke financiële belangen heeft (tenzij je je verschuilt achter een trust,daarover straks meer). Rijke ondernemers maken zich daar zorgen over: het is een soort openbare catalogus voor afpersers, ontvoerders en inbrekers. Kinderen met een aandelenbelang moeten, zodra ze achttien worden, in het register.

Moskeeën

‘Veel ondernemers zijn er heel bang voor’, merkt Volgenant. Ook bestuurders van kerken, synagogen en moskeeën, stichtingen en verenigingen staan zichtbaar geregistreerd. Om hoeveel bestuurders het totaal gaat is onbekend, maar Volgenant schat twee miljoen mensen – niet onrealistisch bij anderhalf miljoen organisaties. 

Nederland moet het UBO-register invoeren op grond van twee Europese richtlijnen tegen witwassen en terrorismefinanciering. Privacy First vroeg de rechter om deze principiële privacybezwaren voor te leggen aan het Europese Hof, dat kan toetsen of het register een te zware inbreuk maakt op privacy. In afwachting van dat oordeel zou de rechter het register (of het openbare gedeelte ervan) kunnen schorsen. 

De rechtbank Den Haag wees die eis in maart af. 

Dat een rechter in kort geding niet zo ver zou gaan om een hele wet te schorsen, lag voor de hand. De rechtbank weigerde ook om de vragen voor te leggen aan het Europese Hof, omdat daar al een zaak uit Luxemburg dient met vergelijkbare bezwaren tegen het UBO-register. Maar Privacy First wil de Nederlandse zaak met haar eigen argumenten zélf voorleggen aan de Europese rechters. 

Vandaar dat de stichting 14 april een spoedappel heeft ingesteld bij het Hof Den Haag. Ondertussen gaat de verplichte inschrijving gewoon door: 27 maart 2022 moeten alle 1,5 miljoen rechtspersonen in het register staan. 

Er spelen drie prangende problemen: privacy, effectiviteit en de administratieve rompslomp met bijbehorende kosten. 

Privacy

Nederland moet, net alle andere lidstaten, het UBO-register invoeren op grond van de Europese anti-witwasrichtlijn 2018/843, die bedoeld is ter voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering. 

De gedachte is dat fraudeurs, criminelen en terroristen zich niet kunnen verstoppen achter een netwerk van rechtspersonen maar persoonlijk te vinden zijn in een openbaar register. Vanaf het eerste ontwerp hebben privacyvoorvechters en belangenverenigingen van ondernemers, zoals VNO-NCW, zich zorgen gemaakt over het openbare karakter ervan. ‘Er bestaan bij sommige ondernemingen principiële bezwaren tegen het UBO-register vanuit privacy-overwegingen,’ zo bevestigt een woordvoerder van de Kamer van Koophandel. 

De Europese Toezichthouder voor de Gegevensbescherming constateerde al voor de invoering dat de richtlijn een ernstige inbreuk op de privacy vormt. De toezichthouder is vooral tegenstander van de openbare toegankelijkheid: ‘Toegang tot UBO-gegevens moet proportioneel zijn en beperkt blijven tot entiteiten die belast zijn met de handhaving van de wet,’ zo citeert Privacy First-advocaat Volgenant de Europese privacywaakhond in zijn pleidooi. Met andere woorden: politie en inlichtingendiensten moeten naspeuringen kunnen doen, maar dat betekent niet dat de hele wereld erbij moet kunnen. De Nederlandse Autoriteit Persoonsgegevens sloot zich bij die kritiek aan. 

‘Er zijn alleen al in Nederland 22 instanties met toegang tot de UBO-database. En dat keer 27 lidstaten, dat zijn zo’n zeshonderd instanties met toegang’

Om tegemoet te komen aan de zorgen over privacy is een deel van de informatie over de UBO’s alleen toegankelijk voor overheidsinstanties. Adres en BSN zijn niet openbaar. Maar als je eenmaal een naam hebt van bijvoorbeeld een eigenaar, is zijn adres via het Kadaster zo gevonden.

De enigen die op verzoek echt afgeschermd kunnen worden, zijn mensen die door de politie beschermd worden wegens ernstige bedreigingen. Dat geldt dus niet voor gewone ondernemers die bang zijn voor afpersing of ontvoering. 

Dat veel privacygevoelige informatie is afgeschermd, stelt Privacy First niet gerust. ‘We zijn bang voor datalekken,’ zegt Volgenant. ‘Er zijn alleen al in Nederland 22 instanties met toegang tot de database. En dat keer 27 lidstaten, dat zijn zo’n zeshonderd instanties met toegang.’ Die angst voor datalekken is reëel. Alleen al de Nederlandse Belastingdienst en de politie hebben er vaak genoeg last van gehad. 

De kans bestaat dat het Europese Hof de bezwaren tegen het UBO-register gegrond verklaart. Het Hof schoot in 2020 bijvoorbeeld al de Privacy Shield deal en het ongebreideld bewaren van telecomdata af.

Privacy First wist in bodemprocedures eerder al de Wet bewaarplicht telecomcommunicatie (het massaal opslaan van bel- en internetdata) en het omstreden fraudebestrijdingsprogramma SyRi (grootschalige bestandskoppeling) van tafel te krijgen. 

Effectiviteit

Los van principiële bezwaren, speelt de minstens zo belangrijke vraag wat het nut van een UBO-register eigenlijk is. Tijdens de procedure deed zich de merkwaardige situatie voor dat Privacy First de staat vooral met argumenten van zijn eigen instanties om de oren sloeg. De principiële bezwaren van de privacytoezichthouders zijn al genoemd.

Maar advocaat Volgenant kon ook de woorden van de minister van Financiën goed gebruiken. Op een vraag in de Eerste Kamer of het register effectief zou zijn tegen terrorisme antwoordde Wopke Hoekstra vorig jaar: ‘Een terechte vraag. Ik zou de laatste willen zijn om te doen alsof deze wet dat probleem gaat oplossen. At best gaat de wet een klein beetje helpen.’ Hij voegde eraan toe dat het register niet ‘de grote gamechanger’ zal zijn.

Fraudeurs, belastingontduikers en terroristen gaan zich natuurlijk niet netjes met een kopietje paspoort inschrijven

De Belastingdienst had in een zogenoemde uitvoeringstoets vóór de invoering in 2019 al gezegd dat het register hoogstens ‘beperkt effectief’ zou zijn. Het zal in de praktijk ingewikkeld en zelfs onmogelijk blijken om relevante informatie uit het buitenland te krijgen. Het is volgens de Belastingdienst maar zeer de vraag of een UBO die zich achter een bewust ingewikkelde en schimmige constructie heeft verscholen, wel te achterhalen is.  

Het voorstel is volgens de Belastingdienst bovendien fraudegevoelig. Je kunt nog steeds uitwijken naar bijvoorbeeld trusts buiten de EU. En wie redenen heeft om zich achter schimmige constructies te verschuilen, zal ‘eerder geneigd zijn om onjuiste of onvolledige UBO-gegevens aan te leveren.’ 

Simpel gezegd: fraudeurs, belastingontduikers en terroristen gaan zich natuurlijk niet netjes met een kopietje paspoort inschrijven. Wie geen zin heeft om met naam en toenaam in het register te komen, kan zich als UBO verschuilen achter een rechtspersoon in bijvoorbeeld Zwitserland of het Verenigd Koninkijk (een trust). Het inschrijven van een katvanger als zogenaamde UBO is ook een mogelijkheid. Zo blijft de ware eigenaar buiten beeld. 

Het is ingewikkeld om informatie uit het buitenland te controleren en de Belastingdienst en de Kamer van Koophandel kunnen correcte registratie niet afdwingen. Dat het register ook volgens de Belastingdienst niet effectief is, zit veel ondernemers dwars, zo stelde VNO-NCW in 2019 in een hoorzitting in de Kamer: ‘Het is voor de ondernemers/aandeelhouders die in het UBO-register moeten worden geregistreerd niet te verkroppen dat hun privacy ogenschijnlijk voor niets wordt opgeofferd.’

Belastingontduiking

De Nederlandse overheid noemt zelf naast witwassen en terrorismefinanciering ook nog de bestrijding van corruptie, belastingontduiking en fraude als doelstelling van het register. Het vreemde is dat die argumenten niet worden genoemd in de Europese richtlijn zelf.

Nederland heeft die er zelf aan toegevoegd: een klassiek staaltje function creep. De richtlijn zelf noemt slechts één keer de mogelijkheid dat ‘publiek onderzoek’ in het register zal bijdragen aan het aanpakken van belastingontwijking. Het ministerie van Financiën verwijst, zowel in zijn pleitnota als ook in een reactie aan Follow the Money, naar rapporten van de ngo’s Transparency International en Tax Justice. Die pleitten in 2019 voor een openbaar register om zaken als belastingontwijking bloot te leggen. 

Uiteraard kan een openbaar register handig zijn voor ngo’s en onderzoeksjournalisten om misstanden aan het licht te brengen, maar de grote vraag is of het proportioneel is om alleen al in Nederland anderhalf miljoen organisaties tegen wie geen enkele verdenking bestaat in zo’n register te dwingen. Kwaadwillenden kunnen zich er nog steeds moeiteloos aan onttrekken door zich te verschuilen achter een trust of een katvanger.

Duur en bureaucratisch

Het UBO-register brengt voor miljoenen ondernemers en bestuurders kosten, rompslomp en soms licht absurde bureaucratie met zich mee. Het ministerie van Financiën becijfert op vragen van Follow the Money de totale kosten van het register voor het bedrijfsleven op 99 miljoen euro. Daar komt nog 9 miljoen aan eenmalige invoeringskosten bij de overheid bij. 

Als advocaat Volgenant dat bedrag ziet, reageert hij verbijsterd: ‘De totale kosten zijn nog veel hoger dan ik zelf dacht! Als je dat voor de hele EU extrapoleert zijn de kosten astronomisch.’

‘De totale kosten zijn nog veel hoger dan ik zelf dacht!’

Het ministerie is daarbij nog erg optimistisch: ze gaan ervan uit dat een miljoen organisaties alle papieren al bij de hand heeft zodat registreren maar een uurtje werk vergt. Een half miljoen heeft naar schatting nog niet alle vereiste UBO-informatie (‘Waar heb ik die akte van oprichting ook al weer opgeborgen?’) en doet er twee uur over. 

Het ministerie omzeilt behendig de vraag of ondernemers het zelf doen of het laten doen door een notaris. Volgens het Handboek Meten Regeldruk van de rijksoverheid kost een intern administratief medewerker 39 euro per uur en ‘een hoogopgeleide kenniswerker’ 60 euro. Het ministerie neemt het gemiddelde daarvan: 49,50 per uur. 

Dat is onrealistisch laag. Notaris Wessel Bosse verzorgt een UBO-inschrijving voor 150 euro, exclusief BTW. Als alle rechtspersonen het inschrijven door de notaris laten doen, zou dat dus zo’n 225 miljoen euro kosten (1,5 miljoen keer 150 euro). Zo duur zal het niet worden, want een onbekend aantal ondernemers doet het zelf. Maar de 99 miljoen die het ministerie noemt, is ongeloofwaardig laag. 

En dan is er nog de bureaucratie. Zo moeten ook kerkbestuurders zich in de strijd tegen terrorisme en witwassen inschrijven. Dat komt omdat de VVD bestuurders van moskeeën in het register wilde hebben en daarom met een amendement kwam om alle bestuurders van religieuze genootschappen tot inschrijven te verplichten. 

Voor pensioenfondsen was het ook even tobben. De echte ultimate beneficial owners daarvan zijn eigenlijk de pensioengerechtigden, maar dat zijn er nogal veel. Dus is er voor de bestuurders van de pensioenfondsen de term ‘pseudo-UBO’ bedacht, waarmee ze toch ingeschreven kunnen worden.

‘Niemand zat erop te wachten, het is allemaal extra werk. Veel ondernemers vinden het abacadabra’ 

De eerste meldingen in het register verliepen in september vorig jaar moeizaam. Ondernemers en notarissen klaagden in NRC Handelsblad over ‘chaos en willekeur’. De Kamer van Koophandel beloofde beterschap. Dat is gelukt, zo bevestigt Wessel Bosse, een van de notarissen die vorig jaar klaagde in het NRC. ‘Het is enorm verbeterd. De Kamer van Koophandel is veel beter op de hoogte.’

Ook de notarissen zelf hebben er handigheid in gekregen. ‘Het had een moeilijke aanloop, nu horen we helemaal geen klachten meer,’ zegt woordvoerder Hens Meengs van beroepsorganisatie KNB. Voor ondernemers die het zelf doen is het lastiger: ‘Niemand zat erop te wachten, het is allemaal extra werk. Je hebt er een aparte applicatie voor nodig. Voor veel ondernemers is het behoorlijk ingewikkeld, ze vinden het abacadabra.’ 

Woordvoerder Ron Sinnige van de Kamer van Koophandel bevestigt dat beeld. Volgens hem zijn de problemen bij de notarissen vrijwel opgelost. ‘Eigenaren van een onderneming vinden het soms moeilijk. In ongeveer eenderde van de gevallen zijn in eerste instantie niet alle gegevens compleet. Voorheen was dat rond de 60 procent, dus het gaat al beter dan bij aanvang.’ 

Inschrijven of niet inschrijven? Dat is de vraag

Hoe het verder gaat met de rechtszaak van Privacy First is onduidelijk. Eerst moet het Hof Den Haag een datum prikken voor een zitting, de zaak behandelen en een uitspraak doen. Daar kunnen nog maanden overheen gaan. Als ze de zaak doorverwijzen naar het Europese Hof, kan het daar ook lang duren. Advocaat Otto Volgenant schat de kans klein in dat zo’n uitspraak voor 27 maart 2022 komt. Mogelijk doet het Europese Hof voor die tijd uitspraak in de Luxemburgse zaak tegen het UBO-register. En gezien het trackrecord van het Hof bij privacyzaken is er een grote kans dat de Europese rechters het register verbieden of flink inperken. Volgenant: ‘Ik raad iedereen aan om zich nog niet te registreren.’