Zijn belastingbetalers écht verlost van falende banken?

Om te voorkomen dat belastingbetalers nog eens moeten bijspringen als er een bank op omvallen staat, geldt binnen de EU sinds enige tijd het principe van de ‘bail-in’. Aandeelhouders, obligatiehouders en zelfs depositohouders moeten als eersten bloeden als er een bank op omvallen staat, is het idee. Jef Poortmans ging na hoe dit systeem zich in de praktijk houdt.

Sinds 2008 is het probleem van de Europese banken in twee termen samen te vatten: too big to fail en bail-out. Menig politicus krijgt er nog zure oprispingen van en voor veel belastingbetalers zijn ze een doorn in het oog. Daarom werken beleidsmakers en toezichthouders naarstig aan een oplossing waardoor de verliezen van banken in de toekomst niet langer bij regeringen en de belastingbetaler terechtkomen. Het is maar de vraag of dat de juiste oplossing is en of er niet de kiem mee wordt gelegd voor nieuwe problemen.

Resolutie maar geen oplossing

Onze banken zijn te groot om bankroet te laten gaan. Daarom heeft men er maar een nieuwe term voor gevonden: resolutie. Dat resolutieprincipe is voor het eerst in 2011 uiteengezet door de Financial Stability Board, het G20-orgaan dat over de internationale financiële stabiliteit moet waken. Het geeft regeringen en toezichthouders een aantal handvatten waarmee ze een falende bank recht kunnen houden, of op kunnen heffen zonder dat het de wereldeconomie naar de verdoemenis helpt.

In de woorden van Tim Skeet van de kapitaalmarktenlobby International Capital Markets Association (ICMA): ‘Banken gaan vanaf nu niet meer bankroet, ze gaan in resolutie. Een nieuw concept voor iedereen, waar we met zijn allen aan moeten wennen.’

Voor elke Europese bank moet er een resolutieplan zijn waarin staat hoe hij geherstructureerd of opgeheven kan worden

Voor de EU is dat resolutiemechanisme vastgelegd in de BRRD-richtlijn (Bank Recovery and Resolution Directive). De kern daarvan is dat er voor elke Europese bank een resolutieplan moet zijn waarin staat hoe die bank, als deze failliet dreigt te gaan, geherstructureerd of opgeheven kan worden.

Voor de 129 grootste banken onder toezicht van de Europese Centrale Bank (ECB) worden die resolutieplannen gemaakt door de Single Resolution Board (SRB), die vanaf 2016 de volledige bevoegdheid heeft voor het opstellen van deze plannen. Voor de andere Europese banken is dat de taak van de nationale resolutieautoriteiten (NRA’s). In Nederland is dat De Nederlandsche Bank (DNB). Hoe ver de SRB of haar nationale evenknieën staan met het opstellen van al die plannen en wat er precies in zal staan, weet niemand. Het staat enkel vast deze autoriteiten er vanaf begin dit jaar voor bevoegd zijn.

Bail-in als lauw excuus voor te lage kapitaalseisen

Een van de belangrijkste instrumenten bij zo’n resolutie is de bail-in. Jazeker, we zijn van bail-out naar bail-in gegaan. Een verandering van voorzetsel kan wonderen verrichten, ware het niet dat het tot nu toe voorlopig enkel bij een vormverandering blijft en dat de inhoudelijke ommezwaai te wensen overlaat.

Het idee van een bail-in is dat vanaf nu de aandeelhouders, schuldeisers en sommige depositohouders opdraaien voor de verliezen van hun banken in plaats van de belastingbetaler. Daarmee is het gedaan met het pompen van overheidsgeld in het bankwezen. De achterliggende gedachte is namelijk: als de banken nu door hun eigen vermogensbuffers zitten, zullen we een deel van het geld van de obligatiehouders gebruiken om de bank van nieuw kapitaal te voorzien, en als het echt nodig is wordt gekeken naar het geld van de rekeninghouders.


Christian Stiefmüller, beleidsanalist bij Finance Watch

"Die nieuwe bail-in-regeling moet je eigenlijk zien als de derde en laatste strohalm waarmee men het too-big-to-fail-probleem wil oplossen"

‘Die nieuwe bail-in-regeling moet je eigenlijk zien als de derde en laatste strohalm waarmee men het too-big-to-fail-probleem wil oplossen,’ verklaart Christian Stiefmüller, beleidsanalist bij Finance Watch, een ngo die het reilen en zeilen van de financiële wereld kritisch in de gaten houdt. ‘Eerst heeft men geprobeerd de kapitaalsvereisten op te trekken, maar daar is men lang niet ver genoeg in gegaan.’ Het percentage eigen kapitaal dat banken moeten bezitten, is nog steeds beduidend laag: 4,5 procent. Bovendien is hdi een misleidend percentage, omdat het een risicogewogen kapitaaleis betreft. Stiefmüller: ‘Een tweede remedie was de structurele hervorming van de banken zoals voorgesteld in het Liikanen-rapport, maar daar is ook niets van gekomen.’ De Liikanen-commissie pleitte ervoor om zakenbankieren te scheiden van commercieel bankieren, maar dat idee is door de banksector en de beleidsmakers netjes aan de kant geschoven. ‘Dus nu kijkt iedereen richting de bail-in als zijnde de oplossing.’

Vanaf heden moeten banken bovenop hun verplichte eigen vermogen genoeg schuld hebben uitstaan die in geval van nood kan worden omgezet of afgeschreven in kapitaal. Dat buffertje is tot MREL gedoopt: ‘Minimum Requirement for own funds and Liabilities’ oftewel een ‘minimumvereiste voor eigen middelen en in aanmerking komende passiva. Een voorbeeld van dergelijke obligaties zijn de zogenoemde coco’s (contingent convertibles), waar in Nederland eind vorig jaar een hevig debat over woedde vanwege de belastingvoordelen die banken ermee krijgen. Coco’s zijn echter niet de enige schuldpapieren die aanmerking komen voor MREL.

De strijd om procenten

De European Banking Authority (EBA) — de Europese bankwaakhond — ziet erop toe dat MREL gelijkwaardig wordt toegepast over heel de Europese Unie (EU).  De twee vragen die daarbij opkomen, duiden meteen ook op de twee problemen binnen heel het resolutieregime: hoe groot moet de buffer zijn en waar moet die uit bestaan?

Op die eerste vraag is geen eenduidig antwoord. Ook Sven Giegold, Europees parlementslid (fractie De Groenen), tast in het duister. ‘De strijd rond MREL wordt nu vooral gevoerd over de striktheid van de implementatie,’ zegt hij. Het is aan de SRB of de nationale toezichthouders om voor elke bank apart te bepalen hoe dik die MREL-laag met bail-innables moet zijn. Discretionariteit heet dit in financieel EU-jargon, wat erop neerkomt dat de SRB en nationale toezichthouders naar eigen inzicht een MREL-percentage mogen toekennen. Tot zover de eenvormigheid die men met de bankenunie nastreeft.’


Sven Giegold, Europees parlementslid De Groenen

"De Europese banken worden nog steeds gesubsidieerd door lage kapitaaleisen. Veel van mijn collega’s geloven dat een te grote kapitaalbuffer slecht voor de economie is, hoewel daar geen enkel bewijs voor bestaat"

Hoe controversieel de discussie rond de omvang van MREL is, blijkt uit de onenigheid tussen de EBA en de Europese Commissie over de burden sharing-clausule in de BRRD-richtlijn. Die clausule stelt dat de resolutieautoriteiten voor systeembanken op voorhand moeten controleren of er bij de aandeel- en obligatiehouders minstens 8 procent van de totale passiva gehaald kan worden als een van die banken dreigt om te vallen. De Commissie heeft deze test verworpen. ‘Tegen de wil van de EBA en SRB in,’ benadrukt Giegold. De test zou namelijk een geharmoniseerde MREL-drempel van 8 procent impliceren, wat ingaat tegen de discretie van elke toezichthouder om de drempel per individuele bank te bepalen. Een argument dat ook de Association for Financial Markets in Europe (AFME), de Europese bankenlobby, aanhaalde in haar antwoord op de EBA-consultatie over MREL, en dat de Commissie heeft overgenomen.

‘Elke König, het hoofd van de SRB, heeft wel al gezegd dat ze voor de grootbanken MREL minstens op 8 procent wil hebben,’ vertelt Europees-Parlementslid Giegold. ‘De druk op de SRB zal vanaf nu wel voelbaar toenemen.’ 

Een daadwerkelijke controle op hoe hoog de buffer voor elke bank ligt, is er niet

Maar een daadwerkelijke controle op hoe hoog die buffer voor elke bank ligt, is er niet. ‘De parlementaire werkgroep rond de bankenunie heeft wel toegang tot de verslagen van de SRB-vergaderingen, maar de resolutieplannen zelf mag niemand inkijken,’ verduidelijkt Giegold.

Daarnaast kun je je ook afvragen of het een goed idee is om de nationale toezichthouders de MREL-drempel bij hun eigen banken naar believen te laten bepalen. ‘Ik heb in zekere zin wel vertrouwen in de SRB,’ zegt beleidsanalist Stiefmüller van Finance Watch, ‘maar op lidstaatniveau kun je je vragen stellen.’ Ook Giegold is sceptisch: ‘Je moet nooit teveel vertrouwen hebben. De Europese banken worden nog steeds gesubsidieerd door lage kapitaaleisen. Veel van mijn collega’s lopen mee met het verhaal van de bankenlobby dat een te grote kapitaalbuffer slecht voor de economie is, hoewel daar geen enkel bewijs voor bestaat.’

Too-complex-to-fail

‘Maar naast die MREL-buffer zou het interessanter zijn om na te gaan hoe de structuren van bepaalde banken in de resolutieplannen hertekend worden,’ gaat Sven Giegold verder. Die plannen zijn namelijk niet alleen een handleiding voor hoe de verliezen van een bank moeten worden opgevangen of geherkapitaliseerd. Ze moeten ook aantonen hoe je een bank herstructureert, zodat deze na de resolutie haar belangrijkste activiteiten kan blijven uitvoeren.

‘Hoe ga je Deutsche Bank met haar duizendtal subeenheden over heel de EU in een weekendje herstructureren?’ vraagt Giegold zich af. ‘De structuren van de grootbanken moeten eenvoudiger, maar ook daarvoor moeten we de resolutieplannen kunnen inkijken, wat niet kan.’ Guillaume Prache van Better Finance, de Europese Vereniging van Spaarders en Gebruikers van Financiële Diensten, valt het Europeesa-Parlementslid daarin bij. ‘De resolutieplannen zijn goed, maar de hervorming die echt had moeten plaatsvinden, is de vereenvoudiging van banken die ook too-complex-to-fail zijn,’ stelt Prache. ‘Banken kunnen tegenwoordig herfinancieren aan 0 procent omdat ze de echte economie moeten financieren. Dan is het toch logisch dat je de activiteiten die dat niet doen, scheidt van de rest. Die banken hebben geen stok achter de deur, in de vorm van een bail-in, nodig.’

Wie zit op de bail-in blaren?

Wat kan er behalve de verplichte kapitaalbuffer van 8 procent nog worden ingezet bij een omvallende bank? Wat zijn die ‘in aanmerking komende passiva’? Ook hierop gaat het antwoord — naar goede EU-gewoonte — verschillende richtingen uit en is het gissen geblazen. De eerstvolgende laag die de toezichthouder kan laten omzetten of afschrijven, bestaat uit achtergestelde obligaties. Daar is weinig discussie over.

Over de volgende slachtoffers in de rij bestaat echter veel onduidelijkheid. In principe is dan de senior schuld aan de beurt. Die bestaat niet enkel uit onverzekerde senior obligaties, maar ook uit deposito’s van grote ondernemingen en schuldverplichtingen uit derivatencontracten.

Bij een bail-in mag niemand van de getroffen crediteuren slechter af zijn dan wanneer de bank gewoon bankroet zou gegaan zijn

In de BRRD-richtlijn staat dat bij een bail-in niemand van de getroffen crediteuren slechter af mag zijn dan wanneer de bank gewoon bankroet zou gegaan zijn. De hiërarchie van schuldeisers hangt dus af van de bankroetwetgeving in de lidstaten, en niet geheel verrassend is die wetgeving niet in alle 28 lidstaten gelijk. Voor investeerders in bankenschuld wordt het er niet makkelijker op om de obligaties te waarderen en hun risico’s in te schatten.

Ook de Bail-in Working Group van ICMA eiste vorig jaar in een brief aan de ECB meer eenvoud en duidelijkheid. Zoals Tim Skeet, adviseur van de Bail-in Working Group, zegt: ‘Investeerders kunnen er ondertussen mee leven dat ze achtergesteld worden, dat ze het risico lopen op een bail-in. Het probleem is dat die achterstelling in elke lidstaat anders is. Daarom is het onmogelijk om het risico van bepaalde obligaties in te schatten en ze correct te waarderen. Niemand weet wanneer de toezichthouder ingrijpt en hoeveel kapitaal ze met een bail-in zullen verliezen. Een bijkomend probleem voor investeerders is de erfenis van de noodlijdende kredieten [Non Performing Loans, red.] waar Europese banken nog mee zitten. Het risico van die erfenis willen investeerders via een bail-in niet dragen.’ Ook Stiefmüller wijst op dit probleem: ‘Italiaanse banken zitten sinds 2008 met meer dan 350 miljard euro aan NPL’s op hun balansen waar ze niets aan gedaan hebben. Natuurlijk zijn ze er nu niet op gebrand om nog eens extra kapitaalbuffers aan te leggen.’

Voorproefje

De landen die het minst blij zijn met een bail-in, zijn die waar beleggers en spaarders er al een voorproefje van hebben gehad zonder dat het naar meer smaakte. In Spanje waren in het Bankia-debacle particuliere aandeelhouders de dupe, in Portugal de kleine obligatiehouders van Banco Espirito Santo, net als in Italië, waar de staatsredding van vier regionale banken ertoe leidde dat duizenden AOW’ers hun centen kwijtraakten nadat die banken ze met achtergestelde obligaties hadden opgezadeld.

‘Het wordt een probleem nu ook particuliere spaarders en beleggers in staat moeten zijn om de financiële gezondheid van banken te peilen om hun beleggingsrisico’s in te kunnen schatten,’ zegt Guillaume Prache. ‘Die producten waren via het loket aan Spaanse, Italiaanse, Sloveense en Portugese klanten verkocht. Je kunt niet van particuliere beleggers verwachten dat zij die risico’s kunnen inschatten.’


Guillaume Prache, Better Finance

"Het wordt een probleem nu ook particuliere spaarders en beleggers in staat moeten zijn om de financiële gezondheid van banken te peilen om hun beleggingsrisico’s in te kunnen schatten"

Giegold en Stiefmüller nuanceren dit. Giegold stelt dat banken hun klanten niet zouden mogen opzadelen met zulke beleggingen, maar hij zegt ook dat het nog altijd aan de klanten zelf is om erover te beslissen: ‘Als je rendement opzoekt moet je er ook de risico’s van dragen.’ Ook Stiefmüller denkt er zo over: ‘Die vorm van mis-selling is typisch voor Zuid-Europese banken, maar minder een probleem voor de rest van de EU.’

Besmettingsgevaar

Wel stelt hij een ander belangrijk punt aan de kaak, namelijk over wie uiteindelijk de bail-innables aanhoudt: ‘Je hebt een groter probleem als ze op de balans van andere grote financiële spelers terechtkomen. Daar hebben we nog geen zicht op, zolang die achterstellingshiërarchie nog niet duidelijk afgebakend is en we niet weten wat precies bail-innable is. Maar je kunt wel uitgaan van de usual suspects, zoals pensioenfondsen en grote institutionele investeerders. En daarmee vergroot je het besmettingsrisico van een bail-in.’

Een kleinschalig voorbeeld van die onderlinge verwevenheid is de resolutie van de Oostenrijkse HETA-bank, de bad bank die overbleef na de nationalisering van de Hypo Alpe Adria bank in 2009. Vorig jaar besloot de Oostenrijkse regering hier geen geld meer in te pompen en om HETA af te wikkelen volgens officiële BRRD-richtlijnen. Twee Duitse banken waren daar meteen het slachtoffer van. Commerzbank heeft 200 miljoen euro moeten afschrijven van haar 400 miljoen aan HETA-obligaties. En ook de Düsseldorf Hypothekenbank moest gered worden, omdat ze een kleine 350 miljoen euro aan HETA-schuld bezat.

Deze voorbeelden, samen met de Zuid-Europese wanverkopen, hebben er inmiddels voor gezorgd dat de markten en investeerders het risico op een bail-in serieus beginnen te nemen. De vraag is echter of dat van enig nut is als de rest van de problemen — zoals lage kapitaalbuffers, hypercomplexe bankstructuren, willekeurige en meerduidige implementatie, en onderlinge verwevenheid — nog niet zijn opgelost.