Wat mestfraude precies met de natuur en de leefomgeving doet, was tot nu toe onduidelijk. Er waren sterke vermoedens van vervuiling van het grond- en oppervlaktewater doordat te veel mest op het land werd gebracht, in plaats van afgevoerd. Zo’n overschot aan mest dat illegaal op grasland of akker wordt uitgereden, veroorzaakt extra uitspoeling van de stikstofverbinding nitraat.

Nederland is qua waterkwaliteit een van zwarte schapen van Europa, en ons land hangen voortdurend Europese boetes boven het hoofd. Alle inspanningen ten spijt lukte het maar niet om de waterkwaliteit te verbeteren. Dat moest bijna wel komen omdat grote partijen mest aan het zicht werden onttrokken – maar zeker was het niet.

Onderzoekers Lysbeth van Brederode en Pauline Goemans van de Inlichtingen- en Opsporingsdienst van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA-IOD) is het nu gelukt voor één vorm van mestfraude de schade aan de natuur vast te stellen. Ze hebben de gegevens uit 119 strafrechtelijke onderzoeken gebruikt om, in samenwerking met het RIVM, de stikstofneerslag op natuurgebieden te berekenen van bedrijven die meer dieren hielden dan waarvoor ze productierechten hadden.

De uitkomsten van hun onderzoek zijn veelzeggend en relevant voor de stikstofdiscussie. Een voorbeeld: de bijdrage van illegaal gehouden dieren aan de stikstofdepositie op het Ulvenhoutse Bos bij Breda doet het effect van de snelheidsverlaging van 130 kilometer per uur naar 100 in dat gebied teniet – bij beide gaat het om zo’n 6 mol stikstof per hectare per jaar. En dat betreft dan uitsluitend de extra uitstoot van bedrijven die bij een NVWA-controle tegen de lamp liepen. Ook voor de Veluwe constateerden de onderzoekers dat frauderende bedrijven in behoorlijke mate bijdragen aan de stikstofdepositie op de al aangetaste natuur.

‘De schade aan de natuur die wij hebben berekend, is conservatief gecalculeerd,’ verklaart Lysbeth van Brederode tegenover FTM. ‘We hebben ons beperkt tot de stikstofdepositie die is ontstaan door de overschrijding van dieraantallen, omdat dan de locatie van de ammoniakuitstoot bekend is. Daarbij hebben we alleen gekeken naar de ammoniakuitstoot van de kippen- en varkensstallen. De uitstoot bij het uitrijden van mest hebben we niet meegenomen, omdat onbekend is waar de mest wordt uitgereden. Veel kippenmest wordt verbrand, en komt dus niet op het land terecht. Voor varkensmest ligt dat anders.’

Bovendien: het betreft uitsluitend fraudezaken die zijn opgespoord en door de rechter getoetst. Hoewel de NVWA ‘risicogericht’ controleert, heb je daarmee niet alle fraude met dierrechten boven water.

De voornaamste data uit het rapport

• Op basis van de strafrechtelijke onderzoeken naar dierrechten zijn overschrijdingen gevonden variërend van 80.000 tot 1,2 miljoen pluimvee-eenheden en van 488 tot 6590 varkenseenheden per jaar. Dat heeft de fraudeurs in totaal 7,1 miljoen euro aan ‘wederrechtelijk verkregen voordeel’ opgeleverd.

• Op basis van de strafrechtelijke onderzoeken naar fraude met de aan- en afvoer van mest waarin uitspraak is gedaan door de rechter, blijkt in elk geval ruim 1235 ton mest in werkelijkheid niet te zijn vervoerd, of te zijn vervoerd naar een andere afleverlocatie (in plaats van te zijn geëxporteerd naar het buitenland, zoals in de papieren was gemeld).

• Op basis van processen-verbaal die zijn ingeleverd bij het Functioneel Parket, maar nog niet op alle onderdelen zijn getoetst door de rechter, is de vermoedelijke hoeveelheid niet (of onjuist) verantwoorde mest over de jaren 2003 tot en met 2019 minimaal 185 miljoen kilo per jaar.

• Voor één specifiek bedrijf is de hoogst berekende stikstofdepositie in 2016 door de emissie van illegaal gehouden dieren 22,22 mol per hectare op het Natura 2000-gebied de Veluwe:

• Het gemiddelde effect van de opgetelde overschrijding van de productierechten van 57 bedrijven was voor 21 stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden groter dan 1 mol neergeslagen stikstof per hectare per jaar. De ecologische effecten door de overschrijding van productierechten blijken het sterkst op het Natura 2000-gebied Ulvenhoutse bos (5,8 mol stikstof per hectare per jaar, zie de grafek hieronder). Daarna volgen het Sarsven en de Banen (Noord-Limburg, 5,7 mol), de Groote Peel (3,6 mol), Kempenland West (3,0 mol) en de Veluwe (2,3 mol). Die waarden zijn niet alleen afhankelijk van de mate van overschrijding van de productierechten, maar ook van het aantal inspecties en de beschikbare data per jaar.

• In de periode 2017-2020 had ongeveer 10 procent van alle fraudesignalen die de NVWA-IOD op verschillende terreinen ontving, betrekking op mest. Hiermee staat mest in hun fraude-top 3. Het gaat om tientallen signalen, waarvan een kleine 45 procent door de NVWA-IOD opgepakt is.

En dan zijn er nog andere fraudevormen. Veel strafzaken over mestfraude betreffen vervalsing van mest-vervoersbewijzen en gesjoemel met mestmonsters, waardoor er op papier meer mest wordt afgevoerd dan in werkelijkheid, of de mest op een andere plek belandt dan op papier staat.

‘Ook na een opsporingsonderzoek is vaak niet bekend waar de illegale mest is terechtgekomen,’ zegt Van Brederode. ‘De ecologische effecten van fraude door extra uitspoeling van stikstof naar grond- en oppervlaktewater kunnen we daarom niet bepalen. Net zo min als de effecten op de stikstofdepositie van de illegaal uitgereden mest. Maar dat die effecten niet berekend kunnen worden, betekent niet dat ze niet optreden, of dat ze minder ernstig zijn dan de effecten van illegaal gehouden dieren.’

De razend ingewikkelde mestwetgeving, bedoeld om fraude tegen te gaan en te voldoen aan Europese regels inzake waterkwaliteit , heeft tot een ‘juridische en technische benadering’ geleid, zeggen de onderzoekers. Het hoofddoel – bescherming van de natuur – verdwijnt uit beeld. De opsporingsdienst van de NVWA, het Openbaar Ministerie en de politie richten zich nu op het bewijzen van de overtreding, wat al lastig genoeg is, en op het berekenen van het financiële gewin dat de fraudeur heeft behaald, het zogenaamde ‘wederrechtelijk verkregen voordeel’.

Van Brederode: ‘Omdat milieucriminaliteit meestal geen directe slachtoffers kent en vaak niet zichtbaar is, blijft de ‘benadeelde partij’, de natuur en het milieu, abstract en buiten beeld. Wij hebben ze uit de anonimiteit gehaald. Het is belangrijk te beseffen waar je het voor doet. Dan heb je er oog voor dat de heide op de Veluwe ‘vergrast’ en dat aan het einde van de voedselketen de sperwer bijna verdwenen is op de Veluwe.’

Mestfraude is niet alleen slecht voor de biodiversiteit, maar kost de maatschappij ook veel geld, stellen de onderzoekers. Natuurherstel is kostbaar, dat loopt binnen enkele jaren op naar 300 miljoen euro per jaar.

‘In twintig Natura 2000-gebieden was het gemiddelde effect op de stikstofdepositie door illegaal gehouden dieren meer dan 1 mol’

Na het stikstofarrest van de Raad van State mogen nieuwe stikstofuitstotende activiteiten – in de landbouw, woningbouw of wegenaanleg – alleen zonder vergunning van start gaan als op geen enkel Natura 2000-gebied de bijdrage hoger is dan 0,00 mol stikstof per hectare per jaar. Elke extra hoeveelheid stikstofuitstoot, hoe klein ook, is zodoende al te veel. De bouw liep door dit ‘stikstofinfarct’ al miljarden aan opdrachten mis en een nieuw infarct ligt in het verschiet, waarschuwde milieuactivist Johan Vollenbroek onlangs in een interview met Follow the Money.

‘De wetgeving is zo streng omdat de natuur al zwaar overbelast is en kleine bronnen gezamenlijk alsnog een grote bijdrage leveren,’ zegt Van Brederode. ‘In de huidige juridische en ecologische situatie is een paar mol stikstofdepositie per frauderend bedrijf dus behoorlijk. We hebben een uitschieter berekend van de maximale stikstofdepositie afkomstig van illegaal gehouden dieren uit een enkele stal van 22 mol per hectare op de Veluwe. In twintig andere Natura 2000-gebieden was het gemiddelde effect op de stikstofdepositie door illegaal gehouden dieren meer dan 1 mol.’

De onderzoekers zien fraude rond de productie van mest (met productierechten) en fraude rondom de toepassing van mest. In de laatste categorie valt de de veel voorkomende fraude met de aan- en afvoer van mest, vooral door vervalsing van de Vervoersbewijzen Dierlijke Mest, die mesttransporteurs moeten opstellen. Deze vervoersbewijzen zijn de basis voor de berekening van de overbemesting door het CBS : meer mest gebruiken dan de wettelijke plaatsingsruimte toestaat. Gebruikt een boer meer mest op zijn land dan is toegestaan (‘overbenutting’), dan heeft dat gevolgen voor de waterkwaliteit.

Van Brederode: ‘Het CBS gaat er, op basis van de vervoersbewijzen, van uit dat het mestoverschot wordt afgevoerd. Maar met die bewijzen wordt vaak gefraudeerd. Dat betekent dat de illegale mest uit deze groep strafrechtelijke onderzoeken niet meegenomen is in de berekende overbenutting, waardoor die in feite een onderschatting is. Dit treedt vooral op in de gebieden met veel intensieve bedrijven en een groot mestoverschot, omdat de kosten voor mestafzet daar het hoogst zijn. Die bevindingen hebben we gedeeld met het CBS.’

Pakkans en controle

De volle omvang van mestfraude is ook na dit onderzoek nog niet in beeld, maar ze omvat meer dan ‘een paar rotte appels’. ‘Die typering doet geen recht aan de fraude die is geconstateerd, de verschillende partijen die erbij zijn betrokken en de sterke financiële prikkel om te frauderen.’

Ook de lage pakkans werkt fraude in de hand, stelt het rapport. In een recent artikel in NRC, over het toen nog niet gepubliceerde rapport, werd die lage pakkans alvast als een van de voornaamste probleemen aangemerkt. Maar dat geeft een vertekend beeld, meent Van Brederode.

‘Vaak wordt aangehaald dat rond de 0,1 procent van de mesttransporten gecontroleerd wordt. Dat lijkt weinig, maar als je beseft dat er rond de miljoen mesttransporten per jaar zijn, heb je het over zo’n duizend controles. Dat zijn fysieke controles waarbij vrachtwagens staande worden gehouden. Daarnaast moet de mesttransporteur elk transport administratief verantwoorden. Het is een illusie dat je alles kunt controleren.’

Opsporingsonderzoeken naar mestfraude zijn complex en kosten veel tijd en opsporingscapaciteit. ’In de zomer van 2019 is een notoire mestfraudeur veroordeeld tot een paar jaar gevangenisstraf. Daar ging een jarenlang onderzoek van bijna 40 duizend uur aan vooraf, dat is nogal een investering.’

De winst van de opsporing en de strafzaken zit ’m niet alleen in de fraudeur die in de cel belandt en anderen die daarvan schrikken, zegt Van Brederode. ‘De Rekenkamer heeft alle toezichthouders, dus ook de NVWA, gevraagd meer te “reflecteren”’ Dat doen we voortdurend. De inzichten uit elk strafrechtelijk onderzoek bespreken we uitgebreid met anderen, en op basis daarvan worden inspecties “slimmer” en de regelgeving “fraudebestendiger”. Een ander, niet onbelangrijk effect: boeren en mestondernemers die het netjes doen, laten zien dat oneerlijke concurrentie door fraude wordt aangepakt.

De onderliggende oorzaak

Hoe zorg je dat mestfraude de natuur niet meer aantast? Van Brederode en Goemans pleiten ervoor in strafrechtelijke onderzoeken rond vervalste mestvervoersbewijzen ook na te gaan waar de niet-afgevoerde mest terecht is gekomen. En de overheid zou niet alleen streng moeten zijn op nieuwe stikstofuitstotende activiteiten, maar ook moeten controleren of bestaande bedrijven aan hun vergunningsvoorwaarden voldoen, en of voor de uitstoot is betaald: hebben ze voldoende dierrechten gekocht?

‘Het risico bestaat dat de uitstoot alleen daalt in testsituaties, in de modellen of in de administratie en niet werkelijk wordt teruggedrongen’

De onderzoekers adviseren voorts van andere vormen van milieucriminaliteit niet alleen de financiële gevolgen, maar ook de maatschappelijke gevolgen in kaart te brengen – met name die voor de natuur. Want de mestfraude en de mechanismen die een fraudeprikkel geven zijn niet uniek, zegt Van Brederode: ‘Vervang mest eens door afval. In die branche speelt ook het gesleep met grondstoffen, complexe regelgeving en de afvalberg. En denk aan Dieselgate, waarbij de uitstoot rooskleuriger werd voorgesteld dan die was, met alle gevolgen van dien voor volksgezondheid, milieu en de stikstofproblematiek. Voor sommige sectoren zal het verleidelijk zijn te sjoemelen met uitstootcijfers, om zo kosten te besparen. Het risico bestaat dat de uitstoot dan alleen daalt in testsituaties, in de modellen of in de administratie en dat de vervuiling niet werkelijk wordt teruggedrongen. Daarom moet je aandacht houden voor fraude, om te zorgen dat de milieu- en natuurdoelen ook echt worden gehaald.’

Maar uiteindelijk, zeggen de onderzoekers, kom je er niet met handhaving alleen en moet er iets aan de onderliggende oorzaken van mestfraude worden gedaan: het mestoverschot. 

De intensieve veehouderij in Nederland, zo schetsen ze, bestaat bij gratie van de import van grondstoffen voor veevoer. En met die grondstoffen, zoals Zuid-Amerikaanse soja, importeert ons land enorme hoeveelheden stikstof en fosfaat. Die hopen zich in dusdanig grote mate op in de mest dat die niet meer verantwoord op het land kan worden gebruikt.

‘Er zijn in Europa geen landen of regio’s van vergelijkbare omvang waar zoveel mest niet plaatsbaar is,’ schrijven de onderzoekers. Zolang dat zo blijft, zal fraude met mest lonend zijn en op ruime schaal blijven bestaan. Anders worden er toch weer nieuwe manieren gevonden om illegaal van het mestoverschot af te komen. Van Brederode: ‘En dat is niet alleen schadelijk voor de natuur, maar ook niet bevorderlijk om uit de stikstofcrisis te komen.’