De pyrolyse-installatie die versleten vrachtwagenbanden in diesel omtovert.
Bouwput Nederland

Ruimte is een schaars goed in Nederland. Wie trekt in deze strijd aan het langste eind? Lees meer

Wie trekt in deze strijd aan het langste eind? We willen natuur en recreatie, maar er moeten ook woonwijken en energiecentrales worden gebouwd. Wie trekt in deze strijd aan het langste eind? En wie delft het onderspit? In dit dossier trekt Follow the Money het land in om dat te onderzoeken.

In de strijd om openbare ruimte gaat het vaak om ontwikkelingen waar veel (belasting-)geld mee gemoeid is. Bij wie komt dit geld terecht? Wordt het in dienst van de samenleving besteed? Het is regelmatig moeilijk te controleren. Bovendien is de openbare ruimte van ons allemaal: hoe meer die onder druk komt te staan, des te belangrijker het is om een vinger aan de pols te houden hoe deze wordt ingericht.

11 Artikelen

De pyrolyse-installatie die versleten vrachtwagenbanden in diesel omtovert. © Kees van de Veen

Geen data, wel gedogen: omgevingsdiensten weten niet waarop ze toezicht houden

Met een gedoogbeschikking op zak mogen bedrijven alvast aan de slag met riskante bezigheden als afval lozen en brandgevaarlijke gebouwen neerzetten. Dat gaat niet altijd goed. Weten gemeenten en provincies welke risico’s hun inwoners daarmee lopen? Niet dus, blijkt uit onderzoek van Follow the Money, want de data zijn een rommeltje.

Dit stuk in 1 minuut
  • Wat hebben we onderzocht?
    Gemeenten en provincies beslissen over gedoogbeschikkingen, waarmee zij toestaan dat bedrijven (bijvoorbeeld in afwachting van een vergunning) alvast aan de slag gaan met soms riskante activiteiten. Hoe vaak gebeurt dit? En gedoogt de ene regio vaker dan een andere?
  • Hoe zijn we te werk gegaan?
    Om dit te achterhalen, vroeg Follow the Money bij alle 29 omgevingsdiensten – die toezicht houden op gedoogbeschikkingen – data op over gedoogbesluiten tussen 2014 en begin 2021. We spraken met mensen die zich zorgen maken over bepaalde gedoogbeschikkingen, met overheden die ze uitdelen en met bedrijfsvoerders die er profijt van kunnen hebben.
  • Wat hebben we ontdekt?
    Bij een beetje doorvragen bleek de data over gedogen bijzonder gebrekkig. ‘Het slechte bijhouden van de data is al jaren een probleem,’ meldt een medewerker van een omgevingsdienst, ‘en dat ligt niet alleen aan de systemen. Het is ook mensenwerk.’ 
Lees verder

Pyrolyse is het levenswerk van Richard Kusters. Zijn ogen fonkelen als hij vertelt over hoe zijn installatie versleten vrachtwagenbanden in diesel omtovert en uit gebruikt frituurvet nieuwe brandstof destilleert. Hij geeft onrecyclebaar afval weer nut, en dat ook nog eens zonder extra energie te verbruiken. 

Als mede-initiatiefnemer van het bedrijf CH Energy bouwt Kusters in 2016 een pyrolyse-installatie op het EnTranCe-terrein. Deze plek aan de noordrand van Groningen-stad is bedoeld als proeftuin voor nieuwe energievormen. Zo verschijnt in de hoek van dit terrein, dat de gemeente aan EnTranCe toewees, een wirwar van buizen, vaten, hendels en een schoorsteen. 

Op dat moment beschikt EnTranCe nog niet over een officiële vergunning van de gemeente. Wel over een gedoogbeschikking. Met die papieren op zak beginnen de experimenten, met alle risico’s die daarbij horen. CH Energy opereert op het terrein onder de paraplugedoogvergunning en verantwoordelijkheid van EnTranCe. Kusters: ‘Je fakkelt gas af, er is een keer een stofwolk. Daarom sta je op een testlocatie, om dingen uit te proberen. Maar alles ging in relatief kleine hoeveelheden en met de grootste zorg.’ 

Dat gas affakkelen gebeurt vlak achter de moestuinen van vijf gezinnen. Zij wonen in polderhuisjes op de Paddepoelsterweg, tussen een kanaal en een bomenrij die het EnTranCe-terrein omzoomt. 

Boven de bomen zien de bewoners zwarte rookpluimen verschijnen. In hun slaapkamer ruiken ze de geur van vers gestort asfalt. Ze trekken aan de bel bij gemeente en omgevingsdienst. 

‘Vanaf het begin was er een bondje tussen de gemeente Groningen en EnTranCe. De gemeente was dolblij dat zij mensen bereid had gevonden om het terrein te huren. Als wij kritiek hadden, kregen we steeds het gevoel dat er een verborgen agenda was,’ zegt Willem van nummer 14.

‘Er is een knal geweest, maar absoluut niet in de vorm van een aardbeving’

Op 2 januari beginnen in de ochtend de ruiten bij Willem te rinkelen. Hij kijkt verschrikt op van zijn krant. De eerste gedachte van de geboren Groninger: ‘Dus zo voelt een aardbeving.’ Als hij uren later nog niets over een beving, de schaal van Richter of een epicentrum op de radio heeft gehoord, bekruipt hem een andere gedachte: ‘Zou het van het EnTranCe-terrein gekomen zijn?’ 

Het antwoord is: ja. Maar het verhaal van de omwonenden is wel ‘enigszins aangedikt’, zegt Kusters. ‘Er is een knal geweest, maar absoluut niet in de vorm van een aardbeving, meer een stevige vuurwerkknal.’ 

Tegen Follow the Money zegt de gemeente: ‘Op 2 januari 2017 doet zich een incident voor bij CH Energy. Daarbij explodeerde een buffervat. De Omgevingsdienst Groningen (ODG) is door omwonenden op de hoogte gebracht, maar EnTranCe en CH Energy hebben het voorval niet gemeld, terwijl dat wettelijk wel verplicht is. Door het ontbreken van een melding hebben we niet tijdig op de calamiteit kunnen reageren.’ 

Vandaar de stilte op de radio.

‘Daarop heeft de gemeente besloten om het gedoogbesluit in te trekken, het handhavingsverzoek van omwonenden positief te beantwoorden en Entrance te verzoeken de pyrolyse-installatie stil te leggen,’ laat de gemeente Groningen weten. ‘Ook hebben we een waarschuwing gegeven voor het niet tijdig melden van een “ongewoon” voorval. De installatie is daarop ontmanteld en het bedrijf is vertrokken.’ 

Niet bewust van meldplicht

Met deze reactie verdraait de gemeente de werkelijkheid, zegt buurman Willem. ‘Niet de gemeente heeft het initiatief genomen om de installatie te sluiten, dat hebben de omwonenden moeten doen via een bezwaarprocedure.’ In de conclusie daarvan geeft de gemeente toe: ‘Een belangenafweging tussen de belangen van aanvrager EnTranCe en de omwonenden hebben we ten onrechte niet in het gedoogbesluit opgenomen.’ 

Ondanks deze bezwaarprocedure gaf de gemeente Groningen ook na de sluiting van de installatie nog een nieuwe gedoogbeschikking af aan EnTranCe. ‘Bij de tweede gedoogbeschikking zijn strenge eisen gesteld om de uitstoot van schadelijke stoffen te voorkomen,’ stelt de woordvoerder van de gemeente. CH Energy mocht daardoor in maart 2017 nog twee weken afrondende proeven doen op het terrein. Pas daarna werd de installatie definitief gesloten.

CH Energy is niet blij met de zienswijze van de gemeente. Het inmiddels opgeheven bedrijf zegt het voorval wél gemeld te hebben bij EnTranCe. ‘EnTranCe had de gemeente moeten informeren, want CH Energy opereerde onder de vergunning van EnTranCe.’ 

‘Voor experimenten was het gebied, met bewoners zo dichtbij, eigenlijk niet ideaal’

EnTranCe bevestigt tegenover Follow the Money dat het het voorval niet heeft gemeld. ‘Tijdens de inspectie bleek dat EnTranCe als vergunningshouder melding had moeten maken van het incident aan de Omgevingsdienst Groningen. Daar waren we ons niet van bewust.’

Kusters houdt een bittere nasmaak over aan het project. ‘Ik heb daar zo’n drie jaar fulltime aan gewerkt, onbetaald. Ik wil alleen iets goeds doen, ik doe het niet om veel geld aan te verdienen.’ Voor innovatie zijn nu eenmaal experimenten nodig, wil hij maar zeggen. ‘Voor dit soort korte projecten is een gedoogvergunning een uitkomst.’ Toch legt hij zich neer bij de intrekking van het gedoogbesluit. ‘Voor experimenten was het gebied, met bewoners zo dichtbij, eigenlijk niet ideaal.’ 

Zorgelijke gedoogsituaties

In Groningen loopt de knal met een sisser af. Niemand raakt gewond bij de explosie en de uitstoot van de installatie lijkt niet van dien aard dat de volksgezondheid op grote schaal in gevaar is gekomen. Maar Follow the Money komt meer voorbeelden tegen van problemen bij gedoogde bedrijfsactiviteiten.

Tijdens ons onderzoek naar de Thermphos-fabriek in het Zeeuwse Vlissingen zagen we dat Thermphos jarenlang onder toeziend oog van de provincie allerlei vervuilende stoffen mocht uitstoten. ‘Thermphos overschreed jarenlang de uitstootnormen voor cadmium, kwik en dioxine,’ staat in het Handboek Milieucriminaliteit uit 2016 van de Nederlandse Politieacademie. ‘De provincie gedoogde de situatie, ook omdat Thermphos een van de grootste werkgevers in Zeeland was.’ 

Verder in het Handboek: ‘In 2010 werd op rijksniveau besloten dat aan het gedogen een eind moest komen. Vanaf dat moment kon de fabriek, om de vervuilingsnormen niet te overschrijden, nog maar op 60 procent van de capaciteit kon draaien.’

Sinds Follow the Money publiceerde over de Thermphos-fabriek, stromen tips binnen over zorgelijke gedoogsituaties. We besloten in kaart te brengen hoeveel er gedoogd wordt.  Waarom wordt er eigenlijk gedoogd in Nederland, met welke voordelen en risico’s? En gedoogt de ene regio meer dan een andere?

Goed voor bedrijven

Gemeenten en provincies mogen volgens de wet alleen in zeldzame omstandigheden gedogen: in overmachtsituaties zoals in het geval van de coronacrisis, in situaties waarin handhaven onevenredig is – als een bedrijf bijvoorbeeld naar een oplossing toe werkt, bestraft het bevoegd gezag de overtreding tijdelijk niet – of in overgangssituaties.

De pyrolyse van CH Energy valt in de laatste categorie. Van een overgangssituatie is sprake als een overheid van plan is de situatie te legaliseren, een bedrijf wordt verplaatst of als het om een experiment of andere tijdelijke overtreding gaat, zoals bij de pyrolyse-installatie.

De voordelen voor bedrijven zijn duidelijk: lang wachten op een vergunning vertraagt hun activiteiten en daarmee innovatie. ‘Voor een kort traject is een gedoogvergunning veel beter. Daarvoor hoef je niet heel die molen door,’ verduidelijkt Kusters. ‘Vooral voor vernieuwende ideeën is gedogen ideaal.’ 

Ook voor fosforfabriek Thermphos was gedogen duidelijk voordelig. Omdat een gedoogbeschikking minder strenge eisen stelt dan een vergunning, kon de fabriek met winst draaien. Zodra Thermphos moest voldoen aan de vergunningseisen, kon de fabriek niet meer concurreren met buitenlandse fosforfabrieken en ging hij failliet. 

Om erachter te komen op welke schaal bedrijven dit soort voordelen genieten, nemen we contact op met de 29 Nederlandse omgevingsdiensten, waaraan gemeenten en provincies handhaving, toezicht en vergunningverlening hebben uitbesteed. Deze diensten behandelen ook de gedoogverzoeken en houden toezicht op de gedoogde activiteiten.

De vele verschijningsvormen van de omgevingsdienst

De vuurwerkramp in Enschede in 2000 was de aanleiding om milieuhandhaving in Nederland flink om te gooien. Na deze ramp bleek namelijk dat bestuur en toezicht in Enschede te dicht op elkaar zaten: soms waren ze zelfs vertegenwoordigd in dezelfde persoon. Van onafhankelijk toezicht was geen sprake. 

De toezichthouders moesten dus meer op afstand komen te staan. Daarom werden ze weggehaald bij gemeenten en provincies en samengevoegd in zogenoemde ‘omgevingsdiensten’. Vanuit die omgevingsdiensten werden ze voor hun regio verantwoordelijk voor toezicht, handhaving en vergunningverlening op het gebied van milieu én omgeving.

Anno 2021 zijn er 29 omgevingsdiensten. Soms groot en professioneel georganiseerd, zoals de DCMR, de gezamenlijke milieudienst van de provincie Zuid-Holland, vijftien gemeenten in de regio Rijnmond en Goeree-Overflakkee. Andere worden slechts gedragen door een aantal kleine gemeenten. Ook de bevoegdheden verschillen. Sommige diensten hebben geen eigen mandaat en worden beïnvloed door de betalende gemeenten en provincies, andere mogen veel onafhankelijker optreden.

Follow the Money beschreef eerder hoe slapend toezicht leidt tot een milieuramp. 

Lees verder Inklappen

Van alle 29 omgevingsdiensten krijgt Follow the Money data over de gedoogbesluiten die ze tussen 2014 en begin 2021 behandelden. De regionale verschillen lijken op het eerste gezicht groot.

Zo behandelde de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied bijvoorbeeld in zes jaar tijd naar eigen zeggen 305 gedoogverzoeken, en de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant 37 verzoeken. De diensten Veluwe IJssel, Noord-Veluwe en Regio Utrecht melden dat ze in al die jaren geen enkel gedoogverzoek behandelden. Het zou kunnen dat Veluwe IJssel en Noord-Veluwe overlap hebben met de cijfers van de provincie Gelderland, die we apart aangeleverd kregen, maar dat is niet duidelijk.

Uit de inventarisatie blijkt dat Omgevingsdienst Groningen een veel-gedoger is. Een lijst met gedoogbesluiten die de dienst toestuurt, geeft een inkijkje in het soort projecten waarbij ondernemers aan de slag mogen zonder vergunning. In de Eemsdelta mag een kleirijperij alvast beginnen in afwachting van een vergunning, in Westerkwartier krijgt een bedrijf toestemming te wachten met vervuild grondwater schoonmaken, omdat de vervuiling zich niet verder zou verspreiden, en elders in de provincie mogen bedrijven tijdelijk ongezuiverd afvalwater op het riool lozen. 

Dat doen ze omdat de zuiveringsinstallaties op de bedrijfsterreinen aan verbetering toe zijn. In een geval vindt de Omgevingsdienst Groningen het onevenredig om te handhaven, in een ander geval ligt er een vergunningaanvraag met zicht op legalisatie. Zodra de rioolwaterzuiveringen problemen ondervinden, stopt volgens de omgevingsdienst Groningen het gedogen. 

Data werpen vragen op

Toch zijn de data van de omgevingsdiensten niet bevredigend. Wanneer we beter kijken en nog eens doorvragen, blijken veel bestanden een rommeltje. In plaats van antwoorden, leveren de data alleen maar meer vragen op.

In Groningen laat de persvoorlichter van de omgevingsdienst in eerste instantie weten dat er 132 gedoogverzoeken zijn binnengekomen tussen 2014 en begin 2021. Maar als Follow the Money doorvraagt naar wat die gedoogverzoeken inhielden, zijn het er ineens minder. 

‘Drie jaar geleden moest een jurist nog het hele gebouw door om data bij alle betrokkenen op te halen’

Hoe kan dat? ‘In z’n algemeenheid is het antwoord: datakwaliteit,’ zegt de procesoperator van de omgevingsdienst. ‘We draaiden hiervoor nog op Excel-bestanden. Inmiddels hebben we een systeem waarin we dit soort dingen per gedoogbesluit vastleggen, en kunnen we de opgevraagde data met één druk op de knop uit dit systeem halen. Drie jaar geleden moest een jurist voor hetzelfde verzoek het hele gebouw doorgaan en de data bij alle betrokkenen afzonderlijk ophalen. Er is tijd nodig om de data helemaal sluitend te krijgen. Daardoor zit er bij oudere zaken af en toe een mismatch.’

Groningen is zeker niet de enige omgevingsdienst waarvan de data niet sluitend zijn. Sommige omgevingsdiensten komen niet verder dan dat er ‘een à twee gedoogverzoeken per jaar’ worden gedaan. In Ermelo zouden zelfs helemaal geen gedoogverzoeken zijn gedaan, terwijl er wel wordt gedoogd. 

‘Ik durf mijn hand niet in het vuur te steken dat ik alle gedoogbeschikkingen boven tafel kan krijgen bij mijn omgevingsdienst,’ zegt een medewerker, die anoniem wil blijven. ‘Het slechte bijhouden van de data is al jaren een probleem en dat ligt niet alleen aan de systemen. Het is ook mensenwerk. Je zou dat kunnen oplossen, doordat je alleen een gedoogbeschikking vanuit het systeem kunt genereren en versturen, en je dus het verzoek om gedogen moet hebben ingevoerd in het systeem.’

Hoe groot de regionale verschillen daadwerkelijk zijn, is door deze gebrekkige gegevens niet in te schatten. Dat maakt controle onmogelijk. Om te zien hoe vaak er iets fout gaat bij gedoogde bedrijven, moet eerst duidelijk zijn hoe vaak omgevingsdiensten überhaupt gedogen. Door de rommelige data bij (een deel van) de omgevingsdiensten is dat niet na te gaan. 

Risico’s blijven buiten zicht

Dat is niet alleen onhandig, maar ook potentieel gevaarlijk. Risico’s blijven immers buiten zicht. Onderzoekers van de Algemene Rekenkamer concluderen in een rapport van januari dit jaar dat slechte datakwaliteit bij omgevingsdiensten een groot probleem is voor de Nederlandse milieuhandhaving. 

De Rekenkamer zoomt niet specifiek in op gedoogverzoeken, maar kijkt naar twee informatiesystemen die gebruikt worden voor het opsporen en aanpakken van milieu-overtreders en -criminelen. 

In theorie kunnen toezichthouders met die systemen vaststellen bij welke bedrijven de risico’s het grootst zijn. Bovendien kunnen ze zien of handhavers zich wel houden aan de landelijke handhavingsstrategie.

Maar: ‘De vastgelegde gegevens in beide systemen zijn van slechte kwaliteit.’ De gegevens zijn daardoor lastig te gebruiken en ontoereikend voor de aanpak van milieucriminaliteit en -overtredingen, oordeelt de Rekenkamer. Problemen die al jaren spelen, stellen de onderzoekers. ‘Dat betekent dat verbetering nodig is om toezicht te kunnen houden.’ 

Datzelfde geldt voor de gedoogverzoeken. Zonder sluitende data weet een omgevingsdienst niet welke bedrijven een gedoogbeschikking hebben gekregen, en is het dus een stuk lastiger toezicht te houden op de voorwaarden van die beschikking.

Naar aanleiding van het rapport van de Rekenkamer en kritische aantekeningen in een ander recent toonaangevend rapport, werkt het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat nu aan een verbetering. 

‘We werken aan verbetering van [informatiesysteem] Inspectieview,’ zegt de woordvoerder van het ministerie. ‘Zowel als het gaat om kwaliteit van data, beschikbaarheid van data en juiste/complete data. Dit betreft data van veel partijen, maar sowieso van de 29 omgevingsdiensten als cruciaal onderdeel.’

Of dat ook geldt voor de data rond gedogen? ‘De gedoogbesluiten worden nu niet in Inspectieview meegenomen,’ zegt de woordvoerder. ‘Wel kijken we bij de verbetering van dat systeem ook naar welke data daarin nog ontbreken en erin zouden kunnen worden opgenomen. Daarbij nemen we ook data rond gedogen mee.’