Op de laatste vrijdag van november 2019 verschijnen gloednieuwe borden bij de ingang van De Hoenderloo Groep. Bij de jeugdzorginstelling in de Veluwse bossen wonen op dat moment ongeveer tweehonderd veelal autistische jongeren met meervoudige problemen, die thuis niet meer te handhaven zijn. 

Voorheen stond bij de ingang ‘Pluryn, De Hoenderloo Groep’ op een non-descript bordje. Op deze manshoge pimpelpaarse borden staat: Pluryn – en veel kleiner – locatie Hoenderloo. De website van de moederorganisatie vertelt waarom: voortaan zijn Pluryn en Hoenderloo één. 

Als het personeel van De Hoenderloo Groep zich de eerstvolgende maandagavond op uitnodiging van het bestuur in het plaatselijke Van der Valk-restaurant De Cantharel verzamelt, krijgen ze tot hun stomme verbazing te horen dat Pluryn voornemens is de locatie Hoenderloo per 1 augustus 2020 op te doeken. De reden: geld. Pluryn stelt de Hoenderloo Groep verantwoordelijk voor enorme financiële verliezen.

In werkelijkheid zijn die verliezen helemaal niet zo groot, ontdekt Follow the Money. De Hoenderloo Groep zit op kostbare kroonjuwelen: het monumentale vastgoed, verspreid over een groot, groen terrein middenin een van de drukste toeristische gebieden van Nederland. Verkoop van dat vastgoed helpt Pluryn uit de rode cijfers. 

Hoe zit dat dan met die paarse borden, vraagt een medewerker aan het bestuur. Waarom is daar wél geld voor? Een ongelukkige samenloop van omstandigheden, verklaart bestuurder Karel Verweij. Dat communicatietraject was al maanden daarvoor ingezet. En betaald. Nu is het geld op. 

‘Van de jeugdzorg weten we he-le-maal niets. Hoe kan dat?’ 

Het nieuws over de sluiting komt hard aan bij de jongeren en hun ouders. De meesten hebben een zoektocht van maanden, zo niet jaren, achter de rug voor ze überhaupt bij Hoenderloo terecht konden. ‘Dit is in vier jaar tijd de enige groep waar het goed gaat,’ schrijft de 14-jarige Robin in een open brief. ‘Ik ben zo wanhopig dat ik er serieus over na heb gedacht mezelf van het leven te beroven. Dit omdat ik niet meer overzie hoe mijn toekomst en leven eruit gaan zien.’ Was getekend: ‘Slachtoffer slecht geregelde jeugdzorg’. 

Zijn hartekreet komt niet aan. Tot grote frustratie van de Tweede Kamer blijft verantwoordelijk minister Hugo de Jonge van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) op zijn handen zitten. Pluryn heeft beloofd dat alle jongeren een passende plek krijgen, en daarmee is de kous voor de minister af. In twee felle debatten leggen Tweede Kamerleden Lisa Westerveld (GroenLinks), Attje Kuiken (PvdA), Maarten Hijink (SP), René Peters (CDA), Fleur Agema (PVV) en Martin Wörsdörfer (VVD) hem het vuur aan de schenen. Hoeveel jongeren staan er eigenlijk op een wachtlijst? Wat kost dat wel niet, al die jongeren verhuizen? Hoe weet de minister zo zeker dat de kinderen na Hoenderloo een passende plek wacht? Zijn die er dan, elders in het land? Is een doorstart op de Veluwe niet beter en goedkoper?

De minister moet het antwoord op die vragen schuldig blijven, want harde informatie over kosten en wachtlijsten is er simpelweg niet. ‘In het onderwijs weten we precies hoeveel kinderen waar zitten en met welke budgetten scholen werken,’ zegt Westerveld later tegen Follow the Money. ‘Van de jeugdzorg weten we he-le-maal niets. Hoe kan dat?’ 

Dat wil Follow the Money ook weten. Sterker nog: een team van zes journalisten probeert al sinds januari de geldstromen in jeugdzorg in kaart te brengen. Zo willen we licht schijnen op hoe het beschikbare budget wordt uitgegeven, voor zover gemeenten daar überhaupt grip op hebben. Sommige vergelijken de jeugdzorgmarkt met een ‘wild west’ waar het geld ‘aan alle kanten weglekt’. In wiens zakken verdwijnen die miljarden?

Tropisch regenwoud

Beeldspraken over jeugdzorg vertonen vrijwel altijd een onheilspellend randje: ‘jungle’, ‘veelkoppig monster’, ‘onontwarbare kluwen’, ‘nodeloos complex’. Nieuw zijn ze evenmin. ‘De jeugdhulpverlening kan een vergelijking met een tropisch regenwoud doorstaan,’ schrijft de Commissie Mik in 1976 in haar eindadvies ‘Jeugdwelzijn. Op weg naar een samenhangend beleid’. ‘Zo ondoorzichtig, ondoordringbaar en ontoegankelijk is het geheel geworden.’ Achttien jaar later gebruikt de Taskforce Jeugdhulpverlening woorden van soortgelijke strekking: ‘Een stelsel waarvan men zegt: Dat verzin je niet.’ En in 2008 drukt Lodewijk Asscher, op dat moment de verantwoordelijk wethouder in Amsterdam, het zo uit: ‘We hebben een monster gecreëerd waar we geen vat meer op hebben.’ 

Al 45 jaar klinken dezelfde beleidsvoornemens en adviezen. Het kind moet centraal staan. Adequate hulp is een recht. Die hulp moet toegankelijk zijn, liefst dichtbij. Instanties werken samen en zorgen voor samenhang in de hulp. Wet- en regelgeving staan in dienst hiervan, de financiering is eenduidig. Als een echoput herhalen opeenvolgende wetten deze voornemens. Toch begint elke evaluatie van het beleid met de constatering dat het stelsel nog lang niet is waar het had moeten zijn.

Meestal volgt meteen daarop de conclusie: dus is er meer geld nodig. Op een zorgbegroting van ruim 82 miljard euro lijken de 4,2 miljard voor jeugdzorg wisselgeld. Maar de continue roep om méér geld wijst op een systeem in crisis. Want hoeveel méér jeugdzorg precies opslokt, blijft onduidelijk: tot nu toe schatten gemeenten de tekorten op zo’n 1 à 1,4 miljard. Een exact cijfer is niet te geven.

Exacte cijfers zijn, zoals de Tweede Kamer met Hoenderloo ontdekte, nauwelijks voorhanden. Pas vanaf 2015 doemen betrouwbare gegevens op. Vanaf dat jaar zijn gemeenten verantwoordelijk voor jeugdzorg.  Hoewel niet alle gemeenten daar even goed in slagen, lukt het sommige wel degelijk om te monitoren hoe zij hun jeugdzorgbudget besteden.

Maar landelijk inzicht ontbreekt. Licht op de uitgaven in jeugdzorg kan vermoedens omzetten in feiten. Zo kan het nu gebeuren dat gemeenten ruziën met instellingen om de rekening, terwijl kinderen met grote problemen wachten op zorg. Maar hoeveel kinderen hierdoor gedupeerd worden? Geen idee. Of tegen welke tarieven grote instellingen, belast met jeugdbescherming, wél kostendekkend kunnen werken? Niet duidelijk. Tegelijkertijd zetten gemeenten de poort tot lichtere jeugdhulp wijd open. Komen al die miljarden wel bij de juiste kinderen terecht?  

Schokgolf Savanna  

Op de avond van 20 september 2004 maant de politie een auto tot stoppen in een bos in Overijssel. De wagen rijdt op een weg die ’s avonds verboden terrein is. Per toeval vraagt de dienstdoende agent aan bestuurder Mario en diens bijrijder Sonja de kofferbak te openen. Daarin ligt het lijk van hun 3-jarige dochter. 

Savanna stierf eerder die dag, nadat haar moeder een nat washandje in haar mond had gepropt en dat met verband had vastgebonden. Sonja en haar vriend Mario mishandelden het meisje al jaren: haar lichaam vertoonde sporen van ondervoeding.

Savanna’s dood veroorzaakt een schokgolf, en niet alleen omdat het meisje na een treurig leven zo tragisch aan haar eind kwam: Savanna’s omstandigheden waren bij meer dan dertig hulpverlenende instanties bekend. Niemand greep in. 

Voor het eerst klaagt het Openbaar Ministerie daarom de betrokken gezinsvoogd aan wegens dood door schuld. De rechtbank spreekt de gezinsvoogd in 2007 vrij, omdat een causaal verband tussen het handelen van de gezinsvoogd en de dood van Savanna niet is aangetoond. Wel meldt de rechtbank ‘dat verdachte als gezinsvoogd van Savanna niet al datgene heeft gedaan wat van haar in die situatie kon en mocht worden verwacht’.

Savanna is in die jaren niet het enige kind dat door de mazen van de hulpverlening valt. De inspectierapporten over de dood van Rowena Rikkers in 2001, ‘Maasmeisje’ Gessica Gomes in 2006 en baby Talysa in Rotterdam eind 2007 vermelden dezelfde tekortkomingen: hoewel deze gezinnen soms al jaren bekend zijn bij meerdere instanties, blijft adequate hulp uit. Hulpverleners vangen signalen niet op, rapporteren ze niet of doen er niets mee. Geen van de dertig instanties die zich met Savanna’s gezin bemoeiden, had zicht op het totaal,  met als gevolg dat niemand de verantwoordelijkheid voor dit meisje naar zich toe trok. 

Er stromen weinig competente jeugdzorgmedewerkers in, veel te veel competente medewerkers lopen weg en de bureaucratie loopt de klauwen uit

Met de dood van deze kinderen en de maatschappelijke verontwaardiging die erop volgt, sluipt ook de onzekerheid jeugdzorg in. De angst om nog een Savanna te missen, mondt uit in een toename van ondertoezichtstellingen en uithuisplaatsingen. Zo stelt het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum vast dat tussen 2005 en 2007 het aantal nieuwe ondertoezichtstellingen met 34 procent steeg, en dat 48 procent méér gezinnen langer onder toezicht bleef staan. In 2005 werden 7.067 kinderen weggehaald uit hun thuissituatie; in 2007 waren dat er 10.380 — een stijging van 47 procent. En bij kinderen die al niet meer bij hun ouders woonden, steeg het aantal verlengingen van de machtiging uithuisplaatsing met 54 procent. 

Roep om meer geld

Al die uithuisplaatsingen en ondertoezichtstellingen suggereren grip op een situatie die het uiterste vergt van jeugdzorgwerkers. Zij moeten beslissen wat meer schade berokkent: het kind weghalen bij de ouders, of het daar juist laten blijven. Door het proces tegen de gezinsvoogd van Savanna voelen zij zich vogelvrij. ‘We moeten van onze werkgever volgens vaste procedures en regels werken,’ zegt Ton Molenaar van de belangenvereniging voor Medewerkers Bureau Jeugdzorg in 2007 tegen Trouw. ‘Als het vervolgens fout loopt met een kind, worden wij verantwoordelijk gesteld.’

Moolenaars klaagzang anno 2007 past moeiteloos in de huidige berichtgeving over jeugdzorg: de werkdruk is hoog, er stromen weinig competente jeugdzorgmedewerkers in, veel te veel competente medewerkers lopen weg en de bureaucratie loopt de klauwen uit. 

En dan is daar nog dat andere argument: geld. Dat is er te weinig. Crises als deze leggen niet alleen de inhoud van het werk onder een vergrootglas, ook de budgetten krijgen een update. Hoewel gezinsvoogden al jaren roepen om meer geld, buigt zich pas na de dood van Savanna een nieuwe interdepartementale werkgroep over de financiering.

Ten tijde van dit rapport, met de toepasselijke titel Het kind en de rekening, schept het ministerie VWS jaarlijks ongeveer 1 miljard euro in de jeugdhulpverlening. Daar helpt de sector in 2005 170.000 kinderen van, ongeveer 5 procent van alle kinderen in Nederland. De Raad voor de Kinderbescherming wordt betaald door Justitie: 124 miljoen. De 421 miljoen voor jeugd-ggz wordt vanuit de verplichte volksverzekering Awbz betaald, net als de 205 miljoen aan jongeren met een lichte verstandelijke beperking. 

De rekening is inderdaad voor de gemeenten, maar die willen ’m niet meer

Dat moet simpeler, concludeert de werkgroep. Effectiever vooral ook, want ‘de juiste prikkels’ ontbreken. ‘De betrokken partijen hebben veelal geen direct financieel belang om doelmatig en in het belang van het kind en de ouders te handelen. Samenwerken wordt niet beloond.’

Pruttelend richting preventie 

Vol inzetten op preventie, luidt het devies. Eerder ingrijpen voorkomt dat situaties uit de klauwen lopen en dat kinderen in dure instellingen belanden. Vooral aanbeveling nummer dertien leest — vijftien jaar nadat die op schrift gesteld werd — als een ultrakorte versie van de Jeugdwet uit 2014. Maak gemeenten verantwoordelijk voor zorg aan kinderen tussen 0 en 23 jaar; schuif daar preventieve en lichte, ambulante zorg bij, om alle hulp dichterbij kinderen en hun ouders aan te bieden. Breng alle bijbehorende financiële middelen voor lichte hulpverlening onder in het gemeentefonds. ‘Als kinderen toch de licht ambulante hulp instromen is de rekening namelijk ook voor de gemeente.’

Die rekening is inderdaad voor de gemeenten, maar die willen ’m niet meer. Via brandbrieven en protestacties dreigden zij al meerdere malen ‘jeugdzorg terug te geven’ aan het Rijk, want onbetaalbaar. 

Doorgaans kwam het Rijk altijd met meer geld over de brug, maar of dat ook betere jeugdzorg heeft opgeleverd? Het Nederlands Jeugdinstituut denkt hierop het antwoord te hebben: nee. Sterker nog, meer geld draagt eerder bij aan de groeiende vraag. ‘Als je lama’s knuffelen tussen je jeugdzorgaanbod zet,’ zegt een van de wethouders die we spraken, ‘dan gaan er natuurlijk kinderen lama’s knuffelen.’

Bodem voor wildgroei

In dat grijze gebied waar lama’s knuffelen óók bij jeugdzorg hoort, is het aantal commerciële zorgaanbieders explosief gegroeid. Waren er twintig jaar geleden in totaal nog zo’n zeventig jeugdzorginstellingen actief door het hele land en in 2014 ongeveer honderdtwintig, nu zijn dat er ruim zesduizend. 

Die explosieve groei heeft alles te maken met de manier waarop gemeenten hun jeugdzorg organiseren en inkopen. Ruim 90 procent doet dat via het open-housemodel. De gemeente bepaalt van tevoren criteria waaraan een zorgaanbieder moet voldoen en sluit contracten af met elke aanbieder die boven de (doorgaans vrij lage) lat uitkomt. Op die manier hebben sommige gemeenten honderden zorgaanbieders onder contract. Daarbij betaalt 64 procent van de gemeenten het afgesproken tarief per uur of per dag zonder garantie op resultaat. 

Dat is een rijke voedingsbodem voor wildgroei, en dat gebeurt dan ook. Niet alleen het aantal aanbieders dijt uit, dat geldt ook voor de aantallen kinderen. Vorige week nog meldde Unicef na onderzoek in de 41 rijkste landen ter wereld dat Nederlandse kinderen de gelukkigste ter wereld zijn. Als het gaat om lichamelijke en geestelijke gezondheid scoren Nederlandse kinderen net iets hoger dan die uit Noorwegen, Zweden, Finland en Denemarken. Paradoxaal genoeg zitten er van die Nederlandse kinderen ook zo'n 443.260 ‘in’ jeugdzorg, ongeveer 10 procent van het totaal. In vergelijking met de Scandinavische landen grijpt een rechter hier vaker in in een gezinssituatie: een signaal dat Nederlandse ouders veel minder vrijwillig meewerken aan een jeugdzorgtraject.

Ook het Nederlands Jeugdinstituut krijgt regelmatig de vraag waarom zo’n hoog percentage Nederlandse kinderen hulp behoeft. Het kenniscentrum zoekt het antwoord onder andere in onze ‘hoge geluksnorm’: ‘Gewone obstakels worden benaderd als een probleem, terwijl psychosociale problematiek niet lijkt toe te nemen.’ 

Terwijl kinderen met lichte problemen een overdosis hulp krijgen, komen kinderen met meervoudige problemen steeds moeilijker aan passende hulp. Per 1 augustus sloten de deuren van de Hoenderloo Groep volgens planning. Hans Knetsch, één van de ouders met een kind in Hoenderloo, daagde afgelopen zomer de gemeente Katwijk voor de rechter. Knetsch wil dat zijn kind passende zorg dichtbij huis krijgt, zodat zijn zoon nog enigszins onderdeel van het gezin kan zijn. De gemeente moet dat regelen: dat houdt ‘zorgplicht’ immers in. Knetsch kreeg het deksel op zijn neus. Nu gaat zijn zoon naar De Glind. Geen 135 kilometer rijden, maar ‘slechts’ 103.  

Met een alsmaar uitdijend stelsel dat een groeiend aantal kinderen bedient, lijkt jeugdzorg het Rupsje Nooitgenoeg van Nederland te blijven. Hoe al dat geld precies besteed wordt, is niet duidelijk. Daarom roept de Tweede Kamer steeds luider om ‘Follow the Money’-achtig onderzoek.

Tweede Kamer vraagt, Follow the Money draait. Hoe ons onderzoek verloopt, publiceren we op Prinsjesdag. 

Dit onderzoek kwam tot stand mede dankzij een subsidie van het Stimuleringsfonds voor de Journalistiek.