© JanJaap Rypkema

Coronacrisis

De redactie van FTM volgt de coronacrisis op de voet. Welke oplossingen dienen welke belangen? Lees meer

Het virus SARS-CoV-2, beter bekend als het coronavirus, dook eind 2019 op in de Chinese provincie Hubei. In een paar weken tijd veroorzaakte het virus daar een epidemie, waarna het zich over de rest van de wereld verspreidde.

Begin maart 2020 verklaarde de World Health Organisation de ziekte tot een pandemie. Wereldwijd gingen landen 'op slot';  beurzen maakten een enorme duikvlucht. Al met al is met het coronavirus een crisis van historische proporties ontstaan.

De uitwerking van de coronamaatregelen op de wereldeconomie is, net als het virus zelf, nog grotendeels onbekend. Wat we al wel kunnen vaststellen: een nieuwe economische crisis is begonnen. Die zal overal pijn opleveren, en de maatregelen die we nu nemen zullen bepalen hoe de economie van de toekomst eruit zal zien. 

Nieuwe vragen doemen op: welke oplossing dient welke belangen; welke vragen raken ondergesneeuwd; hoe verdelen we de schaarse middelen, en hoe houden we essentiële diensten en structuren overeind? 

123 Artikelen

Ondeugdelijke mondkapjes: miljoenen verdienen en wegkomen met een boete van niks

7 Connecties

Onderwerpen

Fraude FIOD wob Handhaving

Organisaties

Europese Commissie Europol

Werkvelden

Toezicht
12 Bijdragen

Mondneusmaskers of spatbrillen moeten overal in de Europese Unie aan dezelfde vereisten voldoen. Het aanbieden van ondeugdelijke maskers, of van maskers met een vals certificaat, moet ‘afschrikkend’ worden gestraft. Maar de hoogte van de boete is in sommige lidstaten een lachertje. Een beetje fraudeur harkt in het juiste land miljoenen binnen, er tegen de lamp lopen kost toch maar een paar honderd euro.

Dit stuk in 1 minuut
  • De Europese Unie beoogt met uniforme regels de gezondheid te beschermen van artsen, verplegenden en verzorgenden in alle lidstaten. Overal gelden daarom dezelfde vereisten voor persoonlijke beschermingsmiddelen tegen Covid-19.
  • Lidstaten bepalen echter zelf hoe het toezicht op naleving eruitziet. Over een passende straf op overtreding is alleen vastgelegd dat die ‘afschrikwekkend’ moet zijn.
  • Producenten en handelaren van nepmiddelen lopen daardoor in de ene lidstaat risico op een zeer hoge boete, en in de andere op een boete die niet in verhouding staat tot hun potentiële winst. In Nederland legt de toezichthouder een mondkapjesfraudeur bijvoorbeeld een boete op van ten hoogste 1050 euro.
  • De lidstaten belemmeren zelf dat het boetebeleid wordt geharmoniseerd, uit onwil om ‘macht aan Europa af te staan’.

Hoe is dit onderzocht?

  • Follow the Money deed een beroep op het Europese equivalent van de Wet openbaarheid van bestuur. Zo verkregen we de correspondentie over het boetebeleid tussen de Europese Commissie en de lidstaten.

Waarom is het van belang?

  • In de eerste maanden van de pandemie werden vrijwel alle Europese overheden het slachtoffer van frauduleuze producenten en handelaren in ondermaatse beschermingsmiddelen. Hierdoor is voor vele miljoenen aan belastinggeld verloren gegaan. Daarnaast is ook de gezondheid van medisch personeel in gevaar gebracht.
Lees verder

We zullen nooit weten hoeveel geld er precies is binnengehaald met de illegale handel in medische mondmaskers. Maar dat er miljoenen mee zijn verdiend, staat vast. 

Follow the Money schreef eerder al over Jan D. uit Apeldoorn. Hij wordt ervan verdacht 15.000 ondeugdelijke mondneusmaskers te hebben verkocht. Ze kwamen ‘voornamelijk terecht (...) bij zorginstellingen’ aldus de Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst. De FIOD maakte ook bekend dat D.’s kapjes waren voorzien van ‘mogelijk vervalste certificaten’. 

Jan D. lijkt maar een kleine vis te zijn. Europol, het samenwerkingsverband van Europese politiediensten, nam bij slechts twee operaties 97 miljoen mondmaskers met valse of misleidende certificaten in beslag. Al was de winstmarge maar tien cent per masker, dan is de winst zo 9,7 miljoen euro. 

‘En tien cent is niet realistisch, het is zeker meer geweest,’ zegt Henk Vanhoutte, secretaris-generaal van de European Safety Federation, de brancheorganisatie van producenten, importeurs en distributeurs van persoonlijke beschermingsmiddelen. ‘Ik kan me voorstellen dat bij echt frauduleuze toestanden marges van 40 tot 50 procent niet uitgesloten zijn. Dus de winsten die ze gepakt hebben, zijn enorm.’

Persoonlijke beschermingsmiddelen mogen alleen worden verkocht als ze voldoen aan de Europese gezondheids- en veiligheidseisen. Maar de lidstaten bepalen zelf hoe ze mondkapjesfraudeurs bestraffen. In sommige lidstaten zijn de boetes fors lager dan de geschatte winsten, zo blijkt uit onderzoek van Follow the Money.


Henk Vanhoutte, European Safety Federation

"Marges van 40 tot 50 procent zijn niet uitgesloten, de winsten die ze gepakt hebben zijn enorm"

In Roemenië zijn sinds het uitbreken van de pandemie zes bedrijven beboet voor het verkopen van beschermingsmaskers die niet aan de Europese eisen voldeden, zo laat de arbeidsinspectie in Boekarest desgevraagd weten. Het waren maskers met certificaten van niet-bevoegde instanties. De boetes varieerden van 3.000 tot 8.000 leu: 600 tot 1.650 euro. 

Alles bij elkaar betaalden de zes bedrijven 7.500 euro. Ze kregen daarnaast een verkoopverbod opgelegd. Ze mochten hun nepmaskers niet meer op de markt brengen. 

De maximale geldstraffen verschillen in de Europese Unie van lidstaat tot lidstaat. Maar vaak komt het niet eens tot een boete. Dan bepaalt de toezichthoudende instantie dat het voldoende is als een bedrijf zijn niet-conforme producten uit de handel haalt. Er gelden gezamenlijke regels en vereisten, maar als het gaat om toezicht en handhaving is Europa een lappendeken.

De Europese Unie kent vrij verkeer van goederen, dus ook van mondneusmaskers, spatmaskers, plastic handschoenen en andere beschermingsmiddelen tegen Covid-19. Een product dat in één lidstaat mag worden verkocht, kan in alle lidstaten worden verkocht. Een medisch masker voor de zorg moet bijvoorbeeld zijn voorzien van een CE-certificaat. En zo’n certificaat dat in één lidstaat is afgegeven, geldt in heel de Unie.

Er gelden gezamenlijke regels en vereisten, maar als het gaat om toezicht en handhaving is Europa een lappendeken

Tot vier jaar geleden hadden alle lidstaten nog hun eigen wetten voor persoonlijke beschermingsmiddelen. Die waren weliswaar gebaseerd op een richtlijn van de Europese Unie, maar die liet nog ruimte voor interpretatie door de lidstaten. In 2016 is de richtlijn vervangen door een verordening, die geen speelruimte biedt. De ‘essentiële gezondheids- en veiligheidseisen en de conformiteitsbeoordelingsprocedures’ zijn daarmee in de hele Unie identiek.

Persoonlijke beschermingsmiddelen, kwaliteitseisen en certificering

De beschermende mondmaskers van het Europese type FFP2, maskers die op de intensive care worden gedragen, moeten voldoen aan de Europese norm EN149:2001 + A1:2009 (deze norm vloeit voort uit de Europese verordening 2016/425 inzake persoonlijke beschermingsmiddelen). Ze moeten aan strenge kwaliteitseisen voldoen voor bijvoorbeeld de pasvorm, het filterend vermogen, en het productieproces. 

Voordat een partij FFP2-maskers op de Europese markt mag worden verkocht, moeten ze worden goedgekeurd door de daartoe aangewezen Europees testinstituten (notified bodies). Vervolgens moet elke geproduceerde batch apart worden vrijgegeven door de Notified Body, die pas daarna een verklaring afgeeft waarmee kan worden aangetoond dat de mondmaskers voldoen aan de Europese norm. Ze mogen in Europa worden verkocht, mits voorzien van een CE-markering met daarachter een numerieke verwijzing naar het Notified Body dat verantwoordelijk is voor het kwaliteitstoezicht.

Het CE-systeem wordt bij allerlei soorten producten gebruikt. Notified bodies kunnen dan ook zijn aangewezen om voor verschillende productgroepen certificaten af te geven. 

Aan het begin van de pandemie bleken veel mondmaskers te zijn voorzien van een CE-certificaat afkomstig van een notified body dat weliswaar aangewezen was om certificaten af te geven, maar voor ándere producten dan persoonlijke beschermingsmiddelen.

Lees verder Inklappen

Ondernemers waren blij met de omzetting naar een verordening, zegt Vanhoutte. De regels waren nu overal hetzelfde. Maar het toezicht op naleving van die regels bleef een nationale kwestie, tot teleurstelling van Vanhoutte. ‘Dat is helemaal niet logisch. Als je een eengemaakte en geharmoniseerde markt wil, dan moet je ook het toezicht Europees organiseren.’ Zo werkt het bijvoorbeeld ook in de luchtvaart. Eén Europees agentschap bepaalt of de Boeing 737 MAX binnenkort weer passagiers door het luchtruim boven Europa mag vervoeren, en niet 27 losse autoriteiten.

Voor vergelijkbaar georganiseerd toezicht op persoonlijke beschermingsmiddelen bestond volgens Vanhoutte geen draagvlak: ‘Lidstaten zijn niet bereid om macht – want zo zien ze dat dan – af te geven aan het Europese niveau. Dat verzwakt het systeem, maar zo werkt Europa nu eenmaal.’ 

Ook het bepalen van sancties wilden lidstaten in eigen hand houden. De regels zijn overal hetzelfde, maar over de straf op overtreding, beslist elk land voor zich. Het gevolg is een bonte verzameling aan boetes voor hetzelfde vergrijp, blijkt uit onderzoek van Follow the Money. En net zoals multinationals geneigd zijn zich daar te vestigen waar de belastingvoorwaarden het gunstigst zijn, kunnen criminele handelaren op zoek naar het Europese land waar de boetes het laagst zijn.

Dossier: Coronacrisis

De maatregelen om de verspreiding van het coronavirus in te dammen zijn ongekend; de uitwerking ervan nog grotendeels onbekend. Welke oplossingen dienen welke belangen?

Lees verder Inklappen
Inschrijven

Het is overigens niet eenvoudig om een beeld te krijgen van de hoogte van de boetes per land. Vanhoutte van de brancheorganisatie voor beschermingsmiddelen zegt dat hij de Europese Commissie om een overzicht van de verschillende boetebedragen heeft gevraagd, maar dat de Commissie hem naar de lidstaten verwees. ‘Onduidelijkheid troef,’ aldus Vanhoutte.

Follow the Money deed een beroep op het Europese equivalent van de Wet openbaarheid van bestuur en verzocht om alle communicatie tussen de lidstaten en de Europese Commissie over sancties inzake persoonlijke beschermingsmiddelen. Uit de verkregen documenten komt naar voren dat op de verkoop van onveilige medische mondmaskers in het ene land een veel zwaardere straf staat dan in het andere.

Criminele handelaren kunnen op zoek naar het Europese land waar de boetes het laagst zijn

Zo blijkt uit een document van de Roemeense overheid dat de hoogst mogelijke straf daar een geldboete is van omgerekend 2.056 euro. In Malta is de maximale boete 11.646 euro en in Frankrijk 1.500 euro per niet-conform product.

Wie in Centraal-Europa een busje vollaadt met ondeugdelijke medische mondmaskers en die in vier verschillende lidstaten aan de man brengt, loopt op een afstand van nog geen 500 kilometer vier verschillende risico’s. In Tsjechië is de boete maximaal 742.256 euro. Richting het zuiden zakt de ‘prijs’ van een overtreding flink, naar slechts 25.000 euro in Oostenrijk. In Slovenië betaal je dan weer iets meer (40.000 euro) en in Kroatië veel meer: 132.569 euro.

De Europese Commissie erkende al in 2017 dat er van deze diversiteit in sancties onvoldoende ‘afschrikwekkende werking’ uitgaat. Ze deed toen het voorstel om voor zeventig richtlijnen en verordeningen, waaronder die voor persoonlijke beschermingsmiddelen, ‘gemeenschappelijke criteria en richtsnoeren’ voor boetebeleid in te voeren. De lidstaten verwezen het voorstel naar de prullenbak.

Uit de documenten die Follow the Money in handen kreeg, blijkt dat de Commissie de lidstaten meermaals moest herinneren aan de plicht om de Commissie te informeren over hun landelijke boetebeleid (zie kader). Sommige lidstaten geven wel informatie maar zijn weinig specifiek. Denemarken stuurde de Commissie bijvoorbeeld een wetstekst waarin alleen staat dat overtreders ‘een boete’ kunnen krijgen.

Brussel op tijd informeren is zo makkelijk nog niet

De EU-verordening over persoonlijke beschermingsmiddelen bepaalt dat lidstaten zelf in hun wetgeving regels moeten vastleggen hoe overtredingen worden bestraft. ‘De lidstaten delen die regels uiterlijk op 21 maart 2018 aan de Commissie mee en stellen haar onverwijld in kennis van eventuele latere wijzigingen,’ aldus artikel 45. Een week voor die deadline herinnert de Commissie de lidstaten nog aan deze deadline, blijkt uit de notulen van een regulier overleg met nationale autoriteiten.

Die deadline werd door vijftien van de toen 28 lidstaten niet gehaald. Daarna, in een e-mail van 30 april 2018, wijst de Commissie nog eens op de verplichting. Vervolgens, op 19 november 2018, doet zij dat opnieuw in een vergadering in Brussel. In maart 2019 gaat de Commissie over op een zwaarder, juridisch middel: de inbreukprocedure. Dan maant ze de lidstaten in streng geformuleerde brieven om uit te leggen waarom ze zich niet aan EU-afspraken houden. 

Dat kan uiteindelijk leiden tot een gang naar het Hof van Justitie in Luxemburg, maar zover komt het meestal niet. De meeste inbreukprocedures over de sancties op overtredingen met persoonlijke beschermingsmiddelen zijn inmiddels dan ook gesloten, alleen met Portugal is de Commissie nog in gesprek.

Het systeem van sanctiebepalingen opnemen in de nationale wet, en daarover vervolgens de Commissie informeren, geldt voor veel meer EU-verordeningen. Het was dan ook niet de eerste keer dat er deadlines zijn gemist. De database van inbreukprocedures vermeldt, sinds 2008, 78 gevallen van lidstaten die hun boetebeleid niet op tijd hadden gemeld.

Lees verder Inklappen

Nederland hanteert een wel heel lage boete voor overtreding van de Europese regels voor persoonlijke beschermingsmiddelen: 525 euro voor bedrijven met minder dan vijftig werknemers en 1.050 euro voor grotere bedrijven. Hoe zit dat? Follow the Money vroeg het aan het ministerie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), verantwoordelijk voor het bepalen van de hoogte van de boete, en aan de Inspectie SZW, verantwoordelijk voor de handhaving.

Twee keer werd de FIOD ingeschakeld, in beide gevallen kwam het tot niet meer dan een stevig gesprek

Waarom de boetes – in 2018 vastgesteld in een Warenwetbesluit – zo laag zijn, is niet duidelijk. Het ministerie en de Inspectie wijzen erop dat hogere boetes ook mogelijk zijn, maar dan op basis van andere wetten. Het Openbaar Ministerie kan op grond van de Wet op de economische delicten een hogere boete eisen wanneer het ‘verkregen voordeel’ van het delict hoger was. Dus wanneer een mondkapjesfraudeur meer van zijn praktijken overhield dan 525 euro, bijvoorbeeld. En als er ook sprake is van valsheid in geschrifte, kan zes jaar celstraf worden geëist of een geldboete van maximaal 87.000 euro.

De eerdergenoemde Jan D. zat op verdenking van mondkapjesfraude drie maanden in voorarrest in de gevangenis in Arnhem. Op 30 juli deed de Stentor verslag van de regiezitting in zijn zaak. Volgens de officier van justitie was er bij D. zonneklaar opzet in het spel: ‘Je ziet duidelijk terug in de berichten die hij stuurde naar zijn leverancier in China, dat hij wist dat ze niet aan de eisen voldeden. Hij wist ook dat ze daarom een risico vormden.’ Volgens het Openbaar Ministerie is de zaak verwezen naar de rechter-commissaris, die nog een deskundige moet benoemen. ‘Getuigenverhoren staan gepland voor 27 november 2020.’

Maar heel vaak komt het niet eens tot een strafzaak.

De Nederlandse toezichthouder, de Inspectie SZW, heeft sinds het uitbreken van de pandemie 23 onderzoeken gedaan naar mondneusmaskers waarvan het vermoeden bestond dat ze niet voldeden aan de Europese veiligheidsvereisten. In 21 gevallen waren de certificaten niet vervalst, maar konden ’de juiste certificaten’ niet worden getoond. Dat wil zeggen: het certificaat van de maskers was niet afkomstig van een daartoe aangewezen conformiteitsbeoordelingsinstantie of notified body

De Inspectie: ‘Er zijn geen boetes opgemaakt, want het handhavingsbeleid is erop gericht om de overtreding te beëindigen en de fabrikant/importeur een corrigerende maatregel op te leggen. Dat betekent: stoppen met verhandelen of terugroepen product.’

In twee kwesties schakelde de Inspectie de FIOD in wegens een ‘vermoeden van fraude’. In beide gevallen kwam het tot niet meer dan een stevig gesprek (zie kader).


Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst

"Het doel was snel misstanden te voorkomen, niet strafrechtelijk onderzoek dat veel tijd kost"

Dat lijkt het gevolg van een bewuste keuze. De FIOD zegt dat de dienst in de eerste coronagolf vooral koos voor snelheid. ‘Ons voornaamste doel was om snel mogelijke fraude en misstanden tegen te houden en te voorkomen. En dus niet over te gaan op – de voor ons gebruikelijke diepgaande – strafrechtelijke onderzoeken die relatief veel tijd kosten.’

‘Meneer/mevrouw, u bent niet goed bezig’

Sinds het uitbreken van de pandemie heeft de Inspectie SZW twee dossiers over niet-conforme mondneusmaskers overgedragen aan de FIOD vanwege een vermoeden van fraude. De FIOD laat weten dat geen van de dossiers tot strafrechtelijke onderzoeken heeft geleid. 

Kennelijk was het ‘vermoeden van fraude’ van de Inspectie onjuist, maar de beide instanties willen het verschil van inzicht niet verklaren. De Inspectie: ‘Over individuele zaken kan ik geen uitspraken doen. Het is aan FIOD om (...) te motiveren waarom strafrechtelijk onderzoek niet nodig was.’ De FIOD: ‘Op specifieke zaken gaan we niet in.’

De FIOD zegt dat in de twee dossiers zogenaamde knock & talk-gesprekken zijn gevoerd. ‘Als we het vermoeden hadden van mogelijk niet-opzettelijke overtredingen van wet- en regelgeving, gingen opsporingsmedewerkers op bezoek bij de burger of het bedrijf waar de melding over ging,’ aldus de FIOD. ‘Tijdens het gesprek kwam aan de orde of ons vermoeden klopt. Als dat vermoeden juist bleek te zijn, gaven we aan dat de persoon of het bedrijf niet goed bezig was en gaven het dringend advies hiermee te stoppen.’

Dat klinkt alsof een fraudeur, om strafvervolging te ontlopen, alleen maar hoeft te zeggen dat zijn overtreding niet opzettelijk was. De FIOD ziet dat anders en werpt tegen dat inspecteurs bij zo’n knock & talk-gesprek ook inzage krijgen in ‘stukken en gegevens die betrekking hebben op of die geleid hebben tot de transacties. Op deze manier wordt vaak wel duidelijk hoe deze transacties zijn verlopen.’

Lees verder Inklappen

Een boete legt de Inspectie SZW alleen op bij recidive of wanneer het erop lijkt dat de verkopende partij ‘geen actie onderneemt om mondneusmaskers die niet deugen van de markt te halen’. In de 23 gevallen die de Inspectie onderzocht, was echter geen sprake van recidive of van gebrek aan medewerking. Een boete is dus ‘niet nodig geweest om onze doelstelling te bereiken’. 

Moet een bedrijf dat mondmaskers aanbiedt zonder de juiste certificaten niet sowieso een sanctie krijgen?

Die doelstelling van de Inspectie is het van de markt halen van mondneusmaskers die niet aan de eisen voldoen. Maar bereikt ze daarmee ook de doelstelling van de Europese verordening? Die schrijft immers voor dat lidstaten sancties opleggen bij ‘inbreuken door marktdeelnemers’ en dat fabrikanten en importeurs zelf verantwoordelijk zijn voor producten die ‘conform zijn met de in deze verordening gestelde eisen’. 

Moet een bedrijf dat mondmaskers, schorten of handschoenen aanbiedt zonder de juiste certificaten dan niet sowieso een sanctie krijgen – of er nu sprake is van opzet of niet?

De Inspectie is van opvatting dat het terugroepen van een product en/of het stilleggen van de verkoop net zo goed een sanctie is. Andere lidstaten lijken ook op die lijn te zitten. De Ierse Health and Safety Authority (HSA) eiste van twee bedrijven die niet-conforme beschermingsmiddelen hadden geïmporteerd, dat ze die terugriepen. Van een boete is blijkens het antwoord van de Ierse gezondheidsautoriteit geen sprake.

Een woordvoerder van de Europese Commissie verduidelijkt dat de verordening niet verplicht stelt dat bij elke overtreding een boete wordt gegeven. ‘De nationale autoriteiten mogen de handhavingsmaatregelen aanpassen aan de specifieke omstandigheden van een bepaalde inbreuk, ook in overeenstemming met het principe van proportionaliteit.’

Branchevertegenwoordiger Vanhoutte begrijpt er weinig van: ‘Als de fabrikant of de invoerder vlot meewerkt met de marktcontrole en de nodige stappen zet, dan zal in de meeste landen de toezichthouder daarmee het dossier afsluiten – en zal er dus nooit een boete opgelegd worden,’ zegt Vanhoutte. ‘Is dat logisch? Dat valt te betwisten.’

Afschrikkend is het in elk geval niet – terwijl de Europese verordening juist vereist dat sancties ‘doeltreffend, evenredig en afschrikkend’ moeten zijn. Daar komt bij dat volgens Vanhoutte de pakkans heel klein is. En dat leidt tot oneerlijke concurrentie: goedwillende ondernemers maken kosten om aan de eisen te voldoen; de wat laksere collega’s doen dat niet en kijken gewoon of ze ermee wegkomen.


Europese Commissie

"Het heeft weinig zin om sancties op te leggen als het risico om gepakt te worden vrij minimaal is"

De maatregelen van de toezichthouders van de lidstaten zijn terug te vinden in de database RAPEX, hoewel die overduidelijk niet compleet is. Zestig meldingen over niet-conforme mondmaskers komen uit België en daarvan luiden er 39: ‘Markering van het product met passende waarschuwingen over de risico’s.’

‘Meer controles nodig’

Met andere woorden, zegt Vanhoutte: ‘Het product voldoet niet, maar de maatregel is: de fabrikant of invoerder moet een waarschuwing op het product aanbrengen dát het niet voldoet.’ Onbegrijpelijk, vindt hij. ‘Als een product niet doet wat het zegt, dan moet je het ook niet met een waarschuwing de markt insturen.’

De Europese Commissie zegt dat ook met een waarschuwing een niet-conform product niet mag worden verkocht als beschermingsmiddel - maar wel als mondkapje waarvan niet wordt geclaimd dat het de drager beschermt.

Volgens de Commissie hebben het toezicht en de handhaving van de lidstaten overigens wel succes gehad. ‘Het lijkt erop dat producten met misleidende certificaten niet meer op de markt worden gebracht.’

Tegelijk zegt de Commissie ook dat er meer inspecties moeten zijn: ‘Het heeft weinig zin om effectieve, evenredige en afschrikkende sancties op te leggen als het risico om gepakt te worden vrij minimaal is.’

Peter Teffer
Peter Teffer
Onderzoekt voor FTM hoe EU-geld in Nederland wordt besteed.
Gevolgd door 539 leden
Verbeteringen of aanvullingen?   Stuur een tip
Annuleren