In januari 2019 stapt de auditor van het Keurmerkinstituut in de auto naar Limburg, op weg naar de jaarlijkse controle op het kwaliteitsmanagementsysteem van Bureau Jeugdzorg Limburg (BJL). Vast onderdeel van zo’n audit is een gesprek met de cliëntenraad, die binnen de gecertificeerde instelling de stem van ouders en kinderen vertegenwoordigt. 

Met deze ‘cliëntparticipatie’ loopt het in het zuiden niet zo lekker. Het Keurmerkinstituut constateert op dit punt dan ook een zogenaamd kritisch feit en geeft BJL drie maanden om dit vlot te trekken. Lukt dat niet, dan mag BJL mogelijk geen jeugdbescherming meer leveren. 

BJL slaagt daarin: het KMI keurt het Limburgse verbeterplan in april goed. Nu alleen de uitvoering nog. 

Juist in die maand treden twee nieuwe cliëntenraadsleden aan: Alfred Groenen en Erik Zijlstra. Met hun komst bestaat de cliëntenraad eindelijk weer uit drie mensen, waarvan één zeer ervaren: Marga Houben, die dan al tien jaar voorzitter is. Hoe lang ze dat nog blijft, is de vraag. Al vanaf najaar 2018 hoort Houben van het bestuur van het BJL dat ‘haar houdbaarheidsdatum wel bereikt is’.

Adviesaanvragen werden vaak niet aan de cliëntenraad voorgelegd; de bestuurder vond dat dat ‘niet van toepassing was binnen de setting van BJL’

In september 2019 ruimt ze het veld. Negen maanden later blikt Houben in een notitie terug op een decennium waarin niets vanzelf ging. ‘Ik miste de ruimte om als vrije cliëntenraad te kunnen functioneren,’ schrijft ze, om met harde woorden te eindigen: ‘Medezeggenschap heeft in deze organisatie meer weg van een farce.’ 

Houben onderbouwt deze bewering door op te sommen wat er allemaal niet gelukt is: flink wat adviesaanvragen werden niet voorgelegd aan de cliëntenraad, omdat de bestuurder vond dat dat ‘niet van toepassing was binnen de setting van BJL’. De cliëntenraad kreeg nimmer een eigen budget. Hoewel de bestuurder beloofde alle redelijke kosten te vergoeden, bleek dit in de praktijk moeizaam te verlopen. 

De cliëntenraad kreeg geen eigen, vertrouwelijk kanaal om met zijn achterban te communiceren. Die communicatie moest via BJL zelf verlopen. Omdat Houben begon te vermoeden dat ze niet alle e-mails kreeg doorgestuurd, drukte ze ouders en kinderen op het hart haar ook privé te mailen. Vervolgens kreeg Houben tijdens haar exitgesprek te horen dat ze niet alle reiskosten vergoed kreeg, omdat ze via haar privémail op persoonlijke titel had gehandeld, en dus niet als cliëntenraadslid. ‘Dit was des te pijnlijker, omdat ik al tien jaar geen enkele vorm van vacatievergoeding had gekregen.’

Na hun aantreden in april 2019 kwijten Zijlstra en Groenen zich vol goede moed van hun taken. Hun actielijst behelst drie punten: een eigen budget, onafhankelijke e-mailadressen en een eigen website. Omdat BJL deze drie punten ook in het verbeterplan had genoemd, lijken ze een inkopper.

Niets is minder waar. Na twee moeizame onderhandelingen in juli 2019 lopen de budgetbesprekingen vast. Ook de website komt niet van de grond: de cliëntenraad vraagt om contactgegevens van de achterban, wat BJL weigert op grond van de van de Algemene Verordening Gegevensbescherming. 

Vervolgens gaan beide partijen in gesprek over een open en gesloten gedeelte op de website. Budget voor teksten op het open gedeelte en een communicatiemodule op het gesloten gedeelte wil BJL ‘in natura’ realiseren, terwijl de cliëntenraad liever een budget krijgt om naar eigen inzicht te spenderen. In de winter vraagt de cliëntenraad een gesprek aan met de raad van toezicht om de problemen te bespreken. Onaangekondigd schuift ook bestuurder Nico Plitscher aan.

In de aanloop naar de tussentijdse audit in januari 2020 vragen Groenen en Zijlstra via BJL een afspraak van twee uur met het Keurmerkinstituut aan. Dat verzoek stuurt BJL pas half januari aan het Keurmerkinstituut door, een paar dagen voor de audit, waardoor het KMI maar een uur gesprekstijd kan beloven. Ter voorbereiding schrijven de twee raadsleden daarom een memo met acht bespreekpunten, onderbouwd met bewijs.

Na de audit volgt het oordeel: het KMI constateert geen grote onvolkomenheden, ook niet wat betreft de cliëntparticipatie. Groenen en Zijlstra zijn verbijsterd. ‘We hadden aangetoond dat de zaken tussen cliëntenraad en bestuur eerder verslechterd dan verbeterd waren,’ zegt Groenen. ‘Van alle beloften in het verbeterplan is BJL er niet een nagekomen. Dus waarom BJL dan zijn certificaat mag behouden, is ons een raadsel.’

Kritische feiten

Grote onvolkomenheden bestempelt het Keurmerkinstituut als kritisch feit. Of een feit kritiek is of niet, bepaalt het Keurmerkinstituut na dossieronderzoek en gesprekken met medewerkers, directie en cliëntenraad. Het KMI licht een gecertificeerde instelling (GI) door op een serie vaste punten uit het normenkader: eisen waaraan elke jeugdbeschermingsorganisatie minimaal moet voldoen om goed werk te kunnen leveren. 

Naast cliëntparticipatie kijkt het KMI ook hoe de GI de vakkundigheid van medewerkers garandeert en welke methoden zij gebruiken in de uitvoering van hun taken. Kritische feiten wegen zwaar, zo legt het Keurmerkinstituut op zijn website uit: ‘Bij kritische feiten moeten de getroffen maatregelen binnen drie maanden na de laatste auditdag aantoonbaar effect hebben; hiervoor moet overtuigend bewijs worden overlegd. Lukt dit niet, dan is het certificaat in gevaar.’

‘Certificatie is uiterst belangrijk,’ zei Teeven in juni 2012 in de Tweede Kamer. ‘Dan kunnen we afwijkingen meteen aanpakken.’

De kwalificatie ‘gecertificeerd’ bestaat pas sinds 2015. In de aanloop naar de overdracht van jeugdzorg naar gemeenten wilde toenmalig staatssecretaris van Justitie Fred Teeven (VVD) zekerheid inbouwen, door de kritische processen van jeugdbeschermingsorganisaties voortdurend door te lichten. ‘Dit is buitengewoon belangrijk,’ stelde Teeven in juni 2012 in de Tweede Kamer. ‘Dan kunnen we afwijkingen meteen aanpakken.’ 

Het certificaat garandeert kwaliteit, betoogde Teeven. ‘Zo hoeven gemeenten niet individueel vast te stellen of een aanbieder voldoet en kunnen cliënten ervan op aan dat de dienstverlening aan bepaalde kwaliteitseisen voldoet.’

Eén man beslist 

Rapporten en beslissingen in handen van Follow the Money en De Limburger wijzen uit dat zo’n ‘objectieve’ keuring soms subjectief kan uitpakken. Zo had Briedis, een coöperatie die in 2019 nieuw op de markt verscheen, geen cliëntenraad. Pas in april 2021, vier maanden nadat Briedis zijn certificaat kreeg, benoemde het Keurmerkinstituut dit opeens als kritisch feit. 

In Limburg verdwijnt het kritische feit uit april 2019 over de cliëntenraad na een jaar uit het rapport. Weer een jaar later rest niet meer dan een opmerking: ‘De participatie en medezeggenschap door de cliëntenraad is niet aantoonbaar.’ Dit terwijl de cliëntenraad in gesprekken en verweerstukken al die tijd duidelijk heeft gemaakt dat hun situatie onwerkbaar is.

‘De cliëntenraad bepaalt niet wat het Keurmerkinstituut beslist,’ reageert directeur Wim Glorie op de vraag hoe dat kan. ‘Wel krijgt de raad alle mogelijkheid om te zeggen wat hij wil.’ Volgens de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd weegt het oordeel van een cliëntenraad zwaar. ‘Toch kunnen wij tot een andere conclusie komen,’ stelt Glorie. 

Hoewel de directeur in meervoud spreekt, is hij de enige die een certificaat intrekt of afgeeft. Het Keurmerkinstituut huurt zes freelance auditors in, die de vijftien gecertificeerde instellingen controleren. Deze zzp’ers werken voor een audit vaak in teams van twee of drie. Zij brengen Glorie verslag uit van hun bevindingen. ‘Het moet gek lopen als ik hun advies niet overneem.’ 

Glorie geeft toe dat zijn oordeel nooit helemaal objectief zal zijn. ‘Het is aan een instelling om te bewijzen dat problemen verholpen zijn. Lukt dat niet, dan beslist de auditor of er sprake is van een kritisch feit. Die informatie weeg ik in mijn beslissing, waarbij ook een rol speelt dat ik vertrouwen moet hebben dat een organisatie binnen drie maanden voldoende stappen zet om zich te verbeteren. Als het jaar erop hetzelfde feit wordt geconstateerd, heeft de organisatie een probleem.’

Vanwege de ‘vertrouwelijkheid’ wil de Raad voor Accreditatie niet zeggen hoe vaak en waarop het Keurmerkinstituut zelf is gecontroleerd

 De Raad voor Accreditatie (RvA) is de aangewezen instantie om de beslissingen van Glorie en de auditors te controleren. In oktober 2020 diende de Limburgse cliëntenraad een klacht tegen het Keurmerkinstituut in bij deze Raad. Op 20 juli 2021 liet de RvA weten dat zijn beoordelingsteam een ‘afwijking categorie B’ bij het Keurmerkinstituut heeft vastgesteld. Maar: ‘Vanwege onze geheimhoudingsplicht kunnen wij geen informatie verstrekken over de inhoud van de vastgestelde afwijking.’

De Raad zegt niet ten doel te hebben om kritische feiten te beoordelen die het Keurmerkinstituut heeft vastgesteld bij een jeugdbeschermingorganisatie. ‘Wij vinden niet iets van een kritisch feit. Wij beoordelen de certificerende instelling, niet de klant van de certificerende instelling,’ zegt RvA-bestuurder Joep de Haas. ‘Of degene die de certificatiebeslissingen neemt competent is, bepalen we aan de hand van een interview met de directeur zelf en we kijken hoe de beslissingen tot stand zijn gekomen. Dit doen we steekproefsgewijs.’ 

Onduidelijk is hoe de Raad dat doet: vanwege de ‘vertrouwelijkheid’ wil de Raad voor Accreditatie niet zeggen hoe vaak en waarop het Keurmerkinstituut is gecontroleerd. Alleen het Keurmerkinstituut mag beslissen of die informatie naar buiten komt. Desgevraagd wil Glorie geen rapporten of informatie over inspecties van de Raad voor Accreditatie met Follow the Money en De Limburger delen.

Een tekortkoming die bij de ene gecertificeerde instelling een kritisch feit is, leidt bij een andere slechts tot een opmerking

Duidelijk is dat de Raad voor Accreditatie zeshonderd externe vakdeskundigen inzet, waarvan een deel zzp’ers, om even zoveel geaccrediteerde instellingen te controleren. ‘Het is een terecht punt dat je met externe experts en zzp’ers geen honderd procent onafhankelijkheid kunt garanderen,’ beaamt De Haas. ‘Wij hechten dan ook veel waarde aan een onafhankelijkheidstoets, bij onszelf en bij organisaties die we controleren.’

De Raad erkent dat beoordelingen niet altijd zwart-wit zijn. Dat zien De Limburger en Follow the Money terug in de auditrapporten en besluiten van het Keurmerkinstituut waarover we beschikken. Waar een tekortkoming bij de ene gecertificeerde instelling een kritisch feit is, leidt het bij een andere tot niet meer dan een opmerking. Ook leidt dezelfde soort beoordeling bij verschillende gecertificeerde instellingen tot andere gevolgen. 

Muur van vertrouwelijkheid

Controle op het werk van het Keurmerkinstituut is schier onmogelijk. Het Keurmerkinstituut, dat voor haar werk betaald wordt door de gecertificeerde instelling, verstrekt zijn auditrapporten alleen aan de bestuurder van de gecertificeerde instelling. Die kan ze binnen zijn eigen organisatie verspreiden. Dit gebeurt zelden, constateerde de Landelijke Organisatie Cliëntenraden (LOC): slechts één van de veertien cliëntenraden krijgt inzage in auditrapporten van het Keurmerkinstituut en maar één bestuurder deelt een samenvatting van de bevindingen met de cliëntenraad. 

Slechts één cliëntenraad krijgt inzage in auditrapporten en maar één bestuurder deelt een samenvatting daarvan met de cliëntenraad

Zelfs het ministerie van Justitie en Veiligheid, die als opdrachtgever het Keurmerkinstituut de certificering toevertrouwt, krijgt de rapporten niet te zien. Ook de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, die het werk van het Keurmerkinstituut controleert, moet een omweg bewandelen: het bestuur van de gecertificeerde instelling moet expliciet toestemming geven voor inzage. 

Waarom is inzage zo’n gedoe? Alle betrokkenen geven hetzelfde antwoord op die vraag: ‘Certificering is vertrouwelijk, dat is internationaal zo geregeld in de normen voor certificeerders.’ Follow the Money en De Limburger pakten die internationale norm erbij. Nergens staat dat de uitkomst van een audit onder de pet moet blijven. Wel staat erin dat het Keurmerkinstituut de klant vooraf op de hoogte moet stellen van informatie die het van plan is openbaar te maken. Het instituut mag informatie over een klant alleen met diens toestemming delen. En ja: de klant beslist, dus ook welke informatie hij wil (laten) openbaren.

Koelkasten maken en jeugd beschermen: praktisch hetzelfde

In een open markt vormt certificering het bewijs dat een product in orde is en beschermt het tegelijkertijd de producent tegen op de loer liggende concurrenten. Jeugdbescherming wordt niet anders behandeld dan een koelkastfabrikant, die zich laat doorlichten om te bewijzen dat zijn machines goed werken. Belandt de informatie die de keurder verzamelt over hoe de koelkasten gebouwd worden op straat, dan is dat nadelig voor de koelkastbouwer: zijn concurrenten weten dan precies hoe zijn apparaten in elkaar zitten. Een logische gedachte voor wie jeugdbescherming als een product beschouwt, en niet als een collectieve verantwoordelijkheid.

Uiteindelijk zegt certificering weinig over de uitvoering, zegt Teun Hardjono, emeritus hoogleraar Kwaliteit en Certificering. ‘Met certificering kijk je kritisch naar de organisatie en kun je het bestuur dwingen om het managementsysteem op orde te brengen. Maar dat de organisatie op orde is, zegt nog niet zoveel over de uiteindelijke praktijk. Zo kunnen een Mercedes of een Fiat allebei gecertificeerd zijn, maar er komen wel twee verschillende auto’s uit.’

Daarnaast is de certificering van een koelkast meetbaar wat betreft de hoogte, zwaarte en dikte van het apparaat. Maar een dienstverlenende organisatie is niet gemakkelijk – of eigenlijk onmogelijk – te certificeren, stelt Hardjono. ‘Certificering is ook maar een begin. Daarmee is niet alles geregeld. Omgekeerd is het gek dat je op basis van certificering alleen de stekker uit een jeugdbeschermingsorganisatie kunt trekken.’

Jeugdbescherming onder druk

De vraag of er anno 2021 sprake is van marktwerking in de jeugdbescherming, is legitiem. Twaalf gecertificeerde instellingen zijn alleen in hun eigen provincie actief. De drie landelijk opererende instellingen richten zich elk op speciale doelgroepen, die hun ‘concurrenten’ niet bedienen. En daarbij: jeugdbescherming is een wettelijke taak, opgelegd door de overheid.

De uitvoering van die wettelijke taak staat inmiddels behoorlijk onder druk. Eerder onderzoek door Follow the Money legde bloot hoezeer jeugdbeschermers de afgelopen zes jaar met hun voeten hebben gestemd: de leegloop neemt zulke grote vormen aan dat de meeste gecertificeerde instellingen hun taak met moeite aankunnen.

Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten zet vraagtekens bij de ondoorzichtige private keuring

In Brabant en Zeeland lukt dat inmiddels niet meer. Het Zeeuwse Intervence wordt overgenomen door JB west, en vorige maand kondigde Jeugdbescherming Brabant een instroomstop aan: er zijn niet genoeg medewerkers om nieuwe kinderen te helpen als zij jeugdbescherming nodig hebben. Ook in Limburg zijn er problemen: de William Schrikker Stichting heeft laten weten in die provincie geen nieuwe cliënten meer aan te kunnen. De enige nieuwkomer, Briedis, is binnen twee jaar alweer van de markt verdwenen.

Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) zet vraagtekens bij de ondoorzichtige private keuring, met name omdat gemeenten verplicht zijn inwoners continuïteit van zorg te bieden. In een notitie uit 2017 staat expliciet dat gemeenten in hun afspraken met de gecertificeerde instelling kunnen afdwingen dat de GI hen op de hoogte houdt van de uitkomsten van KMI-audits. Ook het Keurmerkinstituut heeft een verantwoordelijkheid, vindt de VNG: bij problemen moet het instituut er bij de gecertificeerde instelling op aandringen dat zij de knelpunten doorbrieft aan de gemeente. Immers: ‘Het publiek belang [..] moet prevaleren boven het organisatiebelang van de gecertificeerde instelling.’

De gemeente Maastricht, die namens zestien Zuid-Limburgse gemeenten het woord voert over jeugdzorg, laat weten dat zij dergelijke afspraken heeft vastgelegd met BJL. Als de continuïteit van zorg of de certificering in het gedrang komt, heeft BJL de plicht dit te melden aan de gemeenten. Eerder al liet wethouder Bert Jongen aan De Limburger weten dat de wethouders zich niet zullen bemoeien met het conflict tussen BJL en de cliëntenraad: ‘Ingrijpen in individuele casussen doen we niet. De politiek moet er slechts op toezien dat het systeem goed functioneert. Ik wil [..] geen pseudo-rechtbank worden.’

Limburg: wat staat op het spel?

Intussen heeft de echte rechtbank zich wél bemoeid met de zaak in Limburg. Vanaf het voorjaar van 2020, nadat het Keurmerkinstituut de cliëntparticipatie in orde bevond, verzuren de verhoudingen tussen cliëntenraad en BJL verder. In maart 2020 kondigt de cliëntenraad aan een kort geding aan te spannen om BJL te dwingen zijn beloftes na te komen. 

Na een vruchteloos bemiddelingsgesprek om de gang naar de rechter te voorkomen, gooit cliëntenraadslid Erik Zijlstra de handdoek in de ring: hij wil niet meer ‘aan een dood paard trekken’. Hoewel er twee nieuwe aspirant-leden klaarstaan, meldt BJL twee dagen na Zijlstra’s vertrek dat het de cliëntenraad zal ontbinden. Groenen daagde BJL voor de voorzieningenrechter. Die stelt hem half juli in het gelijk: ‘Het welslagen van een medezeggenschapsregeling hangt in belangrijke mate af van de mate van onafhankelijkheid waarmee [de cliëntenraad] ten opzichte van het bestuur kan opereren. Hiermee is niet in overeenstemming te brengen dat het bestuur toezicht op de cliëntenraad zou uitoefenen.’ 

Kortom: dat de cliëntenraad zijn onafhankelijkheid opeist, is volkomen logisch. Ook de Landelijke Organisatie Cliëntenraden vindt de eisen van de Limburgse cliëntenraad – eigen budget en eigen website – ‘niet onredelijk’. ‘Het is volkomen terecht dat de GI daar is teruggefloten,’ zegt LOC-coördinator Thom van Woerkom. ‘Het conflict in Limburg geeft voor mij de noodzaak weer om medezeggenschap serieus te nemen.’ 

Dat het zo stroef gaat, wijt Van Woerkom aan de nog zeer jonge geschiedenis van cliëntparticipatie in de jeugdzorg. ‘Anders dan in de ggz of de ouderenzorg staat de medezeggenschap in de jeugdzorg in de kinderschoenen. Ouders staan met 3-0 achter als zij met jeugdbescherming te maken krijgen: het gebeurt vaak tegen hun wil en ze zijn sterk afhankelijk van wat de jeugdbescherming doet of beslist.’ Des te belangrijker, benadrukt Van Woerkom, dat een cliëntenraad in de jeugdzorg onafhankelijk kan opereren. ‘Dat is wat anders dan losgezongen van de organisatie je werk doen.’

Aansturen op ontbinding

Van een constructieve samenwerking is in Limburg sinds de tweede helft van 2020 niets meer te bekennen. Nadat zes marathonsessies in juli en augustus 2020 over het budget voor dat jaar niet tot een bevredigende oplossing leiden, stuurt de bestuurder op 17 december 2020 de cliëntenraad een verzoek om in te stemmen met ontbinding. Want, zo stelt BJL, de cliëntenraad was het afgelopen jaar drukker met procedures tegen BJL voeren dan met zijn eigen wettelijke taken en bevoegdheden.

Aan onafhankelijke ondersteuning heeft de cliëntenraad nu ‘meer behoefte dan ooit’

Omdat de cliëntenraad vindt dat hij wel degelijk zijn werk heeft gedaan, ondanks de opstelling van BJL, gaat die niet akkoord. Tijdens de audit van het KMI in april 2021 legt de cliëntenraad opnieuw bewijs op tafel dat het niet goed zit met de cliëntparticipatie. Dit jaar leidt dat slechts tot de opmerking dat ‘cliëntenraad en BJL elkaar niet bereiken’. 

BJL onderneemt actie en vraagt de Landelijke Commissie van Vertrouwenslieden om toestemming om de cliëntenraad te ontbinden. In beide verweerschriften spat de frustratie van de (honderden) pagina’s. 

‘BJL heeft het verzoekschrift zeer breed ingestoken,’ schrijft de advocaat van de cliëntenraad, ‘en een hele reeks aan verwijten aan het adres van (de voorzitter van) de cliëntenraad aan uw commissie voorgelegd. [..] Mede gelet op het feit dat de verwijten van BJL zich over een langere periode uitstrekken, namelijk van begin 2019 tot nu, vergt dit zeer veel uit- en opzoekwerk.’ 

Aan onafhankelijke ondersteuning heeft de cliëntenraad nu dus ‘meer behoefte dan ooit’, waarna het verweerschrift bespreekt waarom die personele ondersteuning er niet gekomen is: zowel het aantal uren, de standplaats als de vorm waarin (zzp of dienstverband) gaven aanleiding tot lange discussies. De advocaat van BJL omschrijft dat als een ‘schoolvoorbeeld’ van het moeizame contact met de cliëntenraad: ‘De cliëntenraad komt steeds terug op gemaakte afspraken. Het moet altijd net iets anders en net iets meer.’

Tot een zitting van de landelijke commissie is het niet gekomen: de cliëntenraad ging in bezwaar bij de Ondernemingskamer van Amsterdam. Die besliste dat een ad hoc-commissie van Vertrouwenslieden zich donderdag 22 juli over de kwestie zal buigen. Dit advies wordt over enkele weken verwacht.