In 2022 had het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) wederom lak aan de wettelijke aanbestedingsregels. Structurele schending van de regels was ook in 2020 en 2021 een probleem, bleek eerder uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer en de Auditdienst Rijk (ADR) – de eigen accountant.

VWS deed voor 350 miljoen euro ‘Covid-19 gerelateerde inkopen’, zoals vaccins, beschermingsmiddelen en zelftesten, waarvan de ADR de rechtmatigheid niet kan vaststellen. ‘Uit ons onderzoek blijkt dat voornamelijk in begin 2022 onrechtmatige inkopen hebben plaatsgevonden’, schrijft de ADR in een interim-rapport dat in oktober vorig jaar is gepubliceerd. ‘Deze onrechtmatigheden betreffen met name een onterecht beroep op dwingende spoed en een bewuste keuze om af te wijken van aanbestedingswetgeving en verlengingen van reeds eerder onrechtmatig afgesloten contracten.’ De definitieve versie van het rapport verschijnt op 17 mei. 

Aanbesteding is van groot belang om fraude, vriendjespolitiek en geldverspilling tegen te gaan

350 miljoen euro is een substantieel bedrag in het licht van de Aanbestedingswet. Bij uitgaven vanaf 140 duizend euro – de zogeheten drempelwaarde – is de overheid in beginsel wettelijk verplicht om de inkoop Europees aan te besteden (in plaats van onderhands te gunnen). 

Dat is van groot belang om fraude, vriendjespolitiek, concurrentievervalsing en geldverspilling tegen te gaan. Zo was met een aanbesteding de beruchte mondkapjesdeal tussen VWS en Sywert van Lienden en partners te voorkomen geweest. Daarbij is 100 miljoen euro verspild en liep de reputatie van de overheid grote schade op.

‘Omvangrijke onzekerheden’

De ADR signaleert ook grote problemen op andere terreinen dan aanbesteding.

Door het ontbreken van een deugdelijke onderbouwing van geleverde diensten en goederen, kan de dienst de juistheid van vele honderden miljoenen aan gefactureerde bedragen niet controleren. ‘Dit leidt tot omvangrijke onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid en getrouwheid van de uitgaven.’ 

Zulk financieel wanbeheer leidt tot frauderisico’s. 

Vandaar dat de ADR in eerdere rapportages vanaf 2020 heeft geadviseerd om op een ‘gestructureerde wijze’ aandacht te schenken aan fraudepreventie – de ‘basishygiëne van een organisatie’. Maar in 2022 was de aandacht van VWS voor dit onderwerp ‘vooral gericht op incidenten’.

VWS omarmt de conclusies van de ADR en zegt dat de ‘benodigde verandering’ de komende jaren nog ‘bijzondere aandacht’ vragen, zo laat het aan Follow the Money weten.

De conclusies van de ADR volgen op onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar het inkoopbeleid van VWS in 2020 en 2021, dat vorig jaar mei veel stof deed opwaaien. Volgens de Rekenkamer schoot het financieel beheer van het ministerie ernstig tekort: ruim vier miljard euro van de financiële verplichtingen uit 2021 was onrechtmatig of onzeker. Bij de uitgaven was dit bijna twee miljard. In 2020 lagen die bedragen nog hoger. 

De Rekenkamer constateerde vorig jaar ook dat de Aanbestedingswet structureel werd overtreden, wat leidde tot ruim 2 miljard euro aan ‘fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid’. Mede om deze reden gaf de ADR in 2021 geen goedkeurende controleverklaring aan het jaarverslag van VWS. En dat is tamelijk ongebruikelijk, leert navraag bij de ADR.

Minister Ernst Kuipers beloofde beterschap

Vorig jaar schreef minister Ernst Kuipers (D66) aan de Kamer de tekortkomingen te onderkennen. ‘Ik zal zorg dragen dat de opgaande lijn die in 2021 is ingezet, wordt voortgezet in 2022.’ Op basis van het interim-rapport is het twijfelachtig dat die belofte is ingelost. 

Een antwoord daarop volgt op ‘Verantwoordingsdag’ op 17 mei wanneer het definitieve auditrapport over 2022 verschijnt. Overigens is het niet te verwachten dat de bevindingen sterk zullen afwijken van het voorlopige onderzoek, aangezien dat gebaseerd is op de stand van zaken tot medio september.

Dat VWS het niet zo nauw neemt met aanbestedingsregels bracht Follow the Money eerder in kaart. Neem de Stichting Open Nederland, die begin 2021 werd opgericht om sneltestlocaties te bekostigen. Daarvoor kreeg de private stichting van het ministerie een budget van 925 miljoen euro dat het volledig naar eigen inzicht mocht besteden. Deze constructie was hoogst ongebruikelijk, niet transparant en toezicht op de besteding van het geld ontbrak, onthulde Follow the Money in april 2021.

‘Onrechtmatig en erg onprofessioneel’

Bovendien was de opdracht aan de stichting niet aanbesteed. En dat had wel gemoeten, oordeelden hoogleraren aanbestedingsrecht Elisabetta Manunza (Universiteit Utrecht) en Pieter Kuypers (Radboud Universiteit Nijmegen). ‘De constructie oogt onrechtmatig en erg onprofessioneel,’ zei Manunza in 2021. ‘Als niet in mechanismen is voorzien om te kunnen monitoren hoe het geld wordt uitgegeven, is dat niet alleen ongebruikelijk, maar als die taak niet is aanbesteed ook onrechtmatig.’    

Ook de aankoop van miljoenen corona-sneltesten (antigeentesten) eind 2020 besteedde VWS niet aan, terwijl het daar volgens experts wel toe verplicht was, zo bleek uit onderzoek van Follow the Money. Het departement bestelde (onderhands) bij drie fabrikanten, waaronder Abbott. Opmerkelijk genoeg voldeden de testen van Abbott niet eens aan de normen die de overheid aan zulke testen stelde. Andere fabrikanten kregen om onduidelijke redenen geen goedkeuring en werden tot hun verbazing van de markt geweerd.

VWS lichtte na vragen niet toe waarom het was afgeweken van de regels.

In maart 2021 bestelde Volksgezondheid tientallen miljoenen zelftesten bij meerdere fabrikanten, ook weer zonder aanbesteding. De Zwitserse farmaceut Roche kreeg als een van de eersten een ontheffing om zonder CE-markering de markt te betreden. Op deze manier kreeg Roche dankzij VWS een flinke voorsprong op de vele concurrenten. ​​Hoe groot de order bij de farmaceut was, gaf VWS niet prijs, ‘omwille van de bedrijfsgevoeligheid’. Als de order was aanbesteed, zou het ministerie verplicht zijn geweest het bedrag te publiceren.

Roche dankte zijn voorsprong niet aan een superieur product. Er waren toen al talloze sneltesten op de markt, allemaal van ongeveer dezelfde kwaliteit of beter. Ook de prijs kon het niet zijn: het product van Roche kostte meer dan de zelftest van veel concurrenten.

Hugo de Jonge kocht direct in

Bij besluit van voormalig minister Hugo De Jonge (CDA) waren de testen zonder aanbesteding gekocht omdat het ‘belangrijk’ was om ‘snel’ over zelftesten voor het onderwijs te kunnen beschikken, zei de woordvoerder destijds. Er bestaat in de wet inderdaad een uitzondering op de aanbestedingsplicht wanneer er ‘dwingende spoed’ is vanwege onvoorziene omstandigheden. 

Volgens hoogleraar Kuypers was daarvan geen sprake. ‘Het was te voorzien dat de pandemie nog wel even zou duren en dat testen belangrijk zou blijven, mede gezien de successen in andere landen. Het argument voor spoed bij de aanschaf van testen is daarom na de zomer van 2020 niet langer bruikbaar.’

VWS beroept zich meermaals op uitzonderingsgronden zonder dit te beargumenteren

De praktijk van VWS om zich op deze uitzonderingsgrond te beroepen, is in 2022 voortgezet. Zoals hierboven al geciteerd concludeerde de ADR dat de onrechtmatigheden vooral veroorzaakt zijn door een ‘onterecht beroep op dwingende spoed en een bewuste keuze om af te wijken van aanbestedingswetgeving [...]’.

Als een overheid wil afwijken van de regels met een beroep op spoed, dan moet die keuze worden beargumenteerd. Maar dat gebeurde niet: ‘De interne afwijkings- en uitzonderingsprocedure [voor niet-aanbesteden, red.] is binnen VWS niet altijd en vaak ook niet juist vooraf gevolgd en gedocumenteerd,’ constateerde de ADR vorig jaar. ‘Omdat [...] ook een volledige lijst met afwijkingen en uitzonderingen ontbreekt, is onvoldoende inzicht te geven in de naleving van de aanbestedingswet.’ 

Deze constatering deed de ADR ook in stevige bewoordingen ten aanzien van 2021. Kennelijk was dit voor het ministerie geen aanleiding om in 2022 te breken met dit beleid.

‘Lakse omgang met uitgangspunten rechtsstaat’ 

Hoogleraar Manunza toonde zich in een interview met Follow the Money ernstig bezorgd over onze overheid. ‘In januari 2021 bracht Transparency International een rapport uit over hoe in Europa openbaar geld wordt besteed. Nederland kwam als slechtste land uit de bus. Wij zijn het minst transparant als het over de besteding van publiek geld gaat. Er wordt te laks omgegaan met fundamentele regels en uitgangspunten van de rechtsstaat.’ 

‘Aanbestedingsregels behoren tot de kern van het democratisch proces. Ze bevorderen transparantie en gelijkheid. Ze dwingen tot het nemen van proportionele beslissingen en gaan discriminatie tegen. Kortom: via aanbestedingen kunnen we toezicht houden op de wijze waarop de overheid fundamentele zaken die het dagelijks leven van burgers raken inricht.’