Onze Landmacht: volop beleid, maar gebrek aan visie

De wereld verandert in rap tempo. Zowel de voormalige Amerikaanse defensieminister Robert Gates als de gewezen vice-president Joe Biden hebben het verwijt gekregen dat zij de grote conflicten van de afgelopen jaren niet hebben zien aankomen. Daarbij ging het niet alleen om de escalatie van de burgeroorlog in Syrië, maar ook de annexatie van de Krim en de hernieuwde Russische assertiviteit op het wereldtoneel. Deze kritiek klinkt ook in Europa, vaak voorzien van de beschuldiging van politieke kortzichtigheid door jarenlang te bezuinigen op de krijgsmacht. In mei 2016 gaf minister van Defensie Hennis zelfs openlijk toe dat Nederland niet langer in staat is haar grondgebied te verdedigen.

Coalities smeden

Is dit een probleem? Kleine staten, zoals Nederland, gebruiken traditioneel gezien andere instrumenten om machtspolitiek te bedrijven dan grote staten als Rusland of de Verenigde Staten. Omdat een klein land als Nederland militair gezien onmogelijk kan opboksen tegen dergelijke grootmachten, zijn wij sterk afhankelijk van internationale samenwerking. Want, zoals de Amerikaans politicoloog Stephen Walt het formuleerde: ‘No one wants to take on the 800-pound gorilla in a direct test of strength.’

Internationale organisaties zijn daarom bij uitstek een geschikt internationaal middel voor kleine staten, omdat binnen deze organisaties de 800 pond wegende gorilla zich aan dezelfde regels heeft te houden als andere landen. Feitelijk vormen zij hiermee een controlemiddel. Daarnaast zijn internationale bijeenkomsten ideale gelegenheden voor kleinere landen om coalities te smeden als tegenwicht tegen grotere lidstaten. Zonder dergelijke institutionele controlemechanismes, zoals de VN, NAVO of EU, geldt het recht van de sterkste en ligt machtsmisbruik door economische en militaire grootmachten op de loer. Dit betekent niet dat internationale organisaties deze disbalans compleet wegnemen: zo hebben de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties — Rusland, China, de VS, het VK en Frankrijk, ook wel the Big Five genoemd — relatief veel invloed door hun vetorecht, hebben de VS een dikke vinger in de pap bij de NAVO en kenmerkt de geschiedenis van de EU zich met name door getouwtrek tussen Frankrijk en Duitsland.

De 800 pond wegende gorilla heeft zich aan dezelfde regels te houden als andere landen

Het buitenlands beleid van Nederland kenmerkt zich door meevaren in het kielzog van staten met (eventueel tijdelijk) gemeenschappelijke belangen, zoals de Verenigde Staten of Duitsland. Zo heeft Nederland door zijn militaire inzet in Afghanistan niet alleen expliciet gehoor gegeven aan Amerikaanse verzoeken, maar tegelijkertijd internationaal gezien bereidheid getoond om bij te dragen aan grootschalige grondoperaties. Toch zou de krijgsmacht vandaag de dag niet in staat zijn een dergelijke inzet te leveren, terwijl de politiek juist wilde aantonen er zowel de mensen als de spullen voor te hebben.

Graag willen meespelen met de grotere landen wekt echter ook hogere verwachtingen. Hiermee is Nederland geen traditionele kleine staat (zoals België of Luxemburg) maar omschrijven landmacht-militairen ons land als ‘te klein voor het tafellaken en te groot voor het servet’. De Nederlands-Duitse integratie van landmachteenheden is een ander voorbeeld van in het kielzog van grotere landen varen. In praktische zin levert dit met name voordelen op voor Nederland: het garandeert onderhoud van materieel, reguliere trainingen en ook operationele inzet. Toch wekt ook deze samenwerking verwachtingen, en Nederland kan moeilijk met lege handen staan als het erop aankomt. Hoe leeg zijn die handen bij de Landmacht?

Bemande wapens, bewapende mannen

Waar de Luchtmacht (met de F16) en de Marine (met onderzeeboten) zichtbare systemen heeft waarvan de functie evident is, werkt de Landmacht met tientallen systemen tegelijkertijd (zoals de CV90, de Boxer, de Panzerhouwitser 2000NL, en de KODIAK mijndoorbraaktanks) en de integratie van deze systemen. In het samenwerken van al deze verschillende eenheden schuilt de daadwerkelijke gevechtskracht van de Landmacht. Maar juist dit zorgt ervoor dat het krijgsmachtonderdeel bestaat uit allerlei losse elementen en feitelijk kampt met een reeks aan kleine tekorten, die bij elkaar opgeteld echter flink in de papieren lopen. Zo kampt men met een tekort aan nieuwe rekruten en aan munitie, zijn reserveonderdelen niet voorhanden en is amper de helft van het aantal voertuigen inzetbaar. Daar waar voor de luchtmacht gevechtsvliegtuigen en voor de marine fregatten de primaire wapenplatforms vormen, is dit voor de landmacht de soldaat zelf. Oftewel: het verschil bestaat uit bemande wapens en bewapende mannen die in grotere teams moeten samenwerken. Zogeheten skills and drills zijn door middel van training en opleiding onder de knie te krijgen, maar met de diversere inzet sinds 2001 is de leercurve steiler geworden. Militairen moeten kunnen vechten, maar ook goed kunnen communiceren met de lokale bevolking. Het is een vaardigheid waar sinds implementatie van de hearts and minds-benadering in Afghanistan en later Irak een steeds zwaarder accent op is komen te liggen. Dit vraagt aandacht, en dus tijd en geld — en die zijn er niet altijd.

Hoe ziet dit er in de praktijk uit? Een goed voorbeeld is de in april 2015 afgeronde Patriot-missie. Hier was de grootste uitdaging dat Defensie eigenlijk niet toegerust was om een intensieve operatie zoals Active Fence voor een langere periode vol te houden. Toch gaf Defensie gehoor aan de politieke vraag voor verlenging. Dit had echter wel een prijs. Zo moest er, om een kortere rotatieperiode op vrijwillige basis mogelijk te maken, een uitzondering worden gemaakt op de normaal geldende regelgeving voor personeel. In Turkije zelf waren er twee fire units die 24 uur per dag operationeel moesten zijn. Hiervoor waren drie crews per unit beschikbaar: 12 uur op, 24 uur af. Oftewel: er moesten diensten van 12 uur worden gedraaid. Omdat het alle hens aan dek was qua personeel, draaiden de instructeurs ook mee in de rotatie, waardoor bepaalde trainingen (zoals de zogeheten readiness training) niet konden worden gedaan. Ook het materieel raakte overbelast. Alle operationele systemen waren ingezet en de faciliteiten in Turkije waren niet toereikend om het gecompliceerdere maar niet minder noodzakelijke onderhoud te plegen, zoals (software)updates van de Patriot-systemen — die houden meer in dan een dotje olie en het vervangen van remblokjes. Ook bepaalde generatoren draaiden, net als de missie, 24 uur per dag waardoor zij in twee jaar tijd meer hadden gelopen dan in de voorafgaande tien jaar bij elkaar. Door de intensiteit waren de reserve-onderdelen dan ook binnen de kortste keren op, waardoor er wekelijks transport plaatsvond tussen Nederland en Turkije. Hier dient nog bij te worden vermeld dat hoewel de Defensie Grondgebonden Luchtverdedigingscommando (DGLC, waar ook de Patriots toe behoren) zijn ondergebracht bij de Landmacht, hier logischerwijze ook wordt samengewerkt met de Luchtmacht. Dit betekent dat dus ook die te maken kreeg met de consequenties van deze missie voor personeel en materieel.

Digitaal grondgebied

Terwijl de Landmacht kampt met kapotte generatoren en munitietekorten, ontwikkelt de wereld om ons heen zich in steeds sneller tempo. Naar Brits en Australisch model kijkt ook de Nederlandse landmacht vijf tot tien jaar vooruit, via zogeheten Future Land Operating Concepts. In de meest recente versie is te lezen dat de Landmacht zich lange tijd heeft geconcentreerd op het fysieke landschap: wordt er geopereerd in de woestijn, bebost gebied of juist stedelijk? Hoewel de NAVO pas afgelopen zomer cyberspace erkende (naast lucht, land, zee, ruimte en informatie) als veiligheidsdomein, groeit binnen de Landmacht het besef dat met name het informatie- en cyberdomein (hoewel hier en daar overlappend) een steeds grotere rol zullen spelen.

De Landmacht is simpelweg te klein voor de lange adem, terwijl missies vaak verlengd worden

Volgens Thomas Rid, professor veiligheidsstudies aan King’s College, heeft de hype omtrent cyberspace enkele zaken vertroebeld: er heeft nooit een cyberoorlog plaatsgevonden, er vindt geen cyberoorlog plaats en het is onwaarschijnlijk dat er in de toekomst ooit een cyberoorlog zal plaatsvinden. Toch dient het domein niet te worden uitgevlakt. Integendeel. Het stelt staten, groepen en individuen in staat om (fysiek) geweldloos politiek geweld toe te passen door middel van sabotage en spionage. De discussie omtrent mogelijke Russische beïnvloeding van de Amerikaanse verkiezingen door het strategisch lekken van belastende documenten naar WikiLeaks over de Democratische presidentskandidaat Clinton is hier een voorbeeld van. Of wat te denken van pogingen door Chinese hackers om achter de namen te komen van Chinese contacten van overheidsambtenaren, of van bedrijfsspionage, zoals bij de Nederlandse chipfabrikant ASML, die ook onder meer producten heeft mee-ontwikkeld voor het Amerikaanse ministerie van Defensie?

Hoewel deze ontwikkelingen razendsnel gaan, verwacht Den Haag dat de Landmacht in tijden van bezuinigingen op dit gebied niet alleen meedraait, maar ook innoveert. Ondertussen heeft de Landmacht moeite om voldoende mensen en middelen te mobiliseren: er zijn personeelstekorten, te weinig reserveonderdelen en te veel defecten aan het materieel. Ook het zogeheten voorzettingsvermogen staat onder druk. Zo is de Landmacht simpelweg te klein om operaties lang vol te houden, terwijl missies wel vaak verlengd worden.

Voor een dubbeltje op de eerste rang

Precies hier wringt het politieke beleid ten aanzien van de landmacht. Zo wil Nederland graag op het hoogste niveau ‘meedoen,’ maar de politiek lijkt niet bereid hier ook de benodigde middelen voor te verschaffen. Het Nederlandse spreekwoord waarschuwt weliswaar dat men niet voor een dubbeltje op de eerste rang kan zitten, maar politiek Den Haag lijkt hier anders over te denken. Defensieminister Hennis meldde onlangs weliswaar dat er 300 miljoen euro bijkomt, maar de krijgsmacht mag zich nog niet rijk rekenen. De minister verzuimde namelijk erbij te vermelden dat de krijgsmacht er desondanks netto alsnog 3 miljoen euro op achteruit gaat. Zo moet van de 300 miljoen er 78 miljoen af op daadwerkelijke inzet van troepen, maar ook een korting van 109 miljoen op het budget van aankoop van materieel en een structurele bijdrage aan de Rijkskorting van 103 miljoen. De Correspondent berekende het al in een lezenswaardig artikel over politiek gespin: er komt niets bij, er gaat wat minder vanaf.

Netto gaat de krijgsmacht er 3 miljoen euro op achteruit

Tegelijkertijd is beleid vaak ook gebaseerd op onjuiste aannames en ontbreekt de strategische onderbouwing. Een goed voorbeeld hiervan is het afschaffen van de ‘ouderwets’ geachte tanks in 2011 onder minister Hillen. Hoewel de bruikbaarheid van tanks beperkt is (in bijvoorbeeld bergachtige gebieden) en in met name uitgestrekte gebieden de voorkeur ligt bij een combinatie van wielvoertuigen en helikopters, ontbrak het in het besluit van Hillen aan een dergelijke analyse. Wat kunnen wij er (niet) mee? Is dit, gelet op onze inzet, problematisch of juist niet? Hoe wordt met het afschaffen van tanks de Nederlandse ambitie voor de krijgsmacht bijgesteld en waarom?

Zo is een besluit om de tank af te schaffen acceptabel, mits onderbouwd met de strategisch verantwoorde keuze voor een licht en mobiel leger. Dit laatste kan passen in een countersinsurgency-operatie (zoals Afghanistan) waarbij je de lokale bevolking niet meteen tegen je in het harnas wilt jagen door met een tank het dorpsplein op te rollen. Tegelijkertijd wil je (als het mis gaat) wel kunnen grijpen naar een zwaarder middel (escalatiedominantie) en de tank is daar een van de middelen voor. Hoe dan ook: er zijn diverse argumenten voor of tegen te bedenken, en precies dit soort argumenten of een dergelijke gedachtegang ontbrak. De keuze om tanks af te schaffen lijkt vooralsnog meer te maken hebben met het anticiperen op de publieke opinie, dan dat er enige strategische argumentatie aan ten grondslag lag.

Zo lijkt de politieke reden om de Nederlandse battle group in Uruzgan tanks te onthouden vooral te maken te hebben met de electorale (on)verkoopbaarheid van tanks bij een ‘opbouwmissie’. Een vreemde redenering, zeker aangezien hierdoor zowel Nederlandse militairen als Afghaanse burgers onnodig in gevaar zijn gebracht. Zo waren Nederlandse militairen tijdens de Slag om Chora (waarbij een grootschalige Taliban-aanval op de plaats werd afgeweerd) afhankelijk van vuursteun door artillerie die tientallen kilometers verderop in Kamp Holland stond. Trouw-journalist Marno de Boer concludeerde: ‘Dat dit niet het meest precieze wapen is tijdens een gevecht in bebouwd gebied moge duidelijk zijn.’

In hetzelfde artikel wijst hij erop dat de Amerikanen en Canadezen wel tanks meenamen op missie om de infanterie te ondersteunen met vuursteun of verkenningstaken. Een tank kan voorop rijden, over sloten en dwars door muurtjes, en is een stuk minder kwetsbaar voor bermbommen, granaten en machinegeweervuur dan infanterievoertuigen. Hoewel dwars door muurtjes rijden je niet al te populair zal maken bij de lokale bevolking, dienen (andere) tactische mogelijkheden hiermee niet te worden vergeten. Zo brengen tanks door hun dominante fysieke aanwezigheid een psychologisch effect teweeg. Een Deense officier (die wel tanks meekreeg) omschreef het in het Bosnië van mid-jaren ’90 als volgt: ‘They tend to stop the shooting’. Deze fysieke presentie kan ook een onderhandelingsvoordeel opleveren wanneer je bijvoorbeeld moet onderhandelen met een lokale militieleider. Landmachtcommandant De Jonge bevestigde in 2011 dat het besluit om geen tanks mee te nemen naar Afghanistan vooral was genomen op basis van politieke overwegingen en zei hierover tegen EenVandaag: ‘Er zijn situaties geweest waarvan ik kan zeggen dat er daar [Afghanistan red.] met meer geluk dan wijsheid infanterie zonder verliezen is teruggekomen.’

Tegenwoordig heeft Defensie beschikking over meer precisiegeleide munitie (zoals Excalibur) wat dit probleem zou kunnen oplossen. Zijn tanks dus alsnog overbodig? De Krim-crisis laat zien dat conflicten relatief conventioneel kunnen verlopen, en juist daar zijn conventionele middelen zoals tanks uitermate geschikt. Dus indien Nederland besluit tot aanwezigheid (forward presence) in Litouwen, zouden tanks wellicht geen overbodige luxe zijn. De recente (her)opening van het militaire complex in het Limburgse Eygelshoven, waar honderden Amerikaanse tanks en voertuigen zijn geplaatst, getuigt in ieder geval van de Amerikaanse wil om meer ‘zwaar staal’ op Europees grondgebied te hebben staan.

Niet openmaken en zo hard mogelijk negeren, misschien gaat het vanzelf weg

Geen argumenten

Er zijn voldoende argumenten voor of tegen tanks te bedenken, voor of tegen een lichte en mobiele krijgsmacht. Het zijn echter precies dergelijke argumenten waaraan het ontbreekt wanneer er politieke keuzes worden gemaakt. En dit terwijl er voldoende informatie en argumentatie wordt aangeleverd. Zo zijn er de afgelopen jaren diverse studies en analyses gedaan (zoals de zogeheten Strategische Verkenningen uit 2010) en is er voldoende kennis in huis is bij de Landmacht zelf. Door het consequent ontbreken van een argumentatie bij politieke besluiten, lijken deze rapporten en adviezen vooralsnog ongebruikt in de la te blijven. Sterker nog, bij gebrek aan strategische sturing gaan de krijgsmachtsonderdelen nota bene maar zelf aan de slag. Zo heeft de Landmacht recentelijk de eerdergenoemde studie over de Landmacht van Overmorgen uitgevoerd, maakt de Marine gebruik van zogeheten Marinestudies en werkt de Luchtmacht aan een zogeheten Luchtmacht 3.0. Het feit dat hier geen integrale strategie vanuit het ministerie van Defensie aan ten grondslag ligt, spreekt boekdelen.

Het strategische vraagstuk wordt in Den Haag vooral behandeld als een blauwe Belasting-envelop: niet openmaken en zo hard mogelijk negeren, misschien gaat het vanzelf weg.