Het is nog altijd niet duidelijk of een rechter zich gaat buigen over de vermeende sjoemelpraktijken bij de Jeep Grand Cherokee en Suzuki Vitara, twee dieselauto’s die in Nederland zijn goedgekeurd. Inmiddels is er 4,5 jaar verstreken sinds voor het eerst naar buiten kwam dat mogelijk ook in Nederland auto’s met sjoemelsoftware zijn goedgekeurd.

In januari 2020 noemde toenmalig minister voor Milieu en Wonen Stientje van Veldhoven (D66) dit soort gedrag van autofabrikanten ‘onaanvaardbaar’ en in februari 2021 deed haar ministerie aangifte – maar het Openbaar Ministerie (OM) is er nog steeds niet over uit of er strafrechtelijk vervolgd gaat worden. 

De landelijke Milieukamer van het OM heeft de zaak vorige week woensdag besproken. ‘De aangifte is beoordeeld en er is opdracht gegeven tot nader oriënterend onderzoek,’ laat een woordvoerder desgevraagd weten. ‘Pas na dit nadere onderzoek kan een beslissing worden genomen over al dan niet strafrechtelijke vervolging.’

De toenmalige minister noemde het gedrag van autofabrikanten ‘onaanvaardbaar’ en haar ministerie deed aangifte

Het onderzoek wordt uitgevoerd door de Inspectie Leefomgeving en Transport, onder leiding van het Functioneel Parket van het OM. Het OM verwacht dat het nadere onderzoek ongeveer zes maanden gaat duren.

De zaak betreft het systeem dat de stikstofoxide-uitstoot (NOx-uitstoot) filtert van twee modellen dieselauto. Een daarvan is de Jeep Grand Cherokee, een merk van moedermaatschappij Stellantis. De reden dat het Nederlandse OM zich over deze zaak heeft gebogen, is overigens niet omdat het bedrijf in Nederland is gevestigd, maar omdat de typegoedkeuring van dit model in Nederland was aangevraagd. De andere auto, Suzuki Vitara, had een motor gemaakt door Fiat-Chrysler Automobiles, de voorganger van Stellantis.

Over dat het zo lang duurt, wil een woordvoerder van Stellantis desgevraagd niets zeggen. Ook de goedkeuringsinstantie RDW, die het OM als eerste inlichtte over vermoedens van gesjoemel, is terughoudend: ‘Het is overgedragen aan het OM. Het OM beslist zelfstandig over een vervolg.’

Het OM wijst op zijn beurt naar het ministerie. ‘Er is aangifte gedaan door de minister. Nadat de aangifte bij ons is binnengekomen kunnen wij er iets over zeggen. Waarom de minister heeft gewacht met aangifte doen kunt u checken bij het desbetreffende ministerie.’ Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) zegt ‘geen behoefte’ te hebben om te reageren op die opmerking van het OM.

Het OM geeft ook een andere reden: ‘Mede door capaciteitsgebrek heeft het aan de kant van het FP langer geduurd dan wenselijk. Desondanks doen we het wel secuur en doordacht. We willen niet een onderzoek starten dat geen of weinig kans van slagen heeft.’

Dieselgate

De zaak kent een lange voorgeschiedenis. In september 2015 werd bekend dat een andere autofabrikant, Volkswagen Groep, met de uitstoot van miljoenen dieselpersonenwagens had gesjoemeld. Met behulp van ‘sjoemelsoftware‘(zie kader) werd de uitstoot van de auto zo gemanipuleerd, dat deze tijdens de toelatingstest veel schoner leek dan hij in werkelijkheid was.

In de maanden en jaren daarna bleek uit onderzoek in Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk dat autofabrikanten veel vaker gebruikmaakten van zogeheten manipulatie-instrumenten, zoals sjoemelsoftware officieel heet. De fabrikanten verwezen daarbij naar een uitzonderingsclausule in de Europese emissiewetgeving, die het gebruik van sjoemelsoftware toestaat om de motor te beschermen.

In de nasleep van de onthullingen over Volkswagen begon ook de Nederlandse RDW een onderzoek naar auto’s van andere merken, die in Nederland waren goedgekeurd voor de Europese markt.

Het RDW-onderzoek leidde in juli 2017 tot een tussenrapport. Daarin constateerde de RDW dat de NOx-uitstoot van de Jeep Grand Cherokee (een merk van FCA, thans Stellantis) en de Suzuki Vitara (met een FCA-thans-Stellantis-motor) verdacht hoog was wanneer de uitstoottest licht werd gewijzigd ten opzichte van de normale procedure – wat kan duiden op het ongeoorloofd gebruik van sjoemelsoftware. De RDW stuurde het dossier naar het Openbaar Ministerie, omdat er mogelijk strafbare feiten waren gepleegd.

De RDW constateerde dat de uitstoot van de Jeep Grand Cherokee en de Suzuki Vitara verdacht hoog was

Uiteindelijk concludeerde de RDW 2,5 jaar later dat beide auto’s inderdaad gebruik hadden gemaakt van ‘ongeoorloofde emissiestrategieën’: de fabrikanten konden niet overtuigend uitleggen waarom het manipulatie-instrument nodig was om de motor te beschermen. Toenmalig minister voor Milieu en Wonen Stientje van Veldhoven (D66) noemde het gedrag van de fabrikanten in januari 2020 ‘onaanvaardbaar’ en liet de Tweede Kamer weten dat ze de bevindingen zou voorleggen aan het OM. ‘Het OM kan vervolgens zelfstandig beslissen of op basis van deze resultaten een strafrechtelijk onderzoek wordt gestart,’ schreef ze. 

Dat bleek geen haast te hebben. In augustus 2020 vroeg Follow the Money wat er met de bevindingen — die de RDW in 2017 voor het eerst had gedeeld met het OM — was gedaan. Het antwoord destijds: ‘Het is de standaardprocedure dat het OM in dit soort kwesties meekijkt of er mogelijk aanknopingspunten zijn om een eventueel strafrechtelijk onderzoek te rechtvaardigen. Voor nu is er nog verder geen nieuws te melden.’

Op 19 februari 2021 deed het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) vervolgens bij het OM aangifte inzake de twee gevallen van mogelijke uitstootfraude. Een woordvoerder legt nu desgevraagd uit dat het ministerie en RDW ‘veel tijd en moeite’ hebben gestoken in ‘het zorgvuldig opbouwen van dossiers’. IenW: ‘Daarbij hoorde ook het doen van diverse onderzoeken en hoor en wederhoor met de betrokken partijen. Zorgvuldigheid was daarbij erg belangrijk; we zijn niet over één nacht ijs gegaan.’

Afhankelijk van het OM

Dat ministerie en RDW afhankelijk zijn van het OM om sjoemelende autobouwers aan te pakken, zal niet veranderen: het is een gevolg van politieke keuzes die het ministerie zelf heeft gemaakt.

Dat zit zo: om een nieuw Dieselgate te voorkomen, heeft de Europese Unie haar regels omtrent het markttoezicht op motorvoertuigen hervormd. De hervormingsverordening, in mei 2018 gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie, laat echter ongewijzigd dat lidstaten zelf bepalen welke sancties staan op overtredingen van de Europese verordening. Die sancties moesten al ‘doeltreffend, evenredig en afschrikkend (sic)’ zijn, een bepaling die lidstaten verschillend interpreteerden. De officiële straf op het schenden van het Europese verbod op sjoemelsoftware was in zeker elf lidstaten lager dan 10.000 euro. Om dat bedrag in context te plaatsen: In de eerste vijf jaar na het losbarsten van het schandaal maakte Volkswagen ondanks alle, met name Amerikaanse, boetes en schikkingen elk jaar winst: in 2019 nog 16,9 miljard euro.

In de Verenigde Staten had het recht minder tijd nodig

Na de hervorming bepalen lidstaten nog altijd zelf hoe overtredingen van de EU-verordening worden gestraft, hoewel nu ook is gespecificeerd dat de hoogte van die straffen in verhouding moet staan tot ‘het veiligheids-, gezondheids- of milieurisico’ van de overtreding. Lidstaten moesten uiterlijk 1 september 2020 aan de Commissie laten weten wat de nieuwe sanctiebepalingen in hun nationale wetgeving waren. 

Het Nederlandse ministerie van IenW heeft besloten om de RDW per september 2020 de bevoegdheid te geven bestuurlijke boetes op te leggen bij overtreding van het Europese verbod op sjoemelsoftware. Het gaat echter om ten hoogste een boete van de vierde categorie. Sinds 1 januari 2022 kunnen boetes in die categorie maximaal 90.000 euro bedragen — een schijntje van de omzet van een gemiddelde autofabrikant.

Economisch delict

Die boetes zijn volgens een woordvoerder van IenW dan ook bedoeld voor ‘betrekkelijk lichte overtredingen, die eenvoudig zijn vast te stellen’. Het gaat dan om ‘onwenselijk gedrag, zoals het niet tijdig verschaffen van informatie of het verschaffen van onjuiste informatie, tijdens de goedkeuringsprocedure of het markttoezicht’.

Emissiefraude valt onder een ander regime: volgens IenW kan dergelijke fraude worden aangemerkt als ‘economisch delict’. De Wet op de economische delicten biedt de mogelijkheid tot aanzienlijk hogere boetes. Maar daar is dus wel een uitspraak van een rechter voor nodig. Dat vond het ministerie passend bij zwaardere overtredingen. ‘Bij deze zwaardere overtredingen en hogere sancties is een rechterlijk oordeel gewenst, ook als dat betekent dat een proces langer duurt,’ aldus IenW.

Nederland was niet verplicht om de EU-regels op deze manier uit te voeren. In een aantal andere grote EU-lidstaten als Frankrijk en Duitsland heeft de typegoedkeuringsinstantie en/of de toezichthouder wél de mogelijkheid om sneller een fikse bestuurlijke boete op te leggen, onafhankelijk van het Openbaar Ministerie. Zo heeft Duitsland de Kraftfahrt-Bundesamt (KBA), de ‘Duitse RDW’, de bevoegdheid gegeven rechtstreeks ‘aanzienlijke boetes’ op te leggen aan sjoemelaars. In Frankrijk is het ook mogelijk een dergelijke bestuurlijke boete op te leggen, tot een miljoen euro.

In de Verenigde Staten had het recht minder tijd nodig: daar ging Fiat Chrysler Automobiles al in 2019 akkoord met een schikking, bestaande uit onder meer een boete van 305 miljoen dollar voor het manipuleren van emissietest.

Doet Duitsland nu wel of niet mee?

Overigens is het nog maar de vraag in hoeverre de Duitse Kraftfahrt-Bundesamt zijn bevoegdheid om hoge boetes op te leggen, ook daadwerkelijk zal inzetten. De KBA is heel lang meegegaan met de verdedigingslinie van autofabrikanten die zich beriepen op de ontsnappingsclausule over motorbescherming.

Vlak voor kerst 2020 verschafte het Hof van Justitie van de Europese Unie eindelijk duidelijkheid over die clausule. In een uitspraak bepaalde het Hof dat sjoemelsoftware veel minder vaak toelaatbaar is dan autofabrikanten tot dan toe beweerden. Ook Nederland ging aanvankelijk in dat verhaal mee: in juli 2017 schreef toenmalig demissionair minister van Infrastructuur en Milieu Melanie Schultz van Haegen (VVD) over autofabrikanten die emissiebeheersingssystemen hadden geïnstalleerd van ‘bedenkelijke kwaliteit’ om zich vervolgens op de motorbeschermingsclausule te beroepen. ‘Deze handelwijze keur ik af, maar momenteel is er geen juridisch aanknooppunt om deze fabrikanten te vervolgen en sancties op te leggen, omdat de huidige Europese regelgeving een verminderde werking van het emissiebestrijdingssysteem expliciet toestaat wanneer dit nodig is om de motor te beschermen,’ schreef Schultz van Haegen.

Onze oosterburen bleken heel anders tegen de uitspraak aan te kijken

De RDW is sinds de kerstuitspraak van het Hof van Justitie van de EU begonnen met emissiecertificaten die de dienst heeft afgegeven, opnieuw te toetsen aan de interpretatie van het Hof. Is de verdediging van autofabrikanten voor het gebruik van sjoemelsoftware na de uitspraak nog altijd houdbaar?

Als het doel is om zeker te zijn dat alle autofabrikanten zich aan de Europese regels houden, is het echter wel van belang dat alle lidstaten eenzelfde opvolging geven aan de uitspraak, vond onder meer de toenmalig Nederlandse staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu Stientje van Veldhoven. Immers geeft een toelating in één lidstaat recht op toelating in alle lidstaten. 

Voor de staatssecretaris had de uitspraak wezenlijk impact: ‘Dit nieuwe [juridische] kader is anders dan het kader dat tot nu toe door Europese goedkeuringsinstanties is gehanteerd bij het goedkeuren van voertuigen voor de Europese markt,’ schreef ze aan de Kamer. 

Toch is die uitspraak niet uniform geïnterpreteerd, liet Follow the Money in de zomer van 2021 zien. Onze oosterburen bleken heel anders tegen de uitspraak aan te kijken. De Duitse KBA zag ‘geen nieuwe juridische situatie in de nasleep van de uitspraak van het Hof’, zei een woordvoerder tegen Follow the Money. Grootschalig opnieuw onderzoeken van eerder afgegeven emissiecertificaten was de KBA dan ook niet van plan.

De RDW daarentegen liet in mei 2021 aan Follow the Money weten dat het in de veronderstelling was dat collega-goedkeuringsinstanties als de KBA ‘dezelfde analyse’ zouden uitvoeren ‘zoals RDW dat doet’.

Opmerkelijk was dat negen typegoedkeuringsinstanties — waaronder zowel de Duitse KBA als de Nederlandse RDW — twee maanden daarvoor een brief aan de Europese Commissie stuurden waarin ze een heel andere toon aanslaan.

In de staccato geschreven brief staan zinsneden als ‘[i]mpossible to carry out a full review’ en ‘[d]o not see the benefit to review thousands of approvals.’ 

De brief stelt dat een evaluatie van de gedragingen van de emissiefilters alleen mogelijk is voor certificaten die zijn afgegeven sinds de invoering van een verordening uit 2016. Die verordening bepaalt dat autofabrikanten hun gebruik van legale manipulatie-instrumenten moeten documenteren en meeleveren bij de aanvraag. Die documentatieplicht over de ‘emissiestrategie’ bestond voor 2016 niet. Zonder die gedocumenteerde emissiestrategie is het voor instanties als de RDW ontzettend moeilijk om te ontdekken of er wordt gesjoemeld.

Ander verhaal, standpunt ‘ongewijzigd’

Waarom heeft de RDW die brief medeondertekend? Een woordvoerder zegt dat niet alle typegoedkeuringsautoriteiten genoeg middelen hebben om alle afgegeven emissiecertificaten opnieuw tegen de loep te houden. ‘Het is simpelweg te veel werk.’

Dat is een ander verhaal dan wat de RDW vorige lente en zomer tegen Follow the Money hield. In mei 2021 deed een woordvoerder van de RDW het tegenover Follow the Money voorkomen alsof de RDW wel álle certificaten opnieuw zou bekijken, ook die van voor 2016, en dat het hetzelfde verwachtte van collega’s uit andere lidstaten.

Geconfronteerd met dit ogenschijnlijke verschil tussen het standpunt in de brief en de uitingen tegen Follow the Money, zegt RDW nu dat zijn standpunt nooit is gewijzigd.

‘Emissiegoedkeuringen beoordelen van typegoedkeuringen afgegeven vóór de introductie van 2016/646 levert niks op. Wij zien het nut er niet van in maar willen onze verantwoordelijkheid nemen om in ieder geval na 2016/646 afgegeven goedkeuringen opnieuw te bekijken,’ zegt een woordvoerder nu.

Maar dat is niet wat leden van het RDW-projectteam Follow the Money vertelden in een door de dienst georganiseerd videogesprek in juli 2021.

Adjunct-divisiemanager voertuig regelgeving & toelating Maarten Balk vertelde dat de Europese Commissie in mei ‘in één zin duidelijk’ had gemaakt aan de RDW en andere autoriteiten dat het om álle certificaten ging. Balk: ‘Nou, dan is dat het antwoord op de vraag en is er niet heel veel anders mogelijk.’ Hij en zijn collega vertelden weliswaar hoe lastig het was om certificaten van voor 2016 te beoordelen – maar niet dat het onmogelijk was, zoals in de door RDW ondertekende brief werd beweerd.

In dat gesprek van een uur werd de door de RDW medeondertekende brief en daarin geuite bezwaren niet genoemd. Mogelijk was de reden om de brief te steunen vooral diplomatiek van aard: RDW verklaarde dat typegoedkeuringsautoriteiten ‘samen optrekken’.

Waarom doet de RDW de moeite van een exercitie waarvan het zelf het nut niet ziet?

Ondanks dat de RDW het onderzoeken van gevallen van voor 2016 kennelijk als nutteloos ziet, bevestigt de RDW wel dat het fabrikanten heeft gevraagd om informatie te geven over emissiestrategieën van voor die tijd. In combinatie met het onderzoeken van de wel verplicht geleverde documentatie sinds 2016 is dat ‘veel werk’ voor de RDW. Waarom doet de dienst nog de moeite van een exercitie waar het zelf het nut niet van ziet?

‘Door het stellen van de vragen hoopt de RDW inzage te krijgen in de werking van het EGR-systeem in bepaalde omstandigheden. Zo kunnen we beoordelen of de werking van het EGR-systeem een illegaal manipulatie-instrument is. Dat staat los van de afgegeven typegoedkeuringen,’ zegt de woordvoerder.

De Europese Commissie werkt ondertussen aan een vernieuwd handboek over hoe autoriteiten sjoemelsoftware kunnen vaststellen. Ze heeft een eerste conceptversie met de lidstaten gedeeld en verwacht de uiteindelijke versie uiterlijk 30 juni dit jaar te publiceren.