Het is november 2021. Terwijl de formatie nog altijd voortduurt, is een aantal kersverse Kamerleden met enkele oude rotten bijeengekomen in een klein vergaderzaaltje van het Kamergebouw om te worden bijgepraat door demissionair minister Wopke Hoekstra (Financiën). Het zit ze niet lekker dat ze nog altijd niet weten wat het kabinet van plan is met het geld dat Nederland uit Europa tegemoet kan zien.

Al zeker een jaar tasten de volksvertegenwoordigers in het duister over de slordige 6 miljard euro waar ook zij zeggenschap over zouden moeten hebben. Of eigenlijk al anderhalf jaar: sinds de eerste contouren werden geschetst van de gigantische Europese subsidiepot die het coronaherstelfonds is gaan heten (Recovery and Resilience Facility, RRF), heeft de Tweede Kamer de grootste moeite daar grip op te krijgen.

Nederlandse gemeenten en provincies klopten aan bij het kabinet in de hoop een EU-graantje mee te kunnen pikken

Zo is het kabinet in de zomer van 2020 na lang onderhandelen akkoord gegaan met dit EU-initiatief, tegen de zin van de Kamer. De druk vanuit de rest van Europa was simpelweg te groot. Toen vervolgens die zak geld een feit was, klopten al gauw Nederlandse gemeenten en provincies aan bij het kabinet in de hoop een graantje mee te kunnen pikken.

Zeker de noordelijke provincies waren er als de kippen bij om allerlei plannen onder de neus van de Rijksambtenaren te schuiven, zoals de ontwikkeling van een ‘waterstofvallei’ of de uitrol van de ‘circulaire economie’.

Maar terwijl de regeringen van Italië, Frankrijk, Spanje, Kroatië, Griekenland, Tsjechië, Portugal en Roemenië reeds in het najaar van 2020 met plannen op de proppen kwamen, blijft het vanuit het Nederlandse kabinet angstvallig stil. Op zijn vroegst ergens in het voorjaar van 2021, zo krijgt de Kamer te horen, zal de regering een plan bij de Europese Commissie indienen. En pas dan zal de Kamer zicht krijgen op wat de Nederlandse overheid met het geld van plan is.

Ambtelijk getouwtrek

Intussen is er achter de schermen wel degelijk van alles gaande. Binnen de ambtenarij is een richtingenstrijd uitgebroken over hoe de Europese miljarden besteed moeten worden, blijkt uit documenten die Follow the Money boven tafel kreeg via een wob-verzoek.

Terwijl het departement van Hoekstra (Financiën) de pot geld vooral wil gebruiken om reeds geplande projecten mee te bekostigen, hoopt het ministerie van Eric Wiebes (Economische Zaken) vooral nieuwe plannen op te tuigen. ‘Financiën probeert een politieke discussie in de ministerraad en de inzet op additionaliteit (extra investeringen, red.) te belemmeren,’ rapporteert bijvoorbeeld een geïrriteerde EZ-ambtenaar eind september van dat jaar aan Wiebes.

‘Het volgende kabinet gaat bepalen of en hoe het een beroep doet op eventuele middelen’

Die is echter van mening dat de hele discussie beter aan een nieuw kabinet kan worden overgelaten. ‘Het volgende kabinet gaat bepalen of en hoe het een beroep doet op eventuele middelen,’ gaf Wiebes zijn ambtenaren te verstaan. ‘Pas daarna is de besteding relevant.’

Ambtelijke verkenning

Maar niet veel later neemt het kabinet een opmerkelijk besluit. ‘Het kabinet geeft opdracht tot een ambtelijke verkenning naar de mogelijke inhoud van een Nederlands herstelplan,’ schrijven Hoekstra en Wiebes eind november 2020 aan de Tweede Kamer. ‘Kansrijke maatregelen’ zullen alvast in kaart worden gebracht, waarna het volgende kabinet ‘het definitieve besluit’ neemt. Kortom, er wordt een groslijst opgesteld van projecten die volgens de EU-criteria in aanmerking komen voor het RRF-geld, waar een nieuw kabinet dan uit kan kiezen.

In de brief wordt de indruk gewekt dat het om een puur technocratisch selectieproces gaat. Een inventarisatie van de mogelijkheden, volgens de spelregels van het RRF. Het kabinet acht het dan ook niet nodig om uitgebreid binnen de samenleving na te gaan waar de behoeftes of ambities liggen, ondanks het verzoek van de Europese Commissie om een ‘brede consultatie’ uit te voeren. Immers, zo schrijven Wiebes en Hoekstra, het nieuwe kabinet behoudt de ruimte om te kiezen voor ‘additionele hervormingen en investeringen’. Dat is ook het moment dat de Kamer en andere belanghebbenden hun zegje mogen doen.

In de brief van Hoekstra en Wiebes wordt de indruk gewekt dat het om een puur technocratisch selectieproces gaat

Zo weet het kabinet-Rutte III handig ongewenste stemmen buiten de deur te houden, terwijl de ambtenarij in alle rust de contouren van een nationaal plan in elkaar begint te timmeren. Uit de opgevraagde stukken blijkt hoe menig gemeente, provincie of belangenbehartiger te horen krijgt dat er helaas geen mogelijkheid is om suggesties en ideeën aan te dragen.

Hoewel er op het moment dat Wiebes en Hoekstra de brief versturen nog 3,5 maand te gaan is tot de verkiezingen en de formatie uiteindelijk 299 dagen zal duren, verkoopt het kabinet dit als een ‘krap tijdspad’ voor inspraak. ‘Daarom zal er geen mogelijkheid zijn tot een brede maatschappelijke uitvraag,’ valt te lezen in de communicatierichtlijn bedoeld voor ‘stakeholders’, zoals bedrijfstakken, lagere overheden en maatschappelijke organisaties.

Ambtenaren selecteren

De ambtenaren maken snel vorderingen. Vanuit alle departementen worden plannen geopperd, gewogen en weer afgeschoten, onder regie van Economische Zaken. De kansrijkste projectvoorstellen worden vervolgens informeel getoetst bij de Europese Commissie, om te bezien of ze de Brusselse criteria kunnen doorstaan.

Ook tegenover de Europese ambtenaren wordt duidelijk gemaakt dat een volgende regering pas besluit ‘welke van de maatregelen uiteindelijk in het nationaal plan komen,’ maar dat hun voorbereiding zal bijdragen aan ‘snelle besluitvorming,’ zo blijkt uit documenten die Follow the Money bij de Europese Commissie heeft opgevraagd.

De Kamer staat erbij en kijkt ernaar

De Kamer staat erbij en kijkt ernaar. Tijdens een parlementair overleg eind februari 2021 vraagt D66-Kamerlid Joost Sneller nog aan minister Hoekstra of het niet logischer zou zijn om wat meer sectoren te betrekken bij het hele proces. ‘In andere landen zie ik dat het midden- en kleinbedrijf wordt gevraagd om met suggesties en wensen te komen. Daar is het veel meer een interactief proces, het staat daar veel meer open. Hier lijkt het veeleer een strik ambtelijke hoog-overexercitie,’ protesteert hij.

Maar Hoekstra toont zich weinig ontvankelijk. ‘Als de heer Sneller spreekt van een strikt ambtelijke hoog-overexercitie, dan klinkt het als iets wat niet goed genoeg zou zijn,’ reageert de bewindsman een beetje gepikeerd. Niettemin zegt hij toe om bij het departement van Economische Zaken te vragen ‘of er nog ruimte is voor andere actoren in de samenleving om mee te doen’. Daar wordt verder niets meer van vernomen.

Na de verkiezingen hoeven de partijen aan de formatietafel alleen nog de projecten van hun voorkeur eruit te filteren

Tegen die tijd is bovendien een groot deel van het werk al verzet. In luttele maanden tijd heeft het inmiddels demissionaire kabinet-Rutte III (in januari afgetreden vanwege het toeslagenschandaal) een stapel projectplannen van tientallen miljarden euro’s teruggebracht tot een selectie van 12,4 miljard euro en de plannen getoetst bij de Europese Commissie. Het behelst ongeveer het dubbele van wat Brussel aan Nederland te vergeven heeft. Na de verkiezingen hoeven de partijen aan de formatietafel alleen nog de projecten van hun voorkeur eruit te filteren, zo lijkt de insteek.

Hypotheekrenteaftrek

Bovendien heeft Nederland niet alleen contact met Brussel over waar het geld naartoe zal gaan, maar worden er reeds in januari 2021 ‘mogelijke hervormingen’ besproken, zo blijkt uit geopenbaarde mailwisseling tussen de Europese Commissie en de Nederlandse ambtenaren. Immers: zonder hervormingen, geen EU-geld.

Via de e-mail plannen ambtenaren van het ministerie van Buitenlandse Zaken een gesprek met de Europese Commissie, waarbij Nederland vertegenwoordigd zal worden door een flinke afvaardiging bestaande uit acht ambtenaren van Financiën, drie van Economische Zaken en drie van Buitenlandse Zaken. Deze ambtenaren zijn gesitueerd op de permanente vertegenwoordiging in Brussel.

‘Is tegenwoordig een informeel gesprek op de wc in Brussel de basis waarop wij Kamerbrieven ontvangen?’

Zelf sprak minister Hoekstra een stuk luchtiger over dit soort besprekingen. In zijn Kamerbrief van november 2021 maakt hij gewag van ‘informele contacten’ waaruit hij had opgemaakt dat de Europese Commissie ‘waarschijnlijk met name kritisch zal kijken naar hervormingen die invulling geven aan de uitdagingen op de Nederlandse arbeids- en woningmarkt’. Het leidde tot verbazing bij Kamerleden. ‘Is tegenwoordig een informeel gesprek op de wc in Brussel de basis waarop wij Kamerbrieven ontvangen?’, vroeg Kamerlid Eelco Heinen (VVD) zich af in een debat met de bewindsman. 

Verbazing die, zo blijkt na onze wob-verzoeken, was gestoeld op een misverstand. Het onderwerp hervormingen was immers prominent onderdeel van de gesprekken met Brussel, waar schriftelijke verslagen van zijn gemaakt. Uit een overzicht van de documenten die de Commissie niet heeft willen vrijgeven (maar waarvan ze de titels en data wel in een lijst zette) blijkt dat de Commissie in ieder geval tot in maart 2021 nog bijeenkomsten met Nederland belegde over de arbeidsmarkt, het onderwijs, witwassen, belastingontduiking, pensioenen en de huizenmarkt. ‘Informeel’ blijkt in deze dus vooral Brussels jargon voor buiten de officiële procedure om.

Ongewenste inmenging

Het zou niet de enige Brusselse bemiddeling blijken. Niet veel later laat ook een hoge Europese ambtenaar van zich horen. Oud-PvdA-leider Diederik Samsom, die in 2019 is aangetreden tot de entourage van Eurocommissaris Frans Timmermans om te helpen met de Green Deal, is nog altijd zeer gepassioneerd over een van zijn oude stokpaardjes: het duurzamer maken van woningen en gebouwen.

Wat Timmermans’ kabinetschef betreft kan Nederland op dat vlak nog wel een tandje bijschakelen. Dus als hij in de loop van het voorjaar onder ogen krijgt welke selectie de Nederlandse ambtenarij heeft gemaakt, laat hij zijn onmin duidelijk blijken.

‘Bij de beoordeling van de plannen gaat het om de landspecifieke aanbevelingen en niet de specifieke wensen van de Commissie of de heer Samson’

Bij de Nederlandse ambtenaren dringt Samsom aan op ‘een heroverweging van de voorstellen voor de gebouwde omgeving,’ valt te lezen in een notitie van Economische Zaken. Hij krijgt daarvoor bijval vanuit het ministerie van Buitenlandse Zaken, waar men naar eigen zeggen ‘toch al niet gelukkig’ is met ‘de keuzes die gemaakt zijn bij de beoordeling,’ omdat die ‘erg technisch en financieel gedreven was’. Bovendien heeft Samsom lagere overheden zoals de provincies aangespoord om ervoor te zorgen dat hun belangen bij de Rijksoverheid gehoord worden, zoals de Commissie graag wil.

Maar Economische Zaken wil er niets van weten. De ambtelijke verkenning is afgerond, Samsom moet zich met zijn eigen zaken bemoeien. ‘Bij de beoordeling van de plannen gaat het om de landspecifieke aanbevelingen en niet de specifieke wensen van de Commissie of dhr. Samson,’ vindt de auteur van de notitie.

Buitengesloten

En dan is het november 2021. Terwijl de formatie zich nog altijd voortsleept, bevindt demissionair minister Hoekstra zich in de kleine vergaderzaal met de getergde Kamerleden. Het wachten op een nieuw kabinet duurt nu wel héél lang, en zowel de parlementariërs als gemeenten, universiteiten, bedrijfssectoren en andere belanghebbenden zijn het beu om aan het lijntje gehouden te worden.

Waarom wordt er op zijn minst niet met hen gepráát, wil Volt-Kamerlid Nilüfer Gündoğan weten. ‘Waar is de rol van de Kamer in deze kwestie. Moeten we niet voorafgaand betrokken worden?’

Inmiddels heeft het kabinet wel de ambtelijke groslijst naar de Kamer gestuurd. Door het wob-verzoek van Follow the Money en op aansporing van GroenLinks worden bovendien de onderliggende ambtelijke documenten openbaar gemaakt. Uit dit alles maakt D66-Kamerlid Alexander Hammelburg op dat bijvoorbeeld de kunst- en cultuursector nog amper een plaats heeft gekregen in de groslijst, terwijl juist die door de lockdowns zwaar te lijden heeft. Wordt het niet tijd om te horen welke ideeën daar leven, suggereert hij Hoekstra.

Maar de bewindsman acht het hier nog altijd te vroeg voor. ‘Dan moet je wel wat te consulteren hebben,’ houdt hij de boot af. Kortom, eerst moet er een officieel voorstel vanuit de formerende partijen rollen, pas dan volgen de consultatierondes.

Blijkbaar was de ambtelijke voordeur gesloten voor pottenkijkers, maar stond er een achterdeurtje open voor wie de juiste connecties en suggesties had

Tegelijkertijd is die voorstelling van zaken niet helemaal eerlijk, blijkt uit nadere bestudering van de stukken. Want terwijl menig belanghebbende in de wacht wordt gezet, zijn er ook partijen die wel reeds in een vroeg stadium betrokken worden.

Zo valt in een ambtelijke notitie van Economische Zaken uit januari 2021 te lezen dat onder meer ‘over de invulling van het RRF’ met werkgeversorganisatie VNO-NCW is gesproken, omdat die ‘bezig zijn met een eigen beleidsinzet ten aanzien van klimaat, waar onder andere groen industriebeleid in zal terugkomen’. Ook staat in een andere notitie dat reeds in de nazomer van 2020 door Economische Zaken ‘een informele inventarisatie’ is uitgevoerd bij ‘de meest logische externe stakeholders’ betreffende ‘projecten en maatregelen met een potentiële match met de RRF-criteria’. Bovendien vermeldt datzelfde document dat er gedurende de ambtelijke verkenning ‘input bij stakeholders is opgehaald’. Blijkbaar was de ambtelijke voordeur weliswaar gesloten voor pottenkijkers, maar stond er een achterdeurtje open voor wie de juiste connecties en suggesties had.

Logische gesprekspartners

In een reactie stelt Economische Zaken dat de ambtelijke departementen er tijdens hun verkenning de vrije hand in hadden om zelf contact te zoeken met bepaalde sectoren of organisaties als ze dat ‘relevant’ of ‘logisch’ achtten. ‘De beleidsdirecties hebben deze informatie gebruikt als inspiratie voor het formuleren van de maatregelen die zijn ingediend’, aldus een woordvoerder van het ministerie.

De ambtelijke departementen hadden tijdens hun verkenning de vrije hand om zelf contact te zoeken met bepaalde sectoren of organisaties

Na enig aandringen wordt ook een overzicht van de door het ministerie geconsulteerde organisaties gegeven. Genoemd worden onder meer de vereniging voor woningcorporaties (AEDES) over de ‘renovation wave’ (waar Samsom ook op hamerde), kenniscentra zoals TNO, Wageningen University (WUR) en Techleap, Gasunie en TKI Nieuw Gas over hun plan ‘Groen Gas’, en enkele lagere overheden. Het zijn stuk voor stuk partijen die hun weg in Den Haag altijd goed weten te vinden en die dus zelfs in dit besloten proces hun stem konden laten horen.

Desalniettemin meent het ministerie van Economische Zaken niet dat met deze selectieve aanpak voorbij is gegaan aan het verzoek van de Europese Commissie om het herstelplan ‘breed’ te consulteren. Wanneer Follow the Money in de loop van december dit punt aankaart, stelt het departement zich op het standpunt dat het opstellen van zo’n groslijst nu eenmaal niet hetzelfde is als het opstellen van een ‘concept’, hoewel het ministerie zelf letterlijk zo aan de verkenningsdocumenten refereert.

Een politiek stempeltje

Enkele weken later staat het nieuwe kabinet dan eindelijk op het bordes, meer dan een jaar nadat Rutte III besloot om vanwege het ‘krappe tijdspad’ een brede consultatie af te houden. In het coalitieakkoord staat niets over welke hervormingen en investeringen onderdeel zullen zijn van het naar Brussel te sturen herstelplan. De enige vermelding van het herstelfonds is als bron van inkomsten. De coalitie gebruikt ‘de middelen uit het Europees herstelfonds ter financiering van de plannen uit onder meer dit coalitieakkoord’.

Dit is wel wat voorbarig: de Commissie en alle andere lidstaten moeten immers eerst het plan nog goedkeuren. Het Centraal Planbureau wijst hier ook op in zijn doorrekening van het akkoord: ‘Het is nog onduidelijk aan welke concrete maatregelen de middelen [uit het herstelfonds, red.] worden besteed. Nederland heeft nog geen herstelplan ingediend, wat een noodzakelijke voorwaarde is voor het ontvangen van de middelen. In deze doorrekening hebben we niet kunnen nagaan of de hervormingen en de uitgaven die de coalitie hiermee wil financieren voldoen aan de eisen van de Europese Commissie.’ 

Een ambtelijk team van het ministerie van Financiën, onder leiding van Sigrid Kaag, neemt de taak op zich om het langverwachte plan te voltooien. Vóór april zou er een ‘eerste conceptplan’ moeten liggen, heeft Kaag op 17 januari aan de Tweede Kamer laten weten. Daarna volgt de dialoog met ‘stakeholders’ en met de Europese Commissie, waarna het streven is om een tweede conceptversie in mei 2022 gereed te hebben.

De ambtelijke inventarisatie van Rutte III is in dit hele proces leidend: voor het conceptplan wordt ‘gewoon uit de groslijst geput’ 

Het is het soort tijdsbestek dat een jaar eerder nog als ‘krap’ bestempeld zou zijn voor een brede consultatie. In juni moet het finale conceptplan vervolgens aan de Kamer worden gepresenteerd, om het uiterlijk 31 augustus 2022 formeel in te dienen bij de Europese Commissie. 

De ambtelijke inventarisatie van Rutte III is in dit hele proces leidend. Een woordvoerder van het ministerie van Financiën antwoordt desgevraagd dat voor het conceptplan ‘gewoon uit de groslijst wordt geput,’ precies zoals veel niet-gehoorde belangstellenden al die tijd vreesden. De technocratische en besloten exercitie, waar slechts een handjevol vertrouwde clubs over heeft mogen meepraten en die bovendien reeds zorgvuldig is afgestemd met de Europese Commissie, behoeft nu enkel nog te worden afgebakend en te worden voorzien van een politiek stempeltje.

En natuurlijk, voegt de woordvoerder toe, ‘als iemand een briljant idee heeft’ kan dat heus nog worden toegevoegd aan het lijstje.

Maar erg enthousiast klinkt het niet.